引言

随着经济与科技的发展，中国越来越接近德国社会学家乌尔里希·贝克所称的“风险社会”。现代社会的本质是风险社会，是现代化和工业化发展到一定程度所必经的高级社会形态^[1]。诚如西方哲学家芝诺所言，人知道得越多，其不知道的也就越多。风险社会中的风险，是由科学技术的进步而引起，涉及人类知识的盲区，解决途径并无历史经验可循。其特点是风险的发生与否，发生的规模、范围和概率均不确定。特别是在生态环境、食品安全、基因工程等领域，蕴含的风险更为显著。

我国1996年颁布施行的《行政处罚法》是行政处罚领域的总纲性法律，立法目的是解决行政处罚设定乱、主体乱和程序乱等难题^[2]。不可否认，《行政处罚法》的施行对规范行政机关庞大的行政处罚权，保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重大的意义。但科技与社会变革日新月异，24年前制定的《行政处罚法》已不能很好地调整风险社会所带来的变化。恰逢《行政处罚法》面临修改之际^①，需要厘清风险社会给行政处罚带来的挑战以及思考行政处罚法如何回应该种挑战。

^①全国人大常委会于2018年9月10日发布了《十三届全国人大常委会立法规划》，其中《行政处罚法》被列为第一类项目，即“条件比较成熟，任期内拟提请审议的法律草案”。

1 风险社会呼唤行政机关进行风险规制 1.1 风险社会中的风险

任何思想的开始，总是以概念为基点^[3]501。风险，是相对于安全而言，即发生危害的可能性。风险通常被理解为“危险”“威胁”，是一种尚未发生但有可能发生危害的不确定状态。风险的产生，与人类认知的局限性相关。正因为人类对自身、对自然认识的不充分，导致人类无法准确判断危险的来源与可能性，故将该种不确定称为风险。风险伴随着人类文明发展的始终，风险社会以前主要是自然风险，而风险社会中主要是技术风险。

不可否认，科学技术的发展使我们很大程度克服了许多风险，比如化肥、农药的使用使得粮食产量大大提高，从而解决了饥荒的风险；生物工程、医药技术的发展，也将瘟疫风险控制在一定的范围内。科学技术进步和工业化发展的成果在很大程度上降低了自然风险，但同时也带来了更多不确定、危害大、范围广的其他风险，被称为技术风险。比如核能技术的发展会带来核战争、核泄漏等风险，工业化和化石能源的使用带来了气候变暖以及厄尔尼诺现象。现代社会的社会机制就像潘多拉魔盒，既可能给我们带来无限的机遇，也可能会引发人类无法承担的后果，甚至将整个星球毁掉^[4]。基于上述背景，本研究所称的风险规制，主要是针对科学进步所引发的技术风险进行调控。

自然风险与技术风险的区别主要有：（1）风险的起因不同。自然风险主要是由于自然力因素导致的，如地震、飓风、海啸等，而技术风险主要是建立在人为决策基础之上，如核爆炸、恐怖袭击等。（2）后果的严重程度不同。技术风险所导致的后果往往比自然风险更为严重，如核战争将可能摧毁整个文明世界，基因工程引发的担忧等。（3）范围不同。自然风险往往只涉及个人或小部分人，具有区域性，而技术风险往往是全球性的，关涉全人类。如化石燃料的使用导致全球变暖，进而引发厄尔尼诺效应，是一场关涉全人类的灾难。

1.2 风险规制是面对风险社会最有效的手段

正因为风险社会中存在诸多不确定、范围大、后果严重的风险，因此，风险社会中的人们，实际比以往承担着更多的风险，处于更危险的境地。这给国家干预风险提供了正当性基础，国家的安全保障职责从关心现状、保护或重建一个不受干扰的状态为己任，发展到以未来为目标全面形塑社会^[5]。

从国家权力配置来看，国家权力可以分为立法权、行政权和司法权。各种国家权力在应对风险社会时均起到一定的作用，同时亦表现出一定的不足。立法机关主要是通过制定前瞻性的法律去预防风险，但立法往往表现出滞后性，法律一经制定，便已经落后于现实。且因为风险本身所具有的不确定性，立法很难规范所有引发风险的行为，通过立法机关制定法律去预防风险往往收效甚微。司法权行使的核心在于保障个人权利，实现个体正义。而风险社会中的风险往往牵涉面广，范围大，似乎很难通过行使司法权规制风险。并且，如若依靠严格的司法程序和责任认定标准，往往因风险社会中模糊的因果关系而难以实现个体正义。虽然司法权在此方面也做了一定的回应，如在民事诉讼中增设实行无过错责任原则和严格责任原则的情形、在刑事法律中增加抽象危险犯等规定，但若过分强调司法权的风险调控功能，势必会造成其实现个人正义方面的功能受损^[6]。

笔者认为，对风险调控的功能主要应由行政机关来完成。行政机关对可能引发技术风险的行为进行管理和干预，并积极行使行政职权来消除或者减轻风险，这一过程便称为风险规制。风险规制是应对风险最有效的手段，原因在于两个方面。一方面，“二战”结束后，行政任务由规制行政转变为给付行政，“行政国家随即到来——行政成为国家权力的中心” ^[7]，这代表着以立法控制行政机制的破产。行政权的迅速扩张使得行政由被动地执行代议机关的意志，到更加积极、主动地进入社会的各个领域，当然包括风险调控领域。另一方面，风险往往具有紧急性，需要快速处理应对。与立法权、司法权相比，行政权具有能动的特性。行政机关在应对风险时能迅速做出反应，及时进行规制，是因为在行政权的启动上，不强调被动的不告不理原则；在决策做出程序上，亦无需遵守繁琐的表决程序和遵从少数服从多数原则。因此，行政权能更好地进行风险规制。

2 行政处罚中风险规制功能的缺位

行政处罚作为行政管理活动的末端环节，通过使违法行为人受到国家制裁，在维护行政管理秩序的同时亦实现了社会的公平正义。通过对违法行为人施予行政处罚，对违法行为人和社会公众起到了教育和警诫作用，在客观上具有一定的风险预防功能。行政处罚是对相对人权利的限制或者剥夺，因而行政处罚的启动有着严格的条件，包括确定相对人的行为具有违法性，出现了违法后果，违法行为与违法后果具有因果关系等。而风险规制的显著特点是“面向未知而决策” ^[8]，其要求行政机关在危害结果切实发生前，通过监测、评估，并采取一定的措施减轻或者消灭风险。因此，行政处罚的功能定位并不能达到风险规制的目标。在现代行政已经进入风险规制行政的今天，必须补强行政处罚中风险规制的功能。目前我国在食品安全、环境保护、公共卫生等领域设立了一系列风险规制措施，但作为行政管理末端的行政处罚却无法回应上述变化，必然导致行政处罚不能很好地实现风险规制的功能。

2.1 “不确定”的风险与处罚法定原则的明确性

纵观行政法的发展轨迹，就是法律对行政权驯化的过程。这一成果表现为合法行政原则，即要求影响相对人权利和自由的行为应有法律依据，以实现法的安定性。处罚法定原则就是合法行政原则在行政处罚法中的具体化，要求行政处罚的设立和实施，均要符合法律的规定，不得与法律规定相抵触。在该原则下，行政处罚权的行使需要遵循民意代表机关制定的法律，在防止处罚权恣意滥用的同时，也让科以相对人的行政制裁具备了民主正当性。

这一构建于警察国时期用于防止行政权滥用的传统“传送带模式” ^{① [9]3}，在面对风险社会时可能产生一定的问题。在该模式下，行政处罚权的行使被要求在“确定”下进行，包括明确的违法事实、确凿充分的证据证明以及确定的处罚依据。风险规制所面对的风险，往往具有不确定性，即风险的大小、危害程度和发生的可能性，甚至风险以何种形式出现都是不确定的。而构建于处罚法定理念上的行政处罚法，致力于描述明确的违法行为图景和要求风险转化为切实危险或具体的危害结果之后才能启动行政处罚。不难看出，此时行政处罚并不能体现风险规制的功能。

^①将行政机关设想为一个纯粹的传送带，其职责是在特定的案件中执行立法指令。

基于风险的不确定性以及对行政机关风险规制权力合法性的授予，立法机关往往制定更为抽象的法律并对行政机关进行更广泛的授权，表现为在立法时创设更多不确定的法律概念。不确定的法律概念是指不具有确定的概念内涵，而仅具有较为确定的概念核心以及围绕该核心形成不确定的概念外延^[10]。不确定法律概念能容纳更多的可能性，能克服法律的僵化和缓解法律的时效性。特别是在风险社会中，立法机关对风险的预判具有局限和不足，故不能将所有引发风险或危害后果的行为全部甚至大部分反映到立法中，此时根据“传送带”理论，行政机关对该部分引发危险的行为的规制就没有了合法性基础。实践中甚至出现了“合规致害”的现象，即行政相对人依照法律规定行事，但仍然造成了重大损害，如“龙胆泻肝丸事件” ^[11]。具体到行政处罚领域，不确定法律概念表现为设定行政处罚的法律规范的用语具有模糊性和多义性。而处罚法定原则要求对相对人科以处罚的法律规范应具有明确性，能被具有正常理智的人所理解。例如，《中华人民共和国水污染防治法》第85条第9款^①规定的“其他废弃物”便属于不确定的法律概念。该概念的使用，扩大了污染水体行为的外延，使得《水污染防治法》有着更强的适用性，但同时也会引起公民和行政机关对“其他废弃物”理解上的偏差，在某种程度上有悖于处罚法定原则。总之，处罚法定原则便是要求公民事先知道何种行为为法律所禁止以及违反将会受到何种惩罚，并由此安排自己的计划，决定是否实施该行为，“一个遵守已公布的法规的人不必害怕对他的自由侵犯” ^[12]。

^①《中华人民共和国水污染防治法》第85条第9款：未按照规定采取防护性措施，或者利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水或者其他废弃物的。

综上，风险社会背景下立法机关创设越来越多的不确定法律概念已成为必然趋势，而坚守处罚法定原则亦同样重要。因此，思考在处罚法定原则的基石上使得不确定法律概念具有正当合法性的验证，并通过制度对不确定法律概念进行约束，是行政处罚法面对风险社会以及回应政府风险规制职权所应回答的问题。

2.2 “主观性”的风险与处罚裁量权的客观化

行政处罚的另一基石是行政裁量权。行政裁量是指行政机关在法律规范设定的范围、标准内，依据自身的专业判断进行选择的行为。行政裁量充斥于行政法中的各个方面，正如有学者提出，行政法的精髓在于裁量。在行政处罚领域，行政裁量包括两种形式：一是行政机关决定是否启动行政处罚程序，即“决定裁量”；二是选择与违法行为相适应的处罚方式以及处罚力度，即“选择裁量” ^[13]。

基于行政管理事务的专业性、复杂性以及社会价值的多元性，行政裁量权的扩张已成必然趋势：一方面表现为法律规范的不完备使得行政裁量成为必要，另一方面表现为因法律规范的普遍公正和实践的个例不公正而需要行政裁量予以调和^[14]。行政裁量的扩张引起了学界的担忧，怕其摆脱了法治的束缚走向恣意。因此，对行政裁量的制约与监督，成了学界对行政裁量权研究的重心^②。行政裁量基准无疑是其中最重要的一环。行政裁量基准是行政机关在享有立法机关授予的裁量权的同时，根据实践需要设定该裁量权行使的边界以及注意事项的自我约束的行政立法行为。裁量基准的模式是力图通过制定普遍的规则细化和统一裁量的标准，使得裁量权在该标准内运行。这与传统规则中心主义模式相类似，即追求实现裁量权的客观性，通过裁量基准的制定和公布，以实现法的安定性。裁量基准制度是不得不授予行政机关广泛的裁量权以及对行政机关恣意弄权的担忧所衡平的结果，其实质在于维持传统“传送带模式”，避免行政机关根据自己主观意愿行事^[15]。并且在需要一个评价性判断或需要衡量不同利益的时候，法官或者行政官员应以“社会中具有支配力的法伦理”“通行的正义观”，而不是以个人主观的感受或主张作为评价的标准。这是追求客观规范秩序的要求^[16]。实质上，裁量权有着客观化的发展趋势。

^②笔者在知网上以“行政裁量权”为主题进行检索，发现有关行政裁量权的研究主要集中在“行政裁量权基准”“行政裁量权的司法审查”和“行政裁量权的法律规制和程序规制”，而这些方面都是对行政裁量的制约和监督。

风险规制中的风险具有主观性，主要表现在认知风险的角度上。人类认知风险有两种模式：一种是主观性模式，即个体通过自身直觉、经验感知危险；另一种是客观性模式，即通过数据分析和科学手段预测风险。并且，当两种模式输出的结果相冲突时，往往是主观性模式更有影响力，更占主导地位^[17]。行政机关的决策者在感知风险时亦是如此，在很大程度上依赖于决策者主观上能否感知该危险然后做出反应。如政府总是在某类事件引发严重后果之后方重视对该类事件的风险进行规制。典型例子是我国2003年爆发了严重的非典型肺炎（SARS）并造成了严重的后果，之后，每当该种类似传染病有流行之可能时（即使有科学证据表明该传染病造成的危险比较低），我国政府第一时间便采取了非常严厉的防控措施^[18]。这是政府回应公众安全心理的需要。因此，主观性的风险与行政裁量的客观化倾向无可避免地产生了矛盾：行政裁量将行政机关主观判断风险并进行风险规制的机能排除在外。在行政处罚领域，即行政机关不能依据自身主观判断裁量相对人有可能造成风险的行为是否构成违法，从而丧失了风险规制的功能。

2.3 风险预防的需要与行政处罚的报应、威慑功能

如同刑罚的定位，行政处罚对违法行为人权益的限制和剥夺，目的同样是报应与威慑。报应，起源于原始社会的同态复仇理念，其对行政处罚的正当性证成为：通过国家施予行政处罚从而代替同态复仇，使得违法行为人破坏行政管理秩序的行为得到应有的制裁。威慑，通过对违法行为设置不利后果，使违法行为人不敢再犯以及威慑潜在的违法者^[19]，即“通过法律责任为违法行为设置后果，从而为行为人创造在事前放弃违法行为的激励” ^[20]。

但无论是报应还是威慑功能，均过分强调将既成法益受损作为施予行政处罚的根据。报应是相对于损害结果而言，对行为人造成损害结果（违反行政管理秩序亦同样是一种损害）的行为进行制裁；威慑同样以损害结果为落脚点，使行政处罚对违法行为人权益的剥夺大于其通过违法行为可能获得的收益，进而起到威慑的作用。该种以结果为导向的报应与威慑，建立在消极自由观与传统风险自担原则基础之上，与风险规制的需要不相适应。如前所述，现代社会中技术风险引发的后果可能是不可估量的，公民基于安全和免于恐惧支配的需要也要求政府尽早介入风险、规制风险，承担更多的安全保障义务。政府不再仅局限于“守夜人”角色，还要求强化规划未来生活职能^[6]。因此，风险预防应运而生，成为风险规制中最重要的一环。政府需要运用行政处罚权达到风险预防的作用，即应在风险尚未转化为具体危害结果前积极行使职权。报应和威慑的功能定位并不能防范潜在的法益侵害危险和实现有效的社会控制，在风险社会中显得被动，无法回应风险社会所带来的变化。

3 补强行政处罚中风险规制功能的进路 3.1 优化行政处罚程序

对风险的规制使得行政机关干预的场域不断扩大，作为行政管理的重要手段，行政处罚职权也势必予以扩充。风险规制是一种典型的“面向未知的规制”，从另一个角度上说，即该种规制可能欠缺实体法的依据（理由如前所述）。而近现代行政法的核心任务是利用民主表决通过的控制行政权的规则和程序，而行政机关遵循该规则和程序对私人利益的剥夺或限制便有了合法性基础^[9]3。因此，风险社会下行政处罚职权扩充的合法化路径可以通过程序主义的进路实现。

不可否认，我国现行《行政处罚法》规定了大量的程序性条款，是“以处罚程序为主要内容的”。据统计，《行政处罚法》有64个条文，其中规定行政处罚程序的条款占了29条^[21]。但“《行政处罚法》中所规定的这些程序制度，都是在作出行政不利处分时必须遵循的一些基本程序” ^[22]，其基本思路是通过设置处罚权的设定程序、处罚决定作出程序和处罚决定的执行程序，从而解决改革开放初期行政处罚混乱的情况。在风险社会的背景下，行政处罚法的修改应在肯定原有程序条款的作用继续有效发挥的前提下，思考设置一套程序，处理风险规制行政处罚中科学与民主之间的关系。

这套程序设计可能极为复杂。一方面，由于实体法规则不足或落后于现实，立法应对行政机关的行政处罚职权进行广泛的授权，由此必然带来该行政处罚决定的民主正当性受到质疑。故该套程序必须补强广泛授权下行政机关做出行政处罚决定的民主正当性。通过使相关利益人参与其中，可能是一种思路。该种程序亦称为“利益代表模式”，即行政处罚程序的目的不仅仅局限于限制行政机关滥用处罚权进而保护公民私权利，而更多地是组织一种程序，使得该处罚决定所涉及的受影响的利益可以得到公平的代表，使得该处罚决定得到民主正当性验证^[9]89。具体而言，即设置一种可以使相关利益人的诉求进行充分交流、在相互理解的基础上进行充分论证的程序，使得行政机关所作的决策能最大限度地利用现有知识作出正确的判断，并实现其合法性^[23]。另一方面，基于风险的主观性，行政机关在利用行政处罚进行风险规制时带有强烈的主观色彩，在减损该处罚决定权威的同时也会留下处罚权恣意滥用的隐患。因此，将行政机关主观上对风险的判断加以科学机制进行过滤，从而提高该处罚决定的科学性。将专家知识引进面对风险规制的行政处罚程序中，通过专家知识判断风险的大小、风险发生的概率以及风险可能造成的危害，从而使得行政机关的行政处罚决定具有科学的“背书”。

3.2 增设风险预防原则

风险预防原则首先在环境保护的规制中广泛使用，现已扩充到食品安全、劳动生产安全等诸多领域，成为风险规制中最重要的原则。风险预防原则最典型的表述是1992年通过的《里约环境与发展宣言》中原则15的规定^①。该原则要求各国在环境保护上应广泛使用预防原则，在严重环境恶化后果发生之前，各国政府应积极介入，不能以证据不充分为由不作为而放任风险恶化。

^①《里约环境与发展宣言》第15条：为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛使用预防原则；遇有严重或不可逆转的损害威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。

风险预防原则的提出，是作为处罚法定原则的补充。严格的处罚法定原则要求行政机关不能超越立法机关创设的规制进行风险预防, 因此，将风险预防原则写进《行政处罚法》，将其作为与处罚法定原则相并列的一项基本原则，不但解决了行政机关风险预防合法性的问题，同时亦是对行政机关职权的规定。再者，风险预防原则是为了处理不确定的风险与处罚法定原则的抵牾而提出的。风险规制要求“不确定性不能成为阻碍干预风险的理由” ^[24]，这其中存在一个矛盾：“不确定性”不是政府怠于行使职权的理由，同样也不是政府逾越处罚法定原则行使职权的理由。法定化的风险预防原则能很好处理以上矛盾，使得行政机关在面对不确定的风险时能有更多的判断余地，更好地进行风险规制。

不可否认，风险预防原则将进一步加大行政机关的裁量权，故必须创造规范行政机关风险预防职权的制度，防止行政机关滥用风险预防的职权。在打造风险预防的“笼子”时，需考虑何种性质的风险方需要预防，使得风险预防职权的行使具备了界限；同时，对风险的判断，并不是行政机关的主观臆断，并且行政处罚视域下的风险预防仍然是对相对人权益的剥夺。因此，行政机关基于风险预防原则的需要对相对人进行行政处罚时，仍需要提供特定的客观事实和证据证明。当前，问题的关键是对“不确定”的风险，需要证明其发生的可能性达到何种程度以及相关举证责任分配，需立法者解决配套的措施。

3.3 重新梳理应受行政处罚行为的构成要件

“适用行政处罚必须以行为人的行为具有应受处罚性” ^[25]。应受行政处罚行为的构成要件是从相对人行为的角度出发研究行政处罚的启动条件。应受行政处罚行为的构成要件不是法律明文规定成立行政处罚的条件，更多的是一种学术上总结。理论上构成要件包括：行为违反了行政法上的义务；行为人主观上具有过错；行为人具有责任能力；行为具备特定法律规范的限制性条件^[25]。但在风险社会下，有必要重新梳理应受行政处罚行为的构成要件，使之与风险规制的需求相适应。

一方面，与民事责任、刑事责任不同，行政处罚责任并不以危害结果为构成要件，而是关注相对人的行为是否违反了行政法上的义务。这是传统“传送带”模式下控制行政处罚权的制度设计，但风险社会下由于立法本身的滞后性，立法机关在规定行政法义务时，势必朝着抽象化的趋势发展，譬如规定空白构成要件。空白构成要件是法律对构成行政处罚行为的要件未加以规定，而仅规定“违反有关规定”等表述作为其构成要件^[26]。空白构成要件的实质是将规定应受行政处罚行为的权力授予行政机关，使得行政处罚在符合处罚法定的前提下能让行政机关更加灵活地利用行政处罚进行风险规制。

另一方面，传统应受行政处罚行为的构成要件要求行为人主观上具有过错，即在实施行政处罚时，需要考虑行为人的主观心理状态是否存在故意或过失。故意或过失的心理状态是考量行为可谴责性的基础，是反对客观归责的需要^[27]。但风险社会中由于风险的不确定性，故很难判断行为人的主观心理状态。并且，考虑行为人主观上的过错，目的是通过追究个人责任惩戒违法行为，但这只能起到间接防止风险的效果^[28]。而风险社会下要求行政机关实现集体安全、集体性治理的任务，过分关注行为人主观心理状态下的行政处罚并不能达到该任务。

综上，立法者有必要重新梳理应受行政处罚行为的构成要件，在《行政处罚法》修改中新增界定应受行政处罚行为概念条款^{② [21]}的同时，对构成要件的规定应慎重，在厘清违反行政法义务与空白构成要件、过错要件与集体性治理之间的关系后方作立法抉择。

^②有学者建议，可以对应受行政处罚行为界定如下：“应受行政处罚行为，是指符合法律、法规、规章规定的违法行为的事实特征，违法并应受到惩罚的行为”。

3.4 行政处罚起点的前移

建立在传统自由主义与责任自负原则下的行政处罚法，其法律规范大都是以结果为导向的。但由于技术风险所可能引发的巨大危害，以结果为导向的法律规范使得行政机关错失干预风险的最佳时机——风险转化为具体危害之前，缺乏风险规制的意旨。因此，有学者提出，“随着风险社会的来临，必然意味着现实社会中的法是预防性的法” ^[29]。这一趋势在环境保护和食品安全领域表现更加明显，因为在该领域，危害结果通常较为恶劣、牵涉面广，而基于预防胜于承担的思想，须在危害结果发生前予以规制。但该规制亦存在合法性的追问，如2011年韶关发生的“怪味案”便可以说明其中的矛盾。韶关某村村民因村中常年飘来不明刺鼻怪味，而向当地环保部门举报该村某矿业企业。环保部门在尚未查清怪味源以及未确定该怪味是否会对人体造成损害的情况下，责令该矿业公司停产至查清怪味源^[30]。不难看出，环保局在尚未查清怪味源以及该怪味是否会对人体造成损害的情况下，为了该村村民的健康，便给予该企业责令停产停业的行政处罚，体现了风险预防原则。但该行政处罚却很难得到合法性验证：该“怪味”是否为《大气污染防治法》所禁止以及该“怪味”仅可被认为是一种可能对人体有害的风险，是否属于有害气体仍缺乏验证。依据处罚法定原则，该行政处罚是一种违法的“有责推定”。

行政处罚法体现风险预防原则的思路是将启动行政处罚的起点前移，即探索在特定情形下，行政机关在判断某风险有造成具体危害之可能时，即可启动行政处罚程序。即“在风险社会的背景下，环境行政处罚的预防功能需要进一步拓展，并具有独立的意义，即不仅要基于处罚附随产生避免再犯的主观预防效果，还要在危害后果发生之前，通过行为阻却具有重大环境风险的违法行为” ^[31]。

4 结语

风险社会来临已成为必然趋势。“一个法律制度若要恰当地完成其职能，须致力于创造秩序” ^[3]332，各部门法均应重视风险社会带来的变化及影响，并积极作出回应。如刑法兴起了预防刑法、风险刑法的研究。民法增设适用严格责任、无过错责任的情形，行政法将“风险行政”作为其主题，将风险规制作为行政机关新的重要职权之一。风险规制作为应对风险社会最有力的手段，目前，我国在食品安全、环境保护等领域已经建立起一套风险评估、风险管理和风险预防等制度，目的是通过这些制度将风险扼杀于摇篮之中。然而，作为行政管理末端环节的行政处罚，由于严格的处罚法定原则和处罚裁量权客观化的双重束缚，并不能很好地实现风险规制的需要。笔者尝试性地提出了补强行政处罚中风险规制功能的几点措施，但仍需要进一步实践验证以及理论进一步深化。但不可置疑的是，当前必须加强《行政处罚法》的风险规制功能，以使得行政管理中风险规制功能可以形成一个统一的闭环。