引言

2017年1月20日，特朗普政府发布了“美国第一能源计划”，制定了其执政时期的能源发展重点，否定了奥巴马政府的“气候行动计划”。特朗普能源新政将进一步推动美国的页岩油气革命，增加全球石油和天然气供应，全球能源供需格局将进行重大调整^[1]，预计中长期内石油和天然气价格很可能会继续保持低位，全球煤炭市场仍将处于供大于求的格局。由此，我国将面临更为复杂的能源安全形势，一方面特朗普能源新政的实施有利于降低我国原油进口成本，实现原油进口多元化，加快我国煤炭行业去产能进程，中美两国在清洁煤技术领域将有更多的合作空间；另一方面，这一新政对可再生能源发展的消极态度，不利于全球气候变化领域的国际合作，特朗普政府取消《巴黎协定》将增大实现全球气候变化目标的难度，给全球和我国的新能源产业发展带来负面影响^[2]。

1 特朗普能源新政的产生背景

20世纪70年代的两次石油危机给美国经济造成很大影响，历届美国政府都高度重视能源尤其是石油安全问题，主要采取的措施包括：加大节能技术的推广力度，降低能源需求增速；加大开发本土油气资源，降低对中东等国家的对外依存度；大力发展天然气、生物燃料等清洁能源，相当程度上开发核能，实施能源多元化战略等，力求实现“能源独立”。

近年来，美国已经是世界第一的石油和天然气生产国，油气资源的对外依存度已经较低，天然气方面已经实现自给自足，美国要增强天然气国际市场中的话语价，还需要进一步增加天然气生产量和LNG出口量。美国“页岩气革命”以后，天然气成本大幅降低，天然气发电在经济上比煤炭更有优势，加上碳排放等因素，煤炭用于发电一定程度上已经失去了竞争力。

2 特朗普能源新政的核心内容

特朗普能源新政强调加大国内能源资源开发，实现能源独立，促进经济增长，增加国内就业。特朗普能源新政包括以下核心内容：一是放松能源监管政策，重新评估执行巴黎气候协议对美国经济及就业的影响，停止美国对联合国气候基金的支持。奥巴马政府的“气候行动计划”通过限制碳排放，很大程度上约束了化石燃料尤其是煤炭的开采，特朗普政府为振兴美国本土能源工业，降低能源价格，已宣布美国不执行巴黎气候协议。二是解除对化石能源生产的限制，加大本土页岩油气生产，降低能源价格，摆脱对进口能源的依赖，增强美国能源安全。通过加大实施页岩油气革命力度，美国本土油气供应量将迅速增加，降低对沙特等中东石油输出国家原油进口的依存度，美国很有可能会从石油进口国变为石油出口国，从而改变全球石油市场供应和需求的格局。从地缘政治视角看，能源新政将削弱欧佩克和俄罗斯对国际石油市场的影响，加大对伊朗、苏丹等国家的制裁和打击力度，增强特朗普政府在亚太地区外交政策的灵活性和操作空间。三是加大清洁煤技术的研发投入，振兴美国煤炭工业。受历届美国政府清洁和减排能源政策的影响，煤炭工业在美国属于夕阳产业，但美国煤炭资源丰富，煤炭资源探明储量占全球储量比重超过1/4；同时，煤炭开采成本低，生产效率高，具有很强市场竞争力^[3]。在2015~2016两年间，燃煤发电成本一直保持在21美元/兆瓦时到23美元/兆瓦时之间。为促进美国民众尤其是蓝领白人就业，特朗普政府加快本土煤炭资源开发，加大清洁煤技术的研发投入，很可能会进一步降低燃煤发电成本，美国的煤炭出口量可能会大幅增加，从而加剧国际煤炭市场的竞争。四是取消核能、清洁煤等技术的政策限制。特朗普认为，可再生能源成本高，投资回报周期长，同时会挤占化石能源行业发展空间和蓝领工人的就业机会，增大美国制造业成本，已经签署暂停执行奥巴马政府的清洁电力计划^[4]。同时，特朗普将加大核能、清洁煤等技术的研发投入，这些技术可帮助美国创造数百万工作机会，预计受控核聚变和清洁煤技术将会得到更大发展。

3 美国原油及石油产品的进口量与对外依存度

2006—2016年期间，美国原油及石油产品进口量总体呈下降趋势。2006年原油及石油产品进口量为5 003 082千桶，2016年进口量为3 681 395千桶，下降幅度约为26.4%；2006—2016年，美国原油及石油产品的进口依存度从66.26%下降为51.24%^①（图 1）。2011年以后，美国页岩气技术革命取得突破，原油及石油产品进口量大幅减少，对外依存度大幅降低，其中2011—2012年原油及石油产品进口量下降约7.08%，对外依存度下降幅度约5.33%^②。

^① 美国能源信息署.https://www.eia.gov/dnav/pet/hist/LeafHandler.ashx?n=pet&s=mttimus1&f=a.

^② 本文原油及石油产品进口量及比重数据，均根据美国能源信息署网站中数据计算整理得出。

根据美国原油及石油产品进口主要地区来看，从加拿大等美洲国家的原油及石油进口量基本稳定，由于进口总量减少，其占进口总量比率总体呈上升趋势，2016年占进口总量比重约为60%；从OPEC、沙特等中东国家以及尼日利亚等非洲国家的原油及石油产品的进口量与进口量所占比重总体上看，除2016年外均呈下降趋势（表 1）。

美国与加拿大、墨西哥之间有便捷的油气输送管道。美国的页岩油为轻质或超轻质低硫原油；加拿大原油以含沥青的油砂矿为主，其沥青砂开采的重质油需要轻质油稀释；墨西哥原油也以重质油为主，但其石油产量不断下降，出于炼油经济性考虑，美国原油炼厂需要掺入重质油以降低炼制成本。美国与加拿大、墨西哥之间原油品种有很强的互补性，彼此之间管道运输成本较低，因此，不同品种的原油贸易将会增长迅速。另外，页岩气技术革命大大降低了美国原油的开采成本，提升了美国本土油气产量，将会使美国从OPEC以及中东、非洲国家进口的原油数量不断降低。

从图 2^③可以看出，2008年以后，美国从OPEC国家进口原油及石油产品的总量和比重均呈下降趋势，2008—2016年OPEC国家的原油及石油产品进口总量下降约42.14%，OPEC国家的原油及石油产品进口比重已经从2008年的46.10%降为2016年的34.25%，尽管美国仍需要进口一定比例的中东重质原油，但美国对中东原油的依赖性很大程度上已经降低。图 3和图 4显示，美国从加拿大和墨西哥进口的原油及石油产品比重上升趋势明显，2006年从两国进口1 481 247千桶，2016年进口1 635 015千桶，进口总量增幅变动不大；2006—2016年从加拿大进口原油及石油产品变化较大，2006年从加拿大进口858 839千桶，2016年进口1 390 120千桶，增幅约61.86%。

^③ 图 2、图 3和图 4中的数据来源：2006—2016原油及石油产品进口量数据，美国能源信息署网站，https://www.eia.gov/petroleum/.

4 特朗普能源新政将对全球能源气候领域产生重大影响 4.1 国际石油价格在3~5年内仍将在低位徘徊，全球煤炭市场将长期处于供大于求的格局，可再生能源增长速度将放缓

特朗普能源新政的实施将给美国油气基础设施建设等领域创造巨大的市场机会。与铁路运输相比，原油的管道输送成本较低，Dakota石油管道项目的盈利性分析表明，通过管道输送每桶原油平均成本可节省5美元，约为当前油价的10%^[5]。Keystone XL和Dakota Access石油管道建设项目获批后，加拿大重质油将直接输送到美国。同时，北达科他和伊利诺伊州的Dakota石油管道项目的实施，预计美国墨西哥湾以及中西部地区的原油炼厂每天接收原油将超过47万桶，这有利于大幅提升美国油气生产商的盈利能力和市场竞争力。

从原油供求基本面看，尽管受欧佩克石油限产等诸多因素影响，短期油价走向存在不确定性；但从中长期看，一方面，随着美国页岩油气产量的提升，并进一步增大油气出口量，将加大全球油气供应，加剧全球石油市场竞争；另一方面，全球经济复苏乏力，油气需求量增长趋缓，石油价格归根到底取决于原油生产成本和市场供求关系。2017年2月，美国原油产量252 871千桶；自2015年12月18日美国原油出口禁令解除到2017年5月19日，美国共出口约3.20亿桶原油。2018年美国页岩油气产量还将大幅增长，预计新增80万桶/天，随着页岩气技术革命的推进，页岩油气生产成本预计会进一步降低。另外，从大国地缘政治考虑，特朗普政府很可能会加大马六甲海峡与霍尔木兹海峡油气运输通道的控制，增强美国在大国能源战略博弈中的主动权，从而增大我国的油气运输成本，威胁我国能源运输安全。

美国煤炭绝大部分用于发电。从根本上来看，煤炭需求量取决于与天然气发电相比的经济性，其产量下降的主要原因是美国页岩气技术革命带来的天然气成本下降：2008年以来，美国天然气价格降幅约50%，产量增长了近10倍；2012年1月到2016年1月，美国阿巴拉契亚地区的煤炭生产成本已经连续43个月高于美国Henry Hub天然气价格。由于天然气发电成本降低，目前美国电力中燃煤发电站比例不超过30%；同时，燃煤电厂开工率低下，2016年美国燃煤电厂平均开工率仅有53%。特朗普政府大力发展美国本土煤炭产业，美国的煤炭生产量很可能会急剧上升，全球煤炭市场将长期处于供大于求的格局，煤炭价格将长期低迷^[6]。因此，特朗普能源新政有利于增加燃煤电厂的煤炭需求量，美国煤炭行业的整体状况将有所改善，美国煤炭产量和行业就业人数预计都将有所恢复；同时，与油气相比，美国的清洁煤炭有一定的竞争力，这会挤压部分国际油气市场需求，对中东、俄罗斯等产油国的油气产量形成压力。

根据IEA（国际能源署）《 2016年度能源展望》报告测算，通过实施《清洁电力计划》，2030年美国太阳能、风能发电量将高达6 830亿千瓦时，年均增长率为7.5%；如果废止《清洁电力计划》，2030年美国太阳能、风能发电量将降为5 710亿千瓦时，年均增长率为6%，与实施《清洁电力计划》相比，发电总量下降幅度约16.4%，影响并不大。美国通过的“生产税减免计划”和“投资税减免计划”对可再生能源发展影响较大，该两项税收减免计划2015年底美国国会已经表决通过予以延长。据美国权威机构测算，继续执行这两项减税计划，从2015年到2020年，美国太阳能、风能发电将吸引高达730亿美元的投资，其装机容量增长幅度将高达56%；如果废止减税计划，则美国风电、太阳能发电装机容量增长幅度仅为28%^[7]。美国可再生能源投资额每年约400亿美元，且提供近77万个就业岗位，受益于税收减免计划，美国加利福尼亚、伊利诺伊等州可再生能源发展迅速；此外，美国权威调查显示，特朗普的支持者中约有78%的人支持发展可再生能源。因此，尽管特朗普政府会减少可再生能源研发的资金或政策支持，但是预计可再生能源将保持继续增长，只是发展速度将减缓。

4.2 加大了全球应对气候变化目标的实现难度，中美在低碳经济、应对气候变化领域的合作受到影响，但难以改变绿色低碳发展的趋势

特朗普已正式宣布退出《巴黎协定》，这将在一定程度上改变全球应对气候变化的框架与进程，减少联合国防止全球气候变暖项目的资金供给，美国的碳排放绝对量甚至可能增加，但是，绿色低碳发展已经成为世界发展的趋势，欧盟和基础四国都在调整产业结构，转变发展方式以应对气候变化^[8]。页岩油气革命使美国近年来成为油气产量增加最快的国家。美国油气产量的剧增，加大了国际原油市场竞争，使原油市场供大于求，导致原油价格在低位徘徊。低油价客观上加快了美国页岩油气技术的进步与创新，使美国页岩油生产成本进一步降低，2016年北美页岩油生产平均成本为65美元/桶。目前，中东陆上石油平均生产成本为27美元/桶，沙特拥有原油储量丰富的大型巨型油田，产量高并且开采成本低，沙特油田生产成本可视为纯操作成本，仅为10美元/桶。基于国际石油市场竞争的需要，沙特等中东国家原油产量有相当大的弹性，相当多的油田还没有进一步开采，已开发的油田也进行限产，因此，沙特等中东国家具有很强的低油价竞争的原油资源基础^[9]。近年来持续低油价使俄罗斯原本低迷的经济雪上加霜，2015—2016年经济陷入负增长，因此缺乏对亚洲以及欧亚大陆架油气的大规模系统性的勘探开发，且油气出口的收入大部分用于恢复经济和国防。目前，俄罗斯油气大部分来源于西西伯利亚盆地中南部等老油气田，由于受老油气田长时间开采、设备老旧以及技术落后等因素的影响，原油生产成本较高，据测算俄罗斯陆上石油的生产平均成本为50美元/桶^[10]。此外，全球不同地区、不同类型石油生产平均成本详见表 2。

但是，美国是联邦制国家，州的权利很大，各州有自己的法律、税收制度，特朗普推行其能源新政将面临来自对传统化石能源不友好州的阻力。当前，美国在油气开发方面的各类限制政策基本都是由各州政府自行制定并执行的，特朗普能源新政虽然理论上会推动美国传统能源产业的复兴，但考虑到其国内各种势力之间的博弈，能源新政能否完全落实存在一定的不确定性。因此，美国的能源独立之路将取决于美国与沙特、俄罗斯等主要油气生产国的生产成本比较以及欧佩克市场竞争策略的选择。

5 特朗普能源新政对我国的重大影响及应对策略 5.1 进一步加大我国的原油储备，逐步增大从美国的原油进口量，拓展原油进口渠道

特朗普能源新政的实施会加大美国本土油气资源开发力度。美国油气产量的剧增，加大了国际原油市场竞争，国际原油市场供大于求的格局将难以改变，国际原油价格中长期内将在低位徘徊。我国作为全球最大的原油进口国，预计原油进口依存度还可能进一步提高，低油价有利于降低原油进口成本，因此应进一步加大我国原油储备，增强能源安全。美国解除原油出口禁令后，美国原油产量增长迅速，特朗普能源新政的实施预计将加大原油出口量，我国可逐步增大从美国的原油进口，进一步拓展原油进口渠道，改善中美双边的贸易平衡。

5.2 煤炭行业去产能应坚持标本兼治，大力推动煤炭企业兼并重组，提高煤炭行业集中度

特朗普重振美国煤炭工业，很可能会加剧全球煤炭市场的产能过剩，造成国际煤炭价格下跌，有利于加快我国煤炭行业去产能的进程。另外，特朗普政府加大清洁煤技术的研发投入，有望为中美清洁煤技术领域的合作带来机遇。为此，我国煤炭行业去产能要坚持标本兼治：一方面，继续对全国所有煤矿按每年276个工作日重新确定煤矿生产能力，为煤炭行业供给侧结构性改革赢得时间；另一方面，以全要素生产率和安全环保标准为手段，大力推动煤炭企业兼并重组，除甘肃等区域市场外，全国范围内组建8~10家大型煤炭企业集团，促成煤炭行业形成有序竞争的市场格局。参照美国、澳大利亚等世界产煤大国煤炭市场状况，建议我国煤炭行业前4家企业集团的市场份额在50%左右。

5.3 加强与美国在储能技术等领域的合作，加大研发清洁能源新技术的投资补贴力度，积极开拓“一带一路”沿线国家的清洁能源市场

特朗普能源新政将对我国新能源产业发展产生消极影响，同时给中美在储能技术等领域的合作带来机遇。特朗普政府加大页岩油气生产供应，增大清洁煤技术的研发投入，化石能源价格将进一步降低，全球油气等化石能源价格预计长期在低位徘徊，清洁能源的成本劣势更加凸显。一方面，特朗普能源新政会给我国新能源产业的发展带来负面影响，清洁能源替代石油、煤炭等化石能源的进程受到阻碍，不利于我国与“一带一路”沿线国家的新能源合作；另一方面，中美两国在储能技术、清洁煤技术、页岩油气开发以及LNG出口等方面的能源合作充满机遇，预计在高耗能行业领域中能效项目以及技术合作有较大的合作空间。为此，我国应加大对研发清洁能源新技术的投资补贴力度，以进一步降低清洁能源的使用成本。此外，特朗普政府退出TPP协议，很可能针对我国清洁能源产品出台反倾销、反补贴等措施，限制我国清洁能源产品进入美国市场，以便为美国创造更多的就业机会^[11]。因此，我国一方面要采取贸易反制措施，另一方面要积极开拓西亚、中东、中亚等“一带一路”沿线国家的清洁能源市场，加强能源合作。

5.4 根据“一带一路”沿线国家的特点，我国应采用不同的能源合作模式

基于全球能源地缘政治考虑构建稳定的能源合作共同体，特朗普政府积极与沙特等中东石油国家建立能源合作关系，这意味着我国将面临更为复杂的能源地缘形势。沙特阿拉伯油气资源丰富，但核能、太阳能等技术缺乏，其制定的“ 2030愿景”提出要大力推动新能源工业发展^[12]。因此，在太阳能、核能以及风能等新能源领域，我国与沙特可采取“工程换资源”的模式开展合作。由外交部、国家发展改革委、商务部、能源局等部门牵头，积极与沙特政府磋商，签署战略框架，对接合作协议，然后联合相关机构共同制定双边能源合作方案。伊朗也拥有丰富的油气资源，但电力基础设施薄弱，我国可以采取EPC模式，与其开展风能、太阳能及生物质能等项目的合作，还可以在支持冶金行业发展的炼焦煤开采领域进行合作。同时，在“一带一路”能源合作中，应优先考虑能源基础建设，推动沿线国家能源领域的互联互通，充分发挥亚洲投资银行、金砖国家银行、丝绸之路基金等“一带一路”投融资平台在推动中亚、东北亚以及东南亚能源资源合作开发中的作用。

5.5 继续倡导《巴黎协定》，推进国内的环境保护和能源转型

尽管特朗普政府能源新政一定程度上会改变全球应对气候变化的框架与进程，但不会从根本上影响全球应对气候变化目标的实现，加利福尼亚州等多个美国地方州政府仍将采取措施推动温室气体排放进一步大幅降低。在应对气候变化行动上，我国应承担起大国应有的责任，继续倡导《巴黎协定》，推进国内的环境保护和能源转型，与其他国家共同构建人类命运共同体，增强我国在全球气候治理和国际外交事务中的话语权，提高国际影响力^[13]。