引言

社会主义公有制改革时期诞生的农村集体经济组织，它开始于农业合作化运动，村民通过自愿合作，将生产资料投入集体所有，由集体统一组织生产、按劳分配^[1]，形成了“政社合一”或者说“政经合一”的农村基层单位——人民公社^①。十一届三中全会之后，家庭承包责任制逐渐占据主导地位。1982年，《宪法》将原本“政经合一”的组织形式一分为二，便形成了现在的农村组织形式^[2]。农村集体经济组织在不同时代，呈现出与生产力水平相适应的外在形式，但又或多或少地存在一些问题，如与村委会之间的权责边界模糊、法律主体地位的缺失导致进入市场阻碍重重等。党的十八大报告提出了转变经济发展方式，促进家庭经营、集体经营等多元化的农业经营方式^[3]，强调了农村集体组织的经济职能。随后，此类组织开始积极改革，逐渐参与市场经济竞争。目前，全国已有超过13万个农村集体经济组织完成改革，共确认成员2亿多人^[4]。

^①由于国内外政治体制与历史发展的不同，国外并没有与国内相同的集体经济发展状况，并且类似研究领域相对较少，重点集中于集体合作经济和农业合作社方面的研究。同时，国外的研究缺乏与理论相印证的案例和实证研究，因此笔者仅讨论我国农村集体经济组织的破产法适用。

2017年3月通过的《民法总则》明确了农村集体经济组织特别法人的地位，同年12月修订的《农民专业合作社法》更是丰富了其外在表现形式。虽然《民法总则》赋予了农村集体经济组织明确的法律地位，但这也仅仅为其进入市场提供了法律依据。农村集体经济组织既有经济职能，又有社会保障功能。土地作为其主要的集体财产，如若适用破产制度，那么农民得以生存的土地将有被债权人“分而食之”的风险。但是，农村集体经济组织作为农民自愿合作组成的经济组织，在当前的市场经济发展状况下，积极参与市场竞争，增加经济效益，本就是时代要求使然。2019年7月16日，国家发改委等13个部门联合印发了《加快完善市场主体退出制度改革方案》，明确提出了在完善现有企业破产制度的基础上，扩大破产制度覆盖面，畅通存在债权债务关系的市场主体退出渠道。即便从债的消灭角度而言，农村集体经济组织如若不适用破产制度，不仅不利于作为“软法”的政策的目标实现，更有违民法的平等性原则。因此，加强对农村集体经济组织破产制度适用方面的研究，以期为该类型经济形式寻找更多更妥的发展路径，不失为当前学术界的一大任务。

1 基本问题之提出

2017年颁布的《民法总则》将农村集体经济组织定位于特别法人，其立法目的主要是为了解决农村集体经济组织在民商活动中长期存在的地位模糊、身份尴尬、职权混乱等问题。这些问题从根本上制约着农村集体经济组织的“入市”，例如，不具有法人身份则无法单独建立银行账户，签订的合同可能也存在瑕疵。应当说，此次立法从身份上解决了农村集体经济组织的“入市”尴尬问题。

通过知网检索可知，目前研究农村集体经济组织的相关文献达3 384篇，针对其创新发展、实践路径的探讨已可谓“汗牛充栋”，但对于破产法问题的研究则极为稀少。令人遗憾的是，学界主流观点认为农村集体经济组织不宜破产^②，有学者更从理论和实践上分析了农村集体经济组织不具有破产能力，即便可以破产，对于破产财产也难以确定^[5]。例如，陈锡文在2016年清华大学农村研究博士生论坛中表达了农村集体经济组织不宜破产的观点。再如，中国民法学研究会副会长孟勤国在阐述特别法人制度的法律适用问题时也提出，农村集体经济组织作为特别法人，相较于一般法人(从逻辑上说营利法人与非营利法人都属于一般法人)，其所不同的是不能适用破产程序^[6]。

^②中国知网上关于农村集体经济组织破产观点，持肯定态度的文章只有3篇：宋红松.建立村集体经济组织破产制度的构想[J].司法改革与依法治国理论研讨会、中国农村基层民主法制建设理论研讨会论文集，1999：491；杨环，刘洋.破产法视域下的法人型农村集体经济组织——问题的提出及解决路径初探[J].四川省干部函授学院学报，2016(4)：134；臧昊，梁亚荣.农村集体经济组织破产制度研究[J].农业经济，2018(10)：12.

笔者认为，农村集体经济组织突出的经济性功能在一定程度上包含部分农村经营主体^③。目前，有学者从商法的商主体意义上对农村经营主体加以界定。例如，于新循认为：“农村经营主体是指依法成立的，依附农村土地进行生产或以农民为经营主体的，以专门从事农业经营为主要活动的，既包含个人类也包含组织类，既包含法人类又包含非法人类的商主体”。这一界定较有价值，说明了此类经济组织在某种程度上也具有较为明显的商主体特征。在此意义上，农村集体经济组织可定义为：以商事活动为主兼顾农村社会保障职能的特别法人。无疑，无论是作为商法人还是民法上的特别法人，作为一个平等主体参与市场竞争，均须遵守平等的市场竞争秩序——亦即享有“入市”便利的同时，也要遵守“退市”的规则。所以，优化农村集体经济组织的营商环境，本就包括优化其市场准入、市场存续及市场退出的营商环境，而市场退出恰是其中最大“短板”。或者说，农村集体经济组织的破产退出，实乃“时不我待”。

^③新型农业经营主体包括专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业。其中，专业大户和家庭农场是家庭经营，农民合作社和农业产业化龙头企业是合作经营、集体经营或者企业经营，而广义上的农民合作社经营主体正是包括农村集体经济组织。

2 临近概念之辨析 2.1 农村集体经济组织与农民专业合作社

农村集体经济组织是公有制经济形式的一种表现，农民专业合作社则是农村经济体不同组织形式下的概念区分。虽然都是农村基层单位，但二者之间存在差异：(1)成立条件不同。前者是法定，后者则是“意定”。(2)功能不同。前者兼顾营利与公共服务，后者则是纯经营性组织。(3)分配方式不同。前者以按劳分配为主，后者则是根据利润和贡献率决定分配。(4)覆盖的范围不同。前者是以行政区划为单位，后者则可以跨越一个或数个行政单位而不受行政区域限制^[7]。

当然，二者虽然存在诸多不同，但仅是外在形式表现出的不同，可以确定的是二者的形成基础都是农村家庭承包经营，以营利为目的，且都带有较为显著的商事特征。事实上，在实践中一直存在着混同局面，农村集体经济组织的组织类型就包括农民专业合作社^[8]，甚至大多时候就是农村集体经济组织在代为执行事务。因此，在二者没有完全重合的情况下进一步分析二者的关系甚为重要。首先，假如农民专业合作社的外在表现是企业法人，那么，这两者的混同足以通过“刺破法人的面纱”来追究该农村集体经济组织的连带责任。其次，假如农民专业合作社是合伙形式，该农村集体经济组织显然负担连带责任。最后，从债的消灭来看：一是债权、债务关系因清偿、抵销等方式消灭；二是债权人、债务人死亡且无继承人，这样才能使债最终消灭。此时，由于农村集体经济组织和农民专业合作社之间存在连带责任，合作社因破产而导致债的关系消灭，那么，破产之后转嫁到农村集体经济组织之上的债作何处置？显然，当农村集体经济组织不能自主消灭债时仍不适用破产程序，此债将成为“无头之债”，找不到处理的源头。这样，不仅不符合经济市场中的“有债必偿”原则，更不利于保护债权人的合法利益，并进而影响其他市场主体与农村集体经济组织交易的信心。

2.2 农村集体经济组织与村委会

长期的“政经合一”，导致了农村集体经济组织与村委会之间的权责混乱。从常理上区别两个主体并不难，但是在实践中两者之间却存在着大量的职权交叉，事实上导致了“两块牌子、一套班子”的现状存在。将两者做法理上的比较并不是为了单纯地区分二者，更重要的是为了彰显农村集体经济组织所特有的经济职能，以便于对农村集体经济组织的社会服务职能进行必要剥离。

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，通过民主的运行方式实现村民自治^[9]。农村集体经济组织则属于农村经济制度中的一种表现形式。但是，由于现有法律规定的职能出现重合，导致了实践中难以准确区分二者。例如，新修订的《中华人民共和国土地管理法》 ^①第14条和《民法总则》第55条，赋予了两者的土地使用权能。倘若按照该两部法律的规定，村委会也可以行使村集体经济组织的职能，那么在利益的驱使下，势必会造成村委会权力的扩张。为此，一些地方已经意识到这一问题，在地方立法的层面对这一问题做出了详细规定。例如，《甘肃省农村集体资产管理条例》规定，在法律、法规范围内，农村集体经济组织可以制定内部章程，依法管理内部重大事项，独立行使经济职能，集中管理集体财产，村委会只起替补作用^[10]。此外，也有观点提出将村委会和村集体经济组织“合二为一”^[11]，其理由主要是：既然在事实上二者已经融为一体，干脆就从法律上予以确认，以避免法律规定和法律实践之间的冲突；而且合并后可以缩减机构配置，减轻村集体的负担。笔者对此持反对态度，理由在于：二者性质的不同，决定了无论是组织目的还是价值追求，抑或是在日常运作方面，农村集体经济组织与村委会都存在着较大差异。村委会的公共性决定了它始终为公共服务的组织目的，保证组织内的每一个人享受公平待遇就是它的价值追求，并且其日常运作当以民主为基础。而农村集体经济组织之本质仍是农村经济体(前述之农民专业合作社则是更纯的经营性组织)，它所追求的价值目的仍是营利，即最大化实现其经济价值，所以它在日常运作中不仅仅考虑公平，更多地是要注重效率。“合二为一”的方式虽然可以暂时起到精简人员、节约支出的作用，但是从长远来看，绝对的权力集中容易滋生腐败，许多村官的贪腐案件都与集体财产的使用有关，其表现突出的地方就是土地征用问题。所以，一旦两者合并，则面临更多的“内部人控制”风险。

^①2019年6月28日最新修订的《土地管理法》改变了原有的法律规定，除乡镇企业破产兼并外，禁止农村集体经济组织之外的单位或个人直接使用农村集体经营性建设用地。此次修改的一大亮点则是在加强土地管理的同时，加快农村土地流转。就是为了解决农村集体经营性建设用地入市问题，而农村集体经济组织破产的最大难点就是围绕着集体土地这一特殊财产能否作为破产财产的问题。此次法条的重大修改，无疑将对农村集体经营性建设用地的“入市”与“出市”问题产生重大影响。

3 破产适用之可能性 3.1 农村集体经济组织的职能转变

从法条上看，农村集体经济组织的职能分为两类：《土地管理法》第11条、《农业法》第10条规定，对集体财产实行统一经营、统一管理、统一监督的经济职能；同时《土地承包法》第14条、《农田水利条例》第19条指出了集体经济组织有为集体成员提供基础设施建设和公共服务的职能，甚至在当前农村环境下，有向经济职能为主的转变趋势。发展集体经济组织的目标就是以集体带动成员，通过集体收益的二次分配来实现成员生活水平的提高。而集体经济组织可以壮大集体资产，通过二次分配来提高集体成员物质生活水平，这是它的职责所在，也是党和国家在新时期对它的要求。从经济学的角度分析，一个经济体的目标专一才能更好地实现效益最大化。事实上，在市场化改革的背景下，在激烈的市场竞争中，农村集体经济组织不可能把太多的精力放在社会保障和公益承担上，所以，其本质还是要以营利为目的。而且，它履行公共服务职能之基础也必须建立于自身盈利的情况上，否则就缺乏履行服务职能的经济基础。

3.2 农村集体经济组织的准破产能力

破产能力，亦即民事主体能否作为破产主体的资格。有破产原因之债务人，有无法律上之资格为破产程序之进行，此乃破产能力之问题^[12]。笔者认为，农村集体经济组织虽不具有完全的破产能力，但可具有准破产能力^①。所谓具有准破产能力的此类主体，不仅须是企业法人以外的组织，而且既可以是企业以外具有法人资格的非企业法人(如非营利的民办学校、农民专业合作社等)，也可以是非法人企业的合伙企业、乡镇企业等。

^①破产能力有广义与狭义之分。狭义上的破产能力即完全破产能力，主体资格由狭义的《企业破产法》规定；广义的破产能力即不完全破产能力，准破产能力，这类主体不完全适用《企业破产法》，而是由其他法律赋予其破产能力，从而参照《企业破产法》适用。由于现行《企业破产法》主体仅限于企业法人，所以笔者所指的破产能力为广义上的破产能力。

根据农村集体经济组织的市场化地位、所参与的经济活动及其外部特征表现，笔者认为其具有准破产能力，原因有四：一是法律人格的必然要求。农村集体经济组织拥有自己的财产、经营场所，经登记后成为民商事法律上的主体，因此在参与经济活动中可以适用相关法律。二是破产法的必要约束。农村集体经济组织在改革发展中欠下了大量债务，主要是近年来建设发展欠下的“建设账”和历史遗留问题中的“糊涂账”，形成了大量的“空壳村”(注：因农村青年到城里“掘金”，农村出现了“空壳化”，留下老弱病残和妇孺，导致集体经济基础薄弱、财政亏空，由此形成了“空壳村”)。它作为一个平等的市场主体，在负有巨大债务的同时如果没有破产法的约束，就是对市场经济规则的违背。三是债权人的利益保护。交易双方权利义务的平等是交易安全的基础。确立农村集体经济组织的破产能力，有利于在市场中保护债权人的权益，维护交易的公平与安全。四是重组再生的难得机会。巨大的经济债务导致许多农村集体经济组织难以开展活动，而经过破产重组程序可以让其恢复正常活动，或者通过破产程序免除其剩余债务，藉此得以摆脱债务负担，重获生机。

3.3 土地保障功能的不断削弱

随着改革开放的深入推进，农村经济发展目前已经呈现出多元化的趋势，不再是传统的依靠土地为经济支撑的发展模式了。同时，随着国家社会保障体系的逐渐完善(诸如农村养老、医疗保险等)、城乡一体化进程的加快，土地自身的保障功能正在逐渐弱化。土地作为一种生产资料，应当发挥其固有的价值属性，最大化地保证其经济价值得以实现。近年来，国家相关部门不断强调“加强土地流转、实行土地‘三权分置’”，也证明了土地的保障功能正在弱化。2019年8月27日，十三届全国人大常委会第十二次会议新修改的《中华人民共和国土地管理法》第63条、64条，明确了农村土地工业用途、商业用途的使用标准，为集体经营性建设用地入市预留了空间。由此，农村集体经济组织所有的土地的经济价值将被激活，依附于土地上的某些权利作为破产财产也将成为可能。

3.4 破产财产的重新认识

王卫国在其《破产法》一书中指出，破产财产的重要特点就是，破产财产必须是财产或者财产性权利^[13]12。这意味着破产财产既包括有形财产，也包括财产性权利(类似于知识产权、商标权等)，这点在立法上体现了最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第67条、第70条的精神，以及《民法通则》第48条规定的集体所有制企业以国家授予其管理的财产承担责任^①的精神。或者说，《宪法》规定国家、集体所有的土地不可侵犯，但这仅针对土地所有权和特殊土地的使用权，而依附于土地上的其他权利仍然可以转让。土地使用权作为一种财产权利，在实践中可以通过货币来表现其经济价值^[14]。所以，农村集体经济组织的破产财产也应扩大至相应的土地权力之上，或者与其对等的货币价值。此外，土地附属权利的使用也应符合一些基本原则，比如集体所有原则、合法取得原则、效益不可损原则、权利义务同时转移原则等。

^①虽然农村集体所有制企业不能与农村集体经济组织划等号，但是由于现实实践中，大量存在农村集体所有制企业与农村集体经济组织交叉混合的情形，农村集体所有制企业的所有事务都由农村集体经济组织来行使，导致了二者实际上混同为一类主体。

3.5 对反对观点之分析

农村集体经济组织的双重功能性，导致现在主流观点依然认为农村集体经济组织不具有破产的可能性。其主要理由在于两点：一是土地作为集体财产，是农民赖以生存和发展的基础，农村集体经济组织虽然是特别法人，应当以其财产对外承担责任，但如若该组织破产，那么土地将成为破产财产，这样将面临违宪的可能^[15]。二是土地具有社会保障功能。如有观点认为，虽然农村集体经济组织具有经济与公共服务两个职能，但是目前的农村社会保障体系还未完全覆盖，因此它在社会保障之外还承担一个补充功能。另一方面，发展集体经济的目的就是通过二次分配来提高集体成员物质生活水平，虽然法律规定农民只有使用权，但随着国家政策的出台，土地的承包期限不断延长，土地权利将会固化在集体成员手中。在这一现实情况下，如果土地被当作破产财产来抵债，对农民的生产生活无疑是一个沉重的打击。因此，从《宪法》的禁止性规定和农民生存利益的维护方面，集体财产的特殊性对农村集体经济组织破产制度设计来讲都是不小的阻碍。

但是笔者认为，《民法总则》的出台就是为了改变农村集体经济组织以往职能不明的局面，推动其参与市场竞争，彰显其经济职能。2018年12月，农业部等六部门联合发布的《关于开展土地经营权入股  发展农业产业化经营试点的指导意见》已明确指出，根据股东和农民的意愿，可以使用土地经营权入股，同时也可以培育一批以土地经营权出资发展农业产业化的经济组织。这一指导意见的现实依据正是基于农村土地保障功能的下降以及土地权利分离制度的确立。因此，既然土地的使用权可以成为一个物权概念，那么也可适用于破产程序。同时，也有学者指出，即使是带有公益性质的法人，仍然不能否认其不具有破产能力，同样可以宣告破产^[16]153，何况当前农村集体经济组织的公共服务职能正在逐渐削弱。

4 破产适用之可行性 4.1 农村集体经济组织的职能重整

农村集体经济组织建立的初衷，就是为了实现经济与公共服务的双重目的。但是将本身就带有一定矛盾的两个概念糅合到一个组织之上，势必会产生主次矛盾之分——究竟是以公共服务为主，还是以实现经济效益为主。这在长期的发展中也没有得出一个准确的答案，所以可试着将其公共职能剥离，专注于经济发展。

首先，从近年的市场化改革趋势可以验证。2006年，农业税和“三提五统”费用的取消，使农村集体经济组织丧失了统筹资金的一部分权能。2007年，国务院办公厅转发的《村民一事一议筹资筹劳管理办法》，又进一步削弱其统筹能力。同时，为了避免村级腐败，尽可能地激发农村民主性，党和政府大力推行村内职能归类，每个组织都有相应的职能，而不是过去的村委会“一把抓”。

其次，社会保障的本质是追求“公平”，责任主体是国家和政府^[17]。由于历史原因，在改革开放之初，国家经济水平较低，政府能力有限，于是由农村集体经济组织负责了一部分社会保障的职能。如今，随着中国经济的迅速发展，国家、政府已经能够支撑社会保障的支出，这为农村集体经济组织社会保障职能的剥离提供了可能性。例如，有学者提出的“三分职能”就是一条比较合理的建议，即将农村集体经济组织的公共服务职能剥离出去，由村委会负责这部分职能，而将为农业生产提供协作与帮助的职能则交由各种专业合作社行使，其自身只专注于利用集体资产实现经济职能^[18]。

4.2 现行破产法适用主体的否定与重构

要解决农村集体经济组织的破产问题，破产法的适用对象首先需加以明确。对于破产法的适用主体，目前学界主要有三种观点：一是“企业法人说”，范围局限于企业法人。二是“所有企业说”，主体范围包括所有企业。第三种是“所有主体说”，这种观点所涵盖的主体最广，几乎囊括所有的民事、商事主体，此即通常意义上的一般破产主义。事实上，近代西方采用商人破产主义的少数国家(如意大利、法国)，现在已经通过修订破产法，纷纷改用一般破产主义。一般破产主义已然成为破产法的未来趋势^[19]。我国自加入WTO之后，国内破产法也应参考国际化趋势发展，市场经济所追求的平等原则不允许有法外之地的存在。

从我国相关立法的发展特点也可以看出，我国对破产主体的审慎态度体现为从“全民所有制企业法人”到“非全民所有制企业法人”再到“企业法人”。对于我国的破产主体制度，正如有学者所言，一方面呈现出由逐步的缓慢扩张趋势朝着一般破产主义发展，另一方面也严格地限定在企业法人范围之内^[20]30。但单从主体范围看，似乎农村集体经济组织仍无法适用破产法。所以，笔者认为破产法的主体不能单单以“主体论”来限定，不能仅根据市场主体的地位来决定其能否成为破产主体，因为任何一个法律主体本身就涵盖着复杂的法律关系。

作为一个市场经济主体，最重要的行为还是交易行为。因此，应从“行为论”的角度来认识《企业破产法》适用主体。《企业破产法》第135条规定：“其他法律规定的企业法人以外的组织的清算，属于破产清算的，参照适用本法规定的程序。”此处的“企业法人以外的组织”范围可扩大至合伙、专业合作社等，只要其他法律有破产规定，则可参照《企业破产法》适用。《农民专业合作社法》第6章则是关于破产的相关规定，依法可以参照适用^①。事实上，农民合作社在某些时候正是作为农村集体经济组织的外在表现形式，代表集体经济组织处理相关事务，因此，在参与对外经济活动的同时呈现出营利性。这种营利性的行为，最终导致其承担连带责任——无论是采用公司责任中的“刺破法人的面纱”，还是合伙破产中的连带责任，农村集体经济组织都应该像农民专业合作社一样承担破产责任。笔者认为，从市场主体“行为论”和中国破产法发展趋势来看，破产法主体可以包括农村集体经济组织。

^①有学者认为农民专业合作社应属直接适用而不是参照适用。详见贺小电：《破产法原理与适用》，北京：人民法院出版社，2012：46。笔者认为，《农民专业合作社法》第48条至第51条仅规定农民专业合作社可以破产，但是对于破产程序、清算组织等具体条款未作规定，所以仍然属于参考、借鉴并利用的情景。

4.3 破产财产范围的准确划分

农村集体经济组织是除国家外唯一一个对土地具有所有权的组织，这也是破产法一直以来难以应用于农村集体经济组织的原因。如何准确界定破产财产，显然是农村集体经济组织能否破产以及如何破产的关键。当然，农村集体经济组织的破产财产范围不能简单参照企业破产，因为农村集体经济组织不能将全部财产作为破产财产。目前，我国农村集体经济组织的财产主要包括：第一，集体所有的土地；第二，集体所有的公益性机构，例如村属学校、医院。有观点认为：“土地所有权不能作为破产财产，农民所享有的宅基地使用权和土地承包经营权也不能作为破产财产”^[21]。还有学者认为上述第二种资产属于《物权法》第58条所规定的非经营性资产，其关乎农村最基本的生存和发展，因此也不能破产^[19]。

笔者认为，对于集体土地权利的使用不能一味作限制解释，也不能笼统地界定。如果按照上述两种观点，那么讨论破产法适用于农村集体经济组织将毫无意义。这不仅不符合党和国家对农村集体经济组织市场化改革的期望，也不利于保护债权人的利益，维护市场经济稳定。王卫国认为，集体土地使用权可分为两类：一是私人为主体的农地、宅基地使用权，这不能作为破产财产，笔者赞同此观点；二是乡(镇)、村企业的建设用地，可将拍卖价款作为破产财产^[13]126。2018年12月29日新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》增加了一条：“承包方承包土地后，可自己经营也可用作流转。” ^①该条将经营权与承包权分离，从实质上确立了农村土地“三权分置”的制度。显然，一旦土地经营权可以自由流动，成为了一项财产性权利，也就意味着其具有抵偿债务的可能。在这种情况下，土地的所有权依然归国家、集体所有，经营权作为附着于土地上的一种权利，类似于地役权等权利，可以实现转让、流转，那么它也可以成为破产财产(但是要对土地用途和使用期限加以严格限制)。至于农村集体经济组织所拥有的非营利性机构，可通过立法对其行为能力作出限制(对于行业进入、交易规模等作限制)，以降低其破产的风险。有学者建议将农村集体经济组织作为“间接市场主体”，通过重新设立新的法人，农村集体经济组织仅作为出资人承担有限责任。但这类法人遵循的资本主导经营权，与农村集体经济组织的性质有较大出入，所以这种方式是否合理，还有待进一步讨论。

^①韩昊辰.全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国农村土地承包法》的决定[N].新华社，2018$-$12$-$30.

5 结语

破产制度具有三大功能，即实现债权人之间的公平受偿、维护债权人利益和协调社会公共利益^[16]87。破产程序实施的宗旨，其实就是债权人保护和对债务人的适当救济，债权人的权益保护仍然是法律首先应当关心的问题^[20]20。因此，促进破产法的适用能够有效地保护农村集体经济组织所对应的债权人。当然，破产法的目的并不是为了让这一组织消失，反而是为了防止其消失，帮助其再生。只有进出自由的市场才是公平的市场。对于农村集体经济组织这一特别法人而言，应当选择合适的破产退出机制。这样，不仅能确保市场的“有序退出”，更能实现“市场回归”和“转型升级”。