引言

国家发改委与国家能源局于2017年5月联合发布了《推动丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路能源合作愿景与行动》，提出“要提高中亚各国的经济合作参与度、提升中国—东盟等多边框架下能源合作的积极性，通过建立统一的俱乐部、管理机构等，使‘一带一路’参与国获益”。随着中国与中亚经济的迅猛发展、世界能源格局的骤变，中亚地区在中国的境外能源合作领域扮演着不可或缺的角色，其能源合作的战略互补性日益凸显，在油气资源、管道建设、电力合作等领域皆具有广阔的前景。自中亚国家独立以来，由于其战略地位与自然资源富集的优势，中亚已成为中国具有重要战略利益关系的地区之一。2013年至今，国家先后提出“丝绸之路经济带”倡议、推动丝绸之路经济带的愿景与行动等诸多政策，意在强调要积极参与中亚地区经济合作，扩大彼此之间能源合作与利益共享。

目前，中国与中亚地区的能源合作广泛而深入。2014年开始，中国石油天然气总公司与阿克纠宾石油公司合作，共同拥有油田的开采经营权，开启了中国与中亚国家能源合作的先河。进入21世纪，管道建设、油气、电力合作成为中国与中亚国家能源合作的重点领域，其中油气领域的贸易伙伴多为哈、土、乌三国，水力资源的开发与贸易则侧重与塔、吉两国的合作^[1]。据中国石油西部管道公司介绍，中哈原油管道全线通油以来，已平稳运行4 700多天，截至2019年6月30日，其累计进口原油1.26亿吨^[2]，而中亚三线天然气管道的进口量已达2 774亿标方^[3]。

由上可见，中国与中亚地区能源合作前景可期，但不可否认，新形势下中国与中亚地区的能源合作仍存在诸多问题。具体而言，一是中亚各国能源资源优劣不同，在中国参与中亚能源合作中，尚无有效可行的措施供不同国家在能源资源方面进行择优合作。二是中国与中亚各国的能源合作方式单一，且未形成较为完善的多方会晤机制，抑或是能源多边合作的专门议事机构，能源合作的深度和广度无法推进。三是中国与中亚地区地缘政治不确定因素显著增加。随着中美贸易摩擦升级，严重危及中国与中亚地区的能源合作及境外能源企业资产安全。中亚地区各国内部宗教极端主义、恐怖活动猖獗及内政不稳问题，亦使得中国与中亚地区能源合作的社会安全风险居高不下。如何突破中国在中亚地区的能源合作困局，是中国境外能源合作应面对的现实问题。现阶段中国在中亚地区的首要任务是寻求能源合作的共同诉求，建立中国与中亚地区能源合作法律机制，在法律机制的保障下，形成有效约束能源合作的规范措施，以此提升中国在中亚地区能源合作的竞争优势，在国际能源浪潮中获得一定的话语权。

1 中国与中亚国家能源合作法律机制构建的必要性

中国与中亚能源合作前景广阔，在能源需求、能源技术等方面具有极强的互补性，中亚各国的经济、政治等因素的不确定性日益凸显，亟需响应“一带一路”倡议，协商共建中国与中亚国家的专门规则体系，在维护能源安全的同时，达到稳步提升国家话语权的目的^[4]。

1.1 中国与中亚国家能源合作法律机制构建的现实可行性 1.1.1 能源合作市场的互补性是建立能源合作法律机制的基础

从市场互补性角度来看，中国能源供需失衡，对国际市场的依赖性较强；中亚地区能源资源充足，油气储量丰富且具有较高的储产比，过剩的油气资源亟需通过国际市场转移。基于此，双方能源合作法律机制的构建无疑是深化双方合作的重要工具，必将使中国与中亚地区的能源合作更上一层楼^[1]。

中国石油企业协会发布的《中国油气产业发展分析与展望报告蓝皮书（2018—2019）》显示，2018年我国石油企业海外油气权益产量突破2亿吨，达到2.01亿吨油当量；我国石油、天然气的对外依存度分别约为70%、45.3%^[5]。从表 1和表 2可以看出：2018年，中亚五国石油产量占世界石油总产量的2. 3%，消费量占世界石油总消费的0. 7%；土、乌两国的石油产销比例平衡，但哈国的石油产量仍然远大于消费量；从天然气的产销量来看，其天然气产量占世界总产量的3.7%，消费量则占世界消费总量的2.3%，中亚五国的天然气供给过剩（数据来源：BP Statistical of World Energy 2019。）。

1.1.2 能源合作市场环境的不确定性催生着合作法律机制的及时出现

立足中亚五国的能源市场合作环境，一方面，由于国家间政治经济发展水平、能源资源潜力存在较大的差异，中亚国家在丝绸之路经济带的共建参与度与本国利益成正比；另一方面，中亚各国之间内部资源、政策的不协调现象突出，这会给区域间跨国能源合作带来致命性的缺陷，阻碍区域间能源合作与经济平稳发展^[6]。加之中亚政治格局的不稳定性、政权的更迭与变数，中亚各国领导人对“一带一路”倡议的态度及所获取的经济利益都充满不确定性，这无疑会增加中国企业在中亚投资发展的不确定因素，影响中国与中亚的能源合作效益^[7]。

1.2 中国与中亚能源合作法律机制构建的动因 1.2.1 有效抵御大国博弈的地缘政治影响，保障中国与中亚国家能源合作安全

丰富的油气资源，巩固了中亚地区作为欧亚大陆中心区域的地位优势，美国等大国不断干涉中亚地区的能源开发事务，通过推行不正当的经济开发合作方式与所谓的“新丝绸之路战略”，试图主导中亚地区及其与周边国家的合作往来；欧盟积极参与中亚—里海地区能源开发与合作，修建天然气管线，以期获取与中亚的能源紧密合作机会。此外，日本、印度、土耳其、伊朗等国也试图通过各种渠道和方式，增强自身在中亚的影响。中国作为众多寻求能源合作的国家之一，确保在大国博弈中处于优势地位及中亚国家对中国的信任，是双方持续合作的关键。

随着国际能源市场的自由化程度加深，能源安全已成为各国国家安全的首要战略问题，无论是能源生产国、消费国，抑或是过境国的能源安全问题，都可能威胁本国的主权安全。当前，中国与中亚地区的能源合作利益诉求与能源安全观存在较大差异，中亚各国能源合作共赢意识不强，有效推进中国与中亚地区的能源合作关系，除避免地缘政治的不利影响外，还需进行多层次、全方位的能源合作，推进能源利益共同体的构建，实现各国在能源合作领域的帕累托最优。

1.2.2 响应“丝绸之路经济带”战略规划，提升能源国际话语权

现阶段，世界主要能源供需互补的国家已经共同协商建立合作组织，以加强合作的透明度、保障能源安全。“丝绸之路经济带”的战略构想，以一种新型合作模式，探索开放合作、互利共赢的区域经济繁荣局面。作为具有重要能源战略地位的中亚地区，是“丝绸之路经济带”上的核心区域，加之其独特的地缘优势，对降低能源合作成本与运输风险具有积极意义。因此，探索中国与中亚地区的能源合作新模式，积极参与全球能源治理，是应对全球能源竞争、提升国家能源话语权的重要选择。

2 中国与中亚国家能源合作中的问题

中国与中亚地区的经贸合作由来已久，现有的能源合作模式并不能有效解决当前的合作困难，尤其是新形势下中国与中亚地区的能源合作，面临着前所未有的困境，比如双方合作的制度操作性不强、各国之间未建立有效的多边合作模式、忽视能源开发过程中的环保问题等，以至于中国与中亚国家在激烈的世界能源竞争中能源开发合作的优势不足，很难提高中国、中亚国家的国际能源市场地位。

2.1 中国与中亚国家能源合作的政策与制度不完善

在能源政策与制度方面，以哈萨克斯坦的《石油法》《矿产资源法》《地下资源与地下资源利用法》为例，中亚各国纷纷制定和完善刺激能源产业发展的法律法规。中亚的国际合作制度主要包括三个层面：以上合组织与中亚区域经济合作组织框架下多边合作机制为代表的国际能源合作制度、域外大国主导的双边能源合作制度，以及中亚内部能源合作制度。纵观中亚能源合作的现有制度，外部合作制度大国掌握主动权、框架性协议约束力不足，而中亚内部各国之间并未获得广泛支持的能源合作制度，各国国内也为获取最大利益而忽视合作制度设计，为中亚地区未来能源合作的美好前景带来极大的阻碍^[8]。此外，从司法系统的独立性角度考察，中亚国家的司法机关往往受行政机关尤其是政府的过多干涉，也给外资企业的经营带来一定的风险^[9]。

2.2 现有的双边合作方式存在极大的弊端

目前，我国与中亚国家的双边合作方式主要体现为双边投资保护协定（BIT），且多为20世纪90年代初期签订，条款表述相对简单，在能源合作中，能源企业常在中亚政府行政管理行为或特许协议引发冲突的情形中处于不利地位。随着能源格局的骤变与能源利益的争夺愈发激烈，以及我国能源企业在中亚能源市场投资多样化的实践特点，现有的争议条款设计并不能很好保障投资者的合法权益^[10]。双边合作具有简单、高效的特点，但其合同条款之规定如若不能很好解决实践争端，导致重复磋商与谈判，造成交易成本高与效率低等问题，会给双方一系列的能源合作产生较大的阻碍^[1]。

2.3 中国与中亚能源合作信息不透明

中亚各国之间及其与中国的能源合作中，为取得竞争优势，故意隐瞒各自掌握的能源信息或提供不实信息的情况较为常见，有些国家为了诱导合作方的投资，故意制造和散布虚假信息^[4]。合作与竞争的协调平衡、稳定持续的发展，有利于实现最大限度的合作共赢局面。但为追求一己之利，中亚各国对自身能源拥有状况、能源开发、能源生态环境等信息进行封锁甚至提供不实信息，且不与区域内他国及中国分享，这就导致许多能源合作机会的丧失，国家之间的信赖与合作度大大降低，能源合作与经济合作发展缓慢。

2.4 中国与中亚国家能源合作缺乏专门的机构

当前，中国与中亚国家之间并没有针对能源领域，设立专门的能源合作咨询机构，而是主要依赖于政府主导下的对外投资合作管理机构，比如，中吉、中哈合作委员会等协调和解决双边关系问题的机构。中国与中哈、中吉合作委员会的职责包括所有对外投资领域和类型，投资咨询机构散见于各投资中心、投资主管部门与协会等。中国与中亚缺乏专门的能源合作机构，使得区域间国际合作的双边、多边协议等规则不足以指导现行的能源合作实践。同时，中国与中亚目前多参与协调型的合作组织，进行能源合作有深度、有针对性的组织鲜少有见。

2.5 中国与中亚国家能源合作的环保法律规范缺位

目前中亚地区生态环境问题恶化，表现为能源资源开发过程中的环保意识低下、开发后期治理能力欠佳等。这使得中亚地区的水资源缺乏、荒漠面积加大，迫切需要建立切实可行的环境保护规范机制。无论哪一个国家或地区的生态环境遭受破坏，都会危及其他国家的发展，中亚国家的生态环境面貌一定程度上决定着中国在中亚地区进行能源合作与开发的效益。因此，需顺应自然，唱响低碳时代的主旋律，协商建立区域内共同遵守的环境保护规范，将能源合作开发过程中的环境问题上升到制度层面，实现经济的持续健康发展。

3 构建中国与中亚国家能源合作法律机制的路径

中国与中亚能源优势互补、最大限度地实现能源利益共赢，区域法律机制的构建起着关键性的指引作用。为此，必须顺应时代主旋律，推动区域多边合作的深入展开，针对区域合作的独特性建立专门机构，同时辅助设立能源信息共享与争端解决方式新机制，与各国达成法律机制构建的共识，以期实现中国与中亚地区能源合作的稳定和长远。

3.1 国际能源合作法律机制的经验借鉴

当前，区域能源合作越来越成为趋势，而世界能源格局的多元化又加剧了国际能源合作的不确定性。因此，在探索建立中国与中亚国家能源合作的统一机制时，应借鉴其他国际能源区域合作经验，从而建立互利共赢的合作机制。

3.1.1 三大国际能源合作组织法律机制的考察

当前世界有三大国际能源合作组织。一是石油输出国组织，英文简称“OPEC”，宗旨是“在各成员国的石油政策与法律框架下寻求利益平衡点，确保各国的经济利益或者提供适宜手段维护各国石油合作发展秩序”。作为国际能源合作机制的典范，设有石油输出国组织大会、理事会以及经济委员会、秘书处等重要机关，实现部门合作指导能源国获益的局面^[4]。二是国际能源署，英文简称“IEA”，其设立是为了能源国之间广泛深入开展合作，协调其能源政策、加强长期稳定合作。多边协议、能源供需机制、信息共享机制以及争端解决方式等是IEA对能源合作发挥的关键作用之体现^[1]。三是咸海投资财团，成立于2015年9月，其宗旨是协调乌兹别克油气总公司、中石油、俄罗斯鲁科伊公司等财团参与国在咸海地区开发油气田的利益冲突，是“一带一路”能源合作的典范^[11]。

3.1.2 国际能源合作法律机制的借鉴

纵观部分国际能源合作法律机制的运作，笔者认为，在构建中国与中亚能源合作法律机制的过程中，上述国际能源合作组织提供了重要的参考价值。法律机制是能源合作必不可少的关键因素，利于区域间能源合作与发展的持续性、稳定性，从而实现能源利益的共赢。能源合作法律机制是在借鉴IEA等国际能源合作机构的设置上，加以双边或多边协议为指引的合作机制。设立能源合作机构，通过专门的机构统一协调与执行，可以为成员国议事、决策和交流提供便利^[12]。IEA的能源应急处理办法与信息共享平台为各国能源合作提供了参考，中国与中亚能源合作法律机制亦可对其加以借鉴与利用。

3.2 构建中国与中亚国家能源合作法律机制的几点建议 3.2.1 建立区域多边能源合作机制

完善的区域多边能源合作机制是参与国能源安全的保障。目前，中国与中亚尚未建立切实可行的能源实践机制，且双方的能源合作框架性协议居多，无法有效解决现有能源争端及冲突。在“一带一路”倡议不断深化的背景下，结合上海合作组织的辅助性作用，建立针对中亚地区能源利益协调的合作机制，形成一套完整的中国与中亚国家能源合作约束规则。此外，为应对美俄大国的经济渗透与能源利益争夺大势，制定涉及相关国家能源进口、出口、国境等的多边合作框架，有效维护能源命运共同体的能源利益^[8]。

3.2.2 建立能源信息共享法律机制

“一带一路”倡议下的中国、中亚能源合作应通过信息共享平台获取合作信息。通过中国与中亚五国的共同努力，建设信息畅通的交流机制与共享平台。通过该平台，及时发布能源合作信息以及所涉国家战略构想与政策，主要包括：中国与中亚五国能源法律政策变动信息；中国与中亚五国能源产业相关资源储量、开采及能源市场情况；中国与中亚五国及他国能源合作近况等^[6]。充分研究中亚区域经济、政治、人文、能源市场需求，为能源合作信息平台的建设与完善提供重要参考资料，以减少中国在中亚地区进行能源合作的盲目性，提高各参与国的能源效益^[13]。

3.2.3 建立能源合作专门机构

目前上海合作组织、中亚区域经济合作组织等为区域能源合作做出了重大贡献，也为中国与中亚国家的能源合作、能源贸易等提供了重要的法律基础。但是，其具体职能与争端机制的解决不够细化和完善，针对性和可操作性不强。中国与中亚国家能源合作机制的核心是为各国提供常设机构与办事机构，负责引导各国讨论能源问题、制定相关合作政策，亦通过下设理事会、执行委员会等，明确机构内部各部门职责，为中国与中亚国家在能源合作方面提供有效的建议、协调与统筹^[12]。

3.2.4 建立能源合作环保法律机制

未来经济的发展以可持续理念为指导，注重低碳环保。在推动中国与中亚地区能源合作中，必须将生态环境的保护与绿色发展作为不可逾越的红线。各国政府应高度重视能源开发合作中的环境保护规制，协商建立区域内环境保护法，严格控制能源开发技术对环境的负面影响，同时借助社会组织的力量强化环境监督，构筑能源产业合作的坚实屏障^[14]。

3.2.5 建立区域能源合作争端解决机制

上合组织确定的中国与中亚地区之间的冲突解决方式多为协商，并未确立法律层面的有效手段。建立区域能源争端解决机制，通过仲裁、设定法律规则、常设机构的运行与监督等法律方法规制各国能源合作问题，在弥补上合组织争端解决方法不足的同时，可以更好地保证区域能源合作的高效性与持续性^[15]。另外，建立在线非诉解决机制，高效解决贸易和投资纠纷，在创新各国能源纠纷解决模式的同时，提升“一带一路”国民的跨境能源贸易与投资合作质量^[16]。

4 结语

总之，中国与中亚国家能源合作法律机制不同于上海合作组织，其主要通过制度的设计来约束各国的能源合作运行，增强中国在国际能源竞争中的实力，实现中国与中亚国家的稳定深入合作。一方面，中国与中亚国家能源合作法律机制应当遵循各国能源合作平等、能源利益共享的原则，在政府主导下加深政府、企业之间的交叉合作，拓宽企业与企业之间的合作模式，从制度顶层去设计能源合作机构与多边协议的规则。另一方面，中国与中亚国家法律合作机制由能源合作专门组织、能源共享机制、争端解决及实施措施等组成，不仅可以有效解决能源资源市场与国家能源利益的冲突，也是中国、中亚各国在能源合作中应维护的共同秩序的反映^[17]。