引言

矿产资源基于深藏于地下之特性，使矿产资源利用必然对矿区土地造成占用与破坏。矿山开采极易诱发原生景观的破坏以及周边生态环境的损害，例如，矿区的废气、废水、废渣问题，矿山水土流失问题以及矿区沙漠化问题等，已严重影响矿区周边的生态环境。矿区生态环境复杂，系在矿区土地基础上包含土壤、水流（包含地下水）、草原、大气、植被生物及其他微生物等复杂生态系统。因此，矿区生态环境的治理与修复所涉及的生态环境要素多元与复杂。从规范视角看，严峻的矿区生态环境问题以及错综复杂的矿区生态环境要素联系，使矿区生态环境治理与修复不再是单纯的修复技术问题，而是涉及修复责任主体选择、修复方案制定与实施、修复资金使用与管理、修复责任分配与承担等一系列法律问题，需要立法予以因应。《矿产资源法》系1986年3月19日颁布实施，经过1996年与2009年两次修订。修订后的《矿产资源法》对矿区生态环境的保护主要以行政命令、行政罚款等行政责任与刑事责任为主，如该法第39条规定了无证开采在行政机关责令改正的情况下拒不改正造成矿产资源破坏的，将追究其刑事责任。公法责任为主的归责路径在一定历史环境下发挥了其规范矿产资源开采的作用，但也存在重大缺陷：无论是行政罚款抑或刑事处罚，都无法使损害矿区生态环境的外部成本内部化。该法前两次修订均未解决上述难题，近年来对《矿产资源法》再次修订的呼声渐起。

1 《矿产资源法》修订重燃行为责任与状态责任之争

2019年12月17日，自然资源部发布了《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》（以下简称《矿产资源法（修订草案）》），向社会公开征求意见。该草案以专章形式专门规定矿区生态修复，被起草者阐释为新时代生态文明建设的法治化表达，尤其是提出了矿区生态修复义务主体及修复要求，对矿区生态环境修复有重要意义。该修订草案第34条规定由矿业权人对受损的矿区生态环境实施“边开采边修复”，历史遗留废弃矿山由县级以上人民政府负责修复。从上述文本来看，新修订的《矿产资源法》貌似移植了德国法上的“状态责任”，即规定由事实管领人首先承担生态修复责任。《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》等环境部门法确立的环境修复责任承担规则是以“行为责任”为主，即要求损害行为人就其行为所引发的生态损害承担修复责任。《矿产资源法（修订草案）》是否正式确立生态修复状态责任存疑。从体系解释上看，起草者可能基于一般情形下矿业权人与实际矿区生态损害者是同一的假设，规定由矿业权人承担矿区生态修复责任并遵循“边开采、边修复”模式进行矿区生态修复。所以，矿区生态修复责任是否由行为责任转向状态责任存疑，若以此意见修订《矿产资源法》，势必会造成司法适用难题。因此，此次修订需对以下问题予以探究与回应：第一，矿区生态修复行为责任与状态责任的优势与不足；第二，矿区生态修复责任的生成基础与决定立法选择的基本要素；第三，矿区生态修复责任主体的类型化分析与承担规则。

2 矿区生态修复行为责任的局限与状态责任的展开 2.1 行为责任因应矿区生态修复之困

所谓行为责任，指行为人因作为或不作为而致使法益遭受损害或损害之危险时应承担的责任^[1]。这一法律责任的结构要素是“主体+行为+因果联系+损害结果”。我国现行环境法律规范采用此种责任形式，在环境法领域的归责逻辑是“损害担责”，其优势与合理性在于实现经济学上“负外部成本内部化”，即：一是可有效填补生态环境损害；二是合理分摊损害者所造成的社会成本，提高违法成本并保护守法者；三是吓阻部分潜在损害者，实现预防生态损害发生。但同时，行为责任也被诟病存在以下不足：

（1）因果关系的复杂性导致难以准确厘定责任人。行为责任的归责核心要素是因果关系，即要求损害者的行为与损害结果存在直接因果关系。但由于生态环境损害的潜伏周期较长、自然恢复时刻发生、以及生态系统不停地物质交换等复杂自然因素，同时存在损害者故意隐匿或者多个损害者等人为因素，使得行为责任的确定存在较大难度。为因应上述难题，环境损害立法多采用“相当因果关系”说的主张，在程序设计上明确要求举证责任倒置，规定由加害方就其行为与损害结果不存在因果关系承担举证责任。当然，受害方并非不承担任何举证责任，而是其仍有证明上的困难：现代科技发展造成的因果关系致使举证难、多种损害行为杂糅并存互相作用引发的因果关系举证难、环境损害的隐蔽周期长引发的因果关系难以判断等^[2]123。总之，由于环境损害行为的交互性、过程的风险与不确定性以及结果的跨时空性，使得环境损害的因果关系判断极为复杂与困难^[3]。

（2）追责周期长难以及时实施矿区生态修复。一方面，由于因果关系的复杂性使得难以及时确定行为责任人进而使得生态修复工作停滞；另一方面，漫长的追责周期也使得生态修复工作无力及时开展。

（3）行为责任人与使用人（所有人）不同一时造成生态修复操作难题。当矿区生态损害行为人与矿产权人不一致时，行为人矿区生态环境的修复工作势必会对矿产权人产生影响。实践中甚至有行为人以生态修复为名隐瞒矿产权人偷采矿产资源的情形，导致矿产权人消极配合其实施生态修复工作。

2.2 矿区生态修复状态责任的适用及其限度

状态责任最早产生于德国行政法，指物的所有人或使用人等对物有事实上管领力的人，因对物的支配力而对物的状态所产生的损害或损害之危险承担制止或排除损害之责任^[1]。事实管领人包括对物的直接占有人、间接占有人、占有辅助人、使用人、承租人、管理人，甚至包括无权占有人^[4]。相较于行为责任，状态责任在环境法中适用的优势在于提高生态修复效率、合理分配环境损害成本、避免不可抗力或意外事件时责任主体阙无等^[5]。

（1）状态责任的适用条件。就法律责任结构要素看，状态责任的典型结构是“物的管领事实+基于物的危险状态”。以此为逻辑起点，德国行政法上的状态责任的构成要件包括：其一，客观上要求管领之物的危险状态已客观存在；其二，主观上并不要求主体存在故意或者过失，即使由于不可抗力抑或意外事件也不能抗辩，仍可能成立状态责任；其三，因果关系上与行为责任不同，不属于状态责任成立的必要构成要件^[5]。可知，德国法上状态责任的适用条件主要包括两个：对物存在事实上的管领力、该物引发相应的危险状态。

（2）状态责任的射程范围立法应予以限制。一方面，由于状态责任的严苛性，需要对状态责任的归责设定较为严格的限度，防止责任规则滥用；另一方面，作为制度性规则，既要契合现有立法体系，又须符合国家经济基础要求，要满足对国家发展和社会转型有利方可移植^[6]。状态责任较行为责任而言，在救济矿区生态环境损害时所不具备之优势，但我国《矿产资源法》修订移植该责任必须充分考量本土资源：其一，事实管领人不应包括矿产资源的所有权人，而应主要是矿产权人。根据我国《宪法》《物权法》及《矿产资源法》规定，矿产资源归国家所有并由国务院行使国家对矿产资源的所有权。状态责任的理论基础是私法上财产权的社会义务^[7]，但我国关于自然资源国家所有权与私法上的所有权是否同一存在理论争议，笔者认同矿产资源国家所有权应是公法意义上的所有权的观点。自然资源的“国家所有”不能简单认为国家能够象私人主体一样，通过占有自然资源而直接获取其中的利益，能够根据自己的意志将其资本化。自然资源的“国家所有”应被理解为国家通过私法手段（即设定国家所有权的方式）避免自然资源被私人垄断，导致公共物品供应不足进而损害社会公众的利益^[8]。其核心要义是要对自然资源的资本逻辑进行生态限制，而不是私法意义上的财产权，所以不应以状态责任要求其承担私法上的生态修复责任。其二，必须是基于所管理物之危险状态方可追究事实管领人的状态责任。“危险状态”的界定应从两方面展开：一方面是事实上管理物面临重大生态环境损害危险，如不及时采取措施将扩大该风险甚至造成不可挽回的损失；另一方面是行为责任人未积极承担责任、行为责任人不明确或行为人无能力承担责任。上述必要因素缺一不可，若行为责任人积极采取停止损害、积极修复等措施，即使事实管领物存在重大风险，状态责任人也不应首先承担责任，反之亦然。其三，一般认为我国环境损害责任体系以行为责任为核心建立，《矿产资源法》此次修订若移植状态责任作为矿区生态环境损害的归责规则，应充分考量环境与资源保护立法的一致性^[9]，遵守环境法律体系化规则。法律体系化既包含以原则为核心的内部价值体系，又包括以规则为基础形态的外部规则体系。环境法主要以应对生态环境问题为主要目的，其体系化还应该以契合并增进部门法整体功能为旨趣，从内部价值体系构建、外部规则结构完善以及部门法体系整体性三个方面进行推进^[10]。所以，《矿产资源法》修订增加矿区生态环境修复义务，须在增强应对矿区生态环境损害问题的基础上，遵守既有环境法律体系的内在价值体系和结构体系，不应在环境资源法律体系之外任意修订。

2.3 行为责任与状态责任竞合时的处置原则

矿区生态环境行为责任之窘境可通过移植状态责任纾困，但状态责任未来在我国《矿产资源法》的适用条件应予以限缩，明确其适用的限度。当状态责任与行为责任同时存在抑或状态责任人存在多数时，立法应明确责任竞合的处置原则，确定责任主体的担责顺位。“行为责任优先论者”认为，由于行为责任系运用市场调节方式内化损害成本，为多数大陆法系国家所采纳。状态责任概括继受本身的复杂性，通过具体法律规范来加以规定难免不周，所以当两种责任出现竞合时应优先追究行为责任主体责任^[7]。“状态责任优先论者”则认为，行为责任本身因果关系认定的复杂性使生态修复责任履行周期延长，状态责任根据“管领事实”即可判断，更有利于及时救济生态环境损害，故应优先适用状态责任^[11]。笔者认为，两种责任各有优劣，并不能简单在立法中确定单一责任形态或单一责任优先，应将生态修复有效性原则与损害担责原则作为责任竞合时的处置原则。

（1）行为责任与状态责任人不同一时，应以有效履行生态修复义务为首要原则，合理确定修复责任主体。环境资源法是为解决问题而生的^[12]，我国《矿产资源法》以促进生态文明建设为基本立法目的，具体实现路径是补充旧法缺失的矿区生态环境损害预防与填补制度，矿区生态修复属于填补制度的重要组成部分。由于过去矿山开采管理不规范，我国矿区生态既面临当下的“三废”问题、水土流失问题、土地荒漠化问题，又面临历史遗留问题。可知，及时有效实施矿区生态修复已成为我国矿区生态环境救济的现实需求。所以，自然资源部在《 < 矿产资源法>（修订草案）说明》中释明：为推进生态文明建设，解决矿区生态环境问题而在修订草案中专章规定矿区生态修复。当前，矿区生态修复责任承担规则的立法选择应以实现矿区生态修复有效性为首要指导原则，以因应我国严峻的矿区生态问题。生态修复有效性包括两个维度：其一，能够及时实施矿区生态修复，不至于使受损矿区生态修复停滞；其二，有能力实施或委托第三方实施矿区生态修复。“边开采边修复”被实践证明是应对矿区生态环境损害及时有效的修复方式。矿业权人作为使用权人履行矿区生态修复首要责任，主要基于四方面考量：一是就一般情况而言，矿业权人是矿区生态损害行为人；二是矿业权人作为准用益物权人应承担财产权的社会义务；三是矿业权人经济实力使其有能力及时有效开展矿区生态修复；四是矿业权人作为矿区使用人，在实际履行修复时操作较为便利。《矿产资源法（修订草案）》确定矿业权人对矿区生态损害承担修复责任，并要求其“边开采边修复”并不代表其选择了行为责任或者状态责任，因为存在矿业权人与损害行为人不同一的情况。如果损害行为人不是矿业权人，那么由矿业权人承担修复的依据就不是“损害担责”原则，其承担的也就不是行为责任，从表征上看更符合状态责任的形式要件，此时立法选择矿业权人承担修复义务的指导原则便是生态修复有效性原则。

（2）将损害担责原则作为次要原则，用以合理分配矿区生态环境损害成本。矿区生态环境损害救济问题本质上是环境成本的合理分配问题。著名法律经济学派创始人卡拉布雷西认为，法律本质上是分配事故成本的强制手段，无非是决定：a.把成本留给受损害方，b.把成本转移给事故的另一方，c.在相关各方中划分成本，d.把成本从相关各方中移除而把它们施加给纳税人^[13]。生态修复有效性原则属应急性原则，用以及时救济矿区生态环境损害，却无法实现矿区生态环境损害成本的合理分配，主要体现为：行为人逃避承担负外部成本，不仅未使社会总收益增加，反而令矿业权人承担该治理成本，致使社会总收益减损；另外，由于负外部成本未实现内部化，违法行为人非法所得利益使其在市场竞争中相较于守法者处于优势，损害了守法者的竞争利益。可见，立法在明确矿业权人的首要修复责任后，有必要规定行为人的终局赔偿责任。

3 多元主体承担矿区生态修复责任的规范基础

哈特认为，“义务”（obligation）隐含着拘束义务人的“契约”（bond），而“责任”（duty）隐藏着债（debt）的观念。义务一般要求的是人们诚实或真诚，要求其遵守承诺，或者规定其在社会群体中扮演独特角色，或具有独特功能的人必须做什么。责任则是因违反该“契约”而承担的“债” ^[14]79。可知，由“契约”生成义务，又因未遵守“契约”而生成“债”，即责任。哈特所说的“契约”与合同（contract）不同，泛指“枷锁”（bond），既包括基于意思表示的主动承诺，也包括法律强制性规定的被动承诺。所以，立法修订增加矿区生态修复义务，确定修复责任，需首先在现有环境法律体系中厘清此类“契约”的规范基础，防止遗漏应承担修复责任的义务主体。

3.1 “原因行为”之环境保护义务

所谓“原因行为”的环境保护义务，指因实施损害环境行为造成环境损害或者损害重大风险的公民与法人及其他社会组织应承担的特殊环境保护义务。该义务产生的基础是行为人的先前行为抑或原因行为违反了环境法律的强制性规定产生的义务。义务的规范性表达一般是“应当、应该、必须” ^[14]78。环境法律体系中对上述特殊环境保护义务规定较多，比如作为环境基本法的《环境保护法》第42条规定了企事业单位应采取措施防止发生损害生态环境的后果；该法第64条规定因污染环境和破坏生态造成损害的，应当承担侵权责任。该义务的理论基础是“损害担责”原则，是典型的行为责任。

3.2 “物的管领”之环境保护义务

所谓基于“物的管领”的环境保护义务，是指由于对物的事实占有而在危险状态下所承担的保护该物之所及环境的义务，该义务的理论基础是财产权的社会义务。此种责任类型是上文所述的状态责任。比如德国《联邦基本法》第14条关于“财产权社会义务性”的规定，要求事实管领人作为财产利益的受益人应当承担相应的社会义务^[15]。承担此类责任的主体包括了对物的直接占有人、间接占有人、占有辅助人、使用人、承租人、管理人，甚至包括无权占有人。肇始于德国法的状态责任已逐步为各国所接受，德国《联邦土壤保护法》第4条第2款规定，土地所有人与土地事实上管领之人，基于财产权有义务对土地所面临之有害土壤变化采取防治措施^[15]。荷兰、韩国、瑞典等均在本国环境立法中确立了状态责任。日本则更激进，在《土壤污染对策法》第8条第1款确立了土地所有人承担土壤污染防治的第一顺位责任^[16]。美国虽立法未明确指出状态责任，但在《综合环境反应、赔偿与责任法》（CERCLA）第107条规定了广泛的责任主体，包括当前所有人或使用人、危险物质泄漏时的所有人或使用人、危险物质处理运输的指挥人、危险物质的转运人，事实上也采纳了状态责任^[17]。我国立法已开始重视状态责任对涉及保护土壤免受污染与破坏的重要价值，事实上确定了状态责任作为行为责任之补充^[18]。在新修订的《土壤污染防治法》中有限制地引入了状态责任，例如该法第45条规定在土壤污染责任人无法认定时，由土地使用权人承担土壤污染风险防控与修复责任。

3.3 “公共信托”之国家环境保护义务

环境保护的规范对象并不限于私人，只要有可能造成污染的都要加以规范。与私人相比，国家需透过环境政策的实施来直接为环境保护行为^[2]194。国家环境保护义务的正当性基础主要是公共信托理论。源于英国普通法的公共信托理论认为，公众对环境拥有权利，国家只是这些公共权力的受信托人，有义务对国家范围内的环境资源尽心管理与保护^[19]14–15。国家环境保护义务过于抽象，需通过立法具体表达，我国《宪法》第26条，《环境保护法》第6、13、14、15、28、32条等，以及《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《固体废物防治法》等单行法均较为具体地规定了国家环境保护义务。总体上看，国家环境保护义务的具体内容涵盖了预防性义务、填补性义务以及惩罚性义务，其中填补性义务也有学者称为现状保持义务^[19]95。生态环境修复义务属于填补性义务，要求政府对受损的生态环境组织修复，以填补环境损害保持生态现状。《环境保护法》第32条规定国家应建立生态环境修复制度，第33条规定政府应当推动农村环境综合整治，第47条规定政府应当做好突发环境事件的恢复工作。《土壤污染防治法》等其他单行法也规定了政府的生态环境修复义务。

4 多元主体承担矿区生态修复责任的类型划分与规则表达 4.1 矿区生态损害行为人承担终局赔偿行为责任

《矿产资源法（修订草案）》在关于生态修复义务主体中并未明确规定实际损害行为人的修复义务，而是直接规定了矿业权人。关于矿业权人的规定，虽然我国《矿产资源法》第6条并未明确表述其范围，原国土资源部颁布的《矿业权人勘查开采信息公示办法》（国土资规[2015]6号）第1条明确指出矿业权人包括探矿权人与采矿权人。《矿产资源法（修订草案）》第4条规定探矿权与采矿权统称为矿业权。由此可见，该草案规定的生态修复义务主体是探矿权人与采矿权人。

《矿产资源法（修订草案）》直接规定矿业权人为生态修复义务人存在一定现实意义，一般情况下矿区生态环境损害多是因为矿业权人勘查或开采所引发的负外部性产品。该草案并未明确是否在任何情况下均由矿业权人承担生态修复义务，在未来司法适用时，势必会造成困难，比如当实际损害行为人与矿业权人不同一时，是否由矿业权人承担生态修复责任？《矿产资源法（修订草案）》第34条规定的由矿业权人“边开采边修复”，根据文本解释无法直接推定存在第三人损害矿区生态环境时，亦由该矿业权人承担修复义务。正如前文所述，我国环境立法有限地吸收了状态责任，将状态责任作为行为责任的补充责任。例如，根据《水污染防治法》第85条等规定，基于及时保护受损生态环境之考量，规定由土地使用权人承担土壤污染的风险防控与修复责任，但明确存在实际损害行为人造成生态环境损害的，状态责任人可获得追偿权，最终由实际损害行为人承担终局责任。

综上，我国环境立法遵循的依旧是行为责任论，并未接受无因性的状态责任。而该草案的规定不够明晰，势必会造成司法适用的困难，建议修改。鉴于行为责任追责时因果关系的复杂性会使矿区生态环境修复周期延长，造成矿产资源的闲置与浪费，为保障及时修复矿区生态，恢复矿产资源开采与利用，建议在《矿产资源法》修订案中规定实际损害行为人承担终局但并非首要的赔偿责任。

4.2 矿业权人承担首位生态修复状态责任

一般认为承担状态责任的主体是事实管领人，包括民法上有权直接占有人、间接占有人、占有辅助人、使用人、承租人、管理人。我国立法较少直接规定状态责任，而是以行为责任为主，比如上文所述的《环境保护法》《土壤污染防治法》《水污染防治法》等均以“损害担责”为基本原则，要求损害行为人（排污人、破坏人等）承担赔偿或修复等责任。

即使新修订的《土壤污染防治法》规定了土地使用权人承担修复义务，但也是在土壤污染行为人不明时由土地使用权人承担，实质上是以行为责任为主，状态责任为辅。《土壤污染防治法》的立法模式固然遵循了环境法以损害担责原则为核心的行为责任规范体系，但有限制地规定土地使用权人责任对污染地块的及时修复与土地资源的恢复利用有积极意义。其不足之处在于，该法规定行为责任为首位责任而状态责任为补充责任，如果因为行为责任的固有缺陷，无法及时有效地展开受损生态环境修复工作，进而造成自然资源的长期闲置与浪费，那么，笔者认为，以《矿产资源法》修订为契机，应规定矿业权人承担状态责任并在责任承担顺位上处于首位。但与国外状态责任不同的是，矿业权人在承担矿区生态修复责任后，可向实际损害行为人就生态修复费用追偿，由实际的损害行为人承担终局赔偿责任即可。

当然，矿区生态修复状态责任应同时具备以下条件时，方可启动追究机制：矿区生态环境处于损害危险状态、矿业权人与行为人不同一、行为人不积极履行矿区生态修复义务或履行不能等。所以，矿业权人承担的首位状态责任不是必然发生的，如果上述条件不同时具备，矿业权人可免于承担修复责任。

4.3 权利义务继受人概括承担修复责任

所谓权利义务继受人是指在自然人继承或法人合并、分立或其他变更组织的情形下，责任发生转移的情形。《矿产资源法（修订草案）》第34条规定矿业权人的生态修复义务不因矿业权的灭失而免除。若矿业权人合法出让矿业权时，矿业权人是否应继续承担修复义务呢？从概括承受的传统民法理论上讲，债权债务应同时转移，生态修复义务本质上是否属于可转移的债务并不存在理论争议，相较于人身之债而言，生态修复义务并不具有人身专属性，由概括继受人继续承担修复义务未尝不可。地方政府规范性文件已规定生态修复义务随矿业权的转移而转移，比如《江西省矿山生态修复基金管理办法》第11条规定，矿山生态修复基金与矿山生态修复责任随矿业权一并转让给受让人。

那么，应如何理解《矿产资源法（修订草案）》第34条规定的矿业权人的生态修复义务不因矿业权的灭失而免除呢？该规定主要是基于矿山生态环境损害的历史考量。以矿山大省河北为例，2015年全省共有责任主体灭失的矿山4 000余处，因为过去对矿山开采规制宽松，私挖乱采严重，产生了大量无主废弃矿山无人修复，令矿区生态环境不断恶化，滋生了一系列的派生环境问题^[20]。“灭失”应包含两类情形：其一是矿产权人不明的历史遗留矿山情形；其二是矿产权人明确但已经因破产或其他原因导致主体资格灭失。该草案第34条规定的目的，一方面是防止矿产权人为逃避巨额的修复费用，营造“资不抵债”的假象进而逃避修复义务；另一方面是为了保留政府修复历史遗留矿山后的追偿权。

4.4 政府承担矿区生态修复的公法责任

基于国家环境保护义务，政府及其组成部门对管辖区域内的生态系统整体负有保持、维护、修复、监管等义务。政府基于公共信托授权抑或为了维护社会公共利益承担的环境保护义务应属于公法意义上的环境综合治理，即：预防义务、填补义务及惩罚义务。就矿区生态环境综合治理而言，政府的公法责任包括制定行政区域内的矿区生态环境修复整体规划、审核矿区生态修复方案、管理与监督矿区生态修复资金、监督矿区生态修复活动等，而非承担个案具体的矿区生态环境修复义务。当然，政府承担矿区生态修复的公法责任并不意味着政府不承担任何的矿区生态修复，在历史遗留矿山或政策性关闭矿山方面，地方政府应承担主动的修复治理义务：一方面是出于保护公共利益，维护整体生态平衡的目的；另一方面是为了促进自然资源的循环利用，避免因废弃矿山而浪费土地资源及其他公共资源。比如《内蒙古自治区矿山地质环境治理办法》第16条规定：旗县级以上人民政府应当采取措施，对历史遗留的、政策性关闭的矿山地质环境进行治理。2019年10月实施的《辽宁省矿山综合治理条例》明确了各级政府及相关部门在矿山建设、检查验收、安全生产、生态环保、地质恢复等方面的监管职责。

4.5 其他特殊修复主体

矿产资源与土地一样，既具有财产价值属性又具有生态环境价值属性^[21]：一方面，矿产资源作为重要的经济与战略资源，具有极为重要的经济价值；另一方面，矿产资源作为矿区生态环境系统的一个重要组成部分，具有极为重要的生态价值。这两方面属性互相促进又互相矛盾，由于过度追求其经济价值导致矿区“三废”问题、土地占用及破坏问题、水土流失与沙化问题等异常严峻^[22]，矿产资源的生态价值被忽视，使得矿区生态环境破坏严重，亟待修复^[23]。在矿区生态环境修复中，可利用矿产资源的两大属性之间彼此促进的关系推动修复工作，利用其财产价值属性吸引具备生态环境修复能力的第三方参与矿区生态环境修复，许可其在修复完成之后分享矿区矿产资源的经济价值。《土壤污染防治法》第45条第3款肯定了上述思路，规定国家鼓励自愿修复，以恢复资源的经济利用价值为诱导因素实现生态环境价值。例如，修复废弃矿山产生的土石料也可作为其他工业原料具有一定经济价值，通过财产价值属性吸引社会力量参与恢复矿区生态价值，实现政府与社会在矿区生态环境治理中的良性互动。在矿区生态环境修复尤其是在损害行为人不明或矿业权人破产无力担责时，积极激励诱导第三方参与治理，具体参与的方式既可以资金投入亦可以是技术支持。原国土资源部、工业和信息化部、财政部、原环境保护部、国家能源局就曾于2016年7月21联合发布了《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》（国土资发〔2016〕63号），提出按照“谁治理、谁受益”的原则，积极引入市场化的治理模式用以修复废弃矿山。当然，为防止国有资产流失，避免矿山生态修复流于形式，各级政府应承担审查与监督市场参与治理的修复方案及其实施之义务。

5 结语

矿区生态修复责任应以实现矿区生态有效及时修复为首要目的，同时兼顾事故成本分担公平、合理分配矿区生态损害之负外部成本。兼顾状态责任与行为责任的矿区多元主体修复责任机制可以实现上述双重目标：矿业权人承担首要但不终局的修复责任可及时开展矿区生态修复工作；行为人承担终局但不首要的赔偿责任实现损害成本的公平分担，填补损害的同时有利于提高违法成本；政府承担补充责任是为了促进废弃矿山的恢复利用；鼓励社会主体参与修复可缓解修复资金困难，实现矿区生态修复的市场化运营。