西南石油大学学报(社会科学版)  2017, Vol. 19 Issue (6): 36-41
抗战时期安徽国统区的乡镇造产运动探究    [PDF全文]
何孔蛟    
安庆师范大学人文与社会学院, 安徽 安庆 246133
摘要: 抗战时期,新桂系主政安徽,以皖西立煌为核心,以安徽国统区为主体,建立大别山敌后根据地。在险恶的战时环境下,为解决基层财政危机,维系基层政权运行,新桂系借鉴治理广西经验,利用乡村公共资源和强制义务劳动方式,在安徽国统区推行乡镇造产运动,希冀通过公共造产增加基层财政收入,抑制非法摊派现象,克服日益严重的乡村危机,巩固大别山敌后根据地。安徽乡镇造产虽增加了基层财政收入,在一定程度上缓解了基层财政压力,但以行政命令方式强制推行公共造产,违背了民众意愿和经济发展规律,出现“指公为私”“指无为有”“摊派收益”等不良现象,导致制度改革的初衷与制度实践的结果相背离,无法根本解决基层财政危机问题。
关键词: 安徽     国统区     新桂系     乡镇造产     基层财政    
Ideal and Reality:the Township Production in the Kuomintang-Controlled Areas of Anhui During the Anti-Japanese War
HE Kongjiao    
College of Humanities and Society, Anqing Normal University, Anqing Anhui, 246133, China
Abstract: During the Anti-Japanese War, the New Guangxi clique that was ruling Anhui Province, founded the Dabie Mountain anti-Japanese base area. In the severe wartime environment, the New Guangxi clique, learning from their experiences in governing Guangxi, implemented the policy of township production in the Kuomintang-controlled areas of Anhui in order to resolve the financial crisis at the grass root level and to maintain the operation of grass-roots regime. By utilizing public resources and compulsory labour, the New Guangxi clique hoped the township production could increase the local fiscal revenue, and to restrain illegal apportion, and consolidate the Dabie Mountain base area. However, despite the increase in the income of township fiscal revenue, the compulsory implementation of township production violated people's free will and the law of economic growth. Therefore the reform deviated from its initial goal in practice failing to solve the grass root financial crisis.
Key words: Anhui Province     Kuomintang-controlled areas     the new Guangxi clique     township production     grass root finance    
引言

乡镇造产又称公共造产,是以基层行政组织主导经营的方式,利用公共资源和强制义务用工,举办乡镇公共产业,增加乡镇财政收入,加强基层经济建设的重要措施。乡镇造产最初源于广西,是新桂系治理广西的经验之一,也是“三自”政策中“自给”政策在实践中的运用。抗战时期,新桂系在特殊的政治军事环境下主政安徽,笔者试图探讨新桂系是如何借鉴治桂经验,推进乡镇造产,加强安徽基层经济建设,坚持和巩固大别山根据地。

新桂系是指民国时期以李宗仁、白崇禧等为首的广西地方实力派。“三自”政策是指新桂系在广西推行的“自卫、自治、自给”政策。

1 乡镇造产的背景和原因

全面抗战爆发后,面对严重的民族危机,国民党各地方实力派基于民族大义,纷纷请缨出战。新桂系首领李宗仁就任第五战区司令长官,新桂系军队开赴前线参战。武汉会战后,新桂系军队撤入豫鄂皖边境的大别山区,建立了以安徽立煌县为中心的大别山敌后根据地,新桂系李宗仁、廖磊、李品仙先后就任安徽省政府主席。实施乡镇造产是抗战时期新桂系在安徽国统区的重要施政方针之一。

1.1 应对敌后战时环境,加强基层经济建设的需要

抗战时期,安徽沿江、沿淮区域和重要交通线附近全部沦陷,安庆、芜湖、蚌埠、合肥等重要城市先后沦于敌手,省会也由安庆迁往大别山腹地立煌。1938年,武汉弃守后,安徽在形势上已居于敌后,处于日伪三面包围之中。1944年豫湘桂战役后,安徽与重庆大后方的联系被完全切断,处于日伪四面包围之中。国民党安徽省政府能有效控制的区域主要是皖西大别山区、皖南山区和皖北部分地区,多属经济落后的贫瘠山区。由于日伪严密的经济封锁,加上战时军稰供应浩繁、物资奇缺、物价飞涨,基层经济面临严重困难。实施乡镇造产,以行政力量推动基层经济建设,成为安徽省政府的首要选择。

1.2 筹集乡镇保甲经费,维系基层政权运行的需要

长期以来,安徽基层行政组织经费主要依赖住户分摊。1938年10月,廖磊主政安徽后,加强安徽基层行政组织建设,废除联保,设立乡镇,重编保甲,实行基层政、教、卫合一,并将基层行政人员由无给职改为有给职,乡镇保经费大幅增加。为解决基层经费问题,1939年3月,省政府颁布《筹集乡镇保经费管理办法》,决定按照保民富力不同,分等征收住户捐,最低每年出费4角,最高至12元[1]。乡镇保经费主要依赖于住户捐。李品仙主政安徽后,1941年,安徽实施新县制改革,新县制实行基层管、教、养、卫齐头并进,乡镇保人员承担的任务更加繁重,但由于基层经费不足,待遇极其微薄。“影响所及,贤者多欲离职改行,不安于位,不肖者反以此为利薮所在,百计搜刮,鱼肉苍生”[2]。按照国民政府对新县制的设计,乡镇名义上为基层自治单位。“地方自治工作,需要有充裕的经费,而经费的来源,又须自给自足”[3]。新县制实施后,安徽省政府将住户捐改称为自治户捐,基层行政组织经费几乎以自治户捐为唯一收入,“ 80%依靠自治户捐,而所收之数,又不足以供应必须的用度”[3]。实施乡镇造产,开发农村富源,增加公共财富,成为解决乡镇保经费不足的重要途径。

1.3 遏制基层非法摊派现象,克服乡村危机的需要

基层行政经费的不足,只得借助非法摊派以增加收入。“因为经费不够,于是发生普遍的乡保摊派,因为乡保摊派,于是发生少数人员贪污,”[3] “在一县里面,非法摊派的名目有多至二、三十种者。”[4]70“就各县而论,各乡保居民除担负各项正常税捐外,其他非法摊派漫无限制,日增月积名目浩繁。”[5]76虽然安徽省政府规定自治户捐按照保民富力分等征收,然实际操作中流弊百出。“惟因分级过多,计核不易,易致演成摊派。”[6]富商大户往往凭借势力百般规避,难以做到严格按照富力等级征收。各种摊派不仅加重了民众负担,而且加深了官民对立,恶化了基层政治生态。“人民不胜其负担,乃积怨于经手办事之基政人员,不明个中原委者,遂一概抹煞事实,而疑及整个县级干部全系贪污分子。”[7]22-23基层社会形成恶性循环,乡村社会面临严重危机。实施乡镇造产,增加基层财政收入,成为遏制非法摊派,克服乡村危机的重要手段。

2 乡镇造产的实施与内容

抗战时期,安徽乡镇造产实施较早。1940年,还在筹备实施新县制时期,新桂系借鉴治理广西经验,颁布《安徽省乡镇公共造产办法》,通饬各县兴办,“惟此事属创举,前无师承,初次推行不无困难,办法本身也有不甚详尽周密之处,执行的干部,也未经过训练,且军肃旁午,不能用全力于此,至1941年办的县份仍属寥寥,没有什么成绩可言”[8]。虽收效甚微,但在当时是除广西外第二个乡镇造产的省份。1942年5月,鉴于广西乡镇造产卓有成效,国民政府行政院颁布《乡镇造产办法》,将乡镇造产推向全国。安徽省政府加大乡镇造产的力度,在总结前两年乡镇造产工作得失的基础上,颁布《安徽省乡镇造产实施细则》和《安徽省各县乡镇造产委员会组织章程》,完善乡镇造产领导机构,理顺工作机制。1943年,各县进一步推进乡镇造产工作,加强造产计划的拟订和年终收益的验收,强化督促指导,严禁变相摊派[9]。但从总体上看,从1940年至1943年,安徽乡镇造产实施四年,但“收益不多,成效甚少”[10]

1944年,随着抗战的持续,安徽基层危机日益严重。省政府将1944年确定为“乡镇造产年”,停止征收自治户捐,普遍实施乡镇造产,乡镇造产成为各县中心工作。1至2月为普遍宣传阶段,3至4月为督促指导阶段,7月和12月验收造产收益[10]。全省上下无论县乡镇保各级,还是民政、财政、教育、建设、保安等各部门,均以配合此中心工作为原则,乡镇造产工作在各地深入开展。

2.1 乡镇造产的内容

乡镇造产的内容即乡镇造产举办的各类公共事业。根据1940年颁布的《安徽省乡镇造产办法》,各县乡镇造产项目主要有7项:(1)垦种乡镇公有田地;(2)开垦公有山地,栽植茶、桐、桑、竹等;(3)修筑乡镇公有鱼塘;(4)建筑水库水碾;(5)创办乡镇公营工厂,举办各种小规模手工业,如纺织、造纸等;(6)创办公有牧场,饲养牛、羊、鸡、豕等;(7)其他易于经营之各种生产事业。

1942年7月安徽省颁布《乡镇造产实施细则》,对乡镇造产的内容进行了细化,饬令各乡镇组织造产委员会,规定各乡镇造产事业,参酌当地人力物力,选择一种或数种切实举办,如公有农场、公有林场、公有牧场、公有水产、公有建筑、公有工厂、公用事业等,利用荒山荒地、公有田地为乡镇造产土地(表 1)。

表1 1942年安徽乡镇造产的项目和种类[11]

1944年是安徽“乡镇造产年”。根据省政府颁发的1944年度《乡镇造产实施方案》,各县以乡镇为造产单位,各项工作均以配合造产为首要任务。造产类别以农业、轻工业、渔牧业三者为主。各地根据区域不同选择不同造产项目,乡村区域造产以农业为主、手工业为辅,城镇区域造产以手工业为主、农业为辅。各地根据实际情况,本着“本小利大的先造”“获利迅速的先造”“当地特产先造”三项原则,因地制宜选定造产项目[9]。乡镇造产工作在全省范围内普遍推广(表 2)。

表2 1944年安徽乡镇造产项目和种类[12]

表 2可以看出,1944年,安徽乡镇造产分必办事业与酌办事业两种。必办事业又分农业、工业、渔牧等三类共六项。在农业和渔牧业造产方面,主要是兴办农场、林场、牧场、水产,不需要投入多少财力就能举办,投入少、见效快。在工业造产方面,主要利用各地手工业及地方特产举办小型工厂和经营农产加工;利用县境集镇市场,建设公有铺产、屠宰场、菜市场等,征收使用费或租金,既可在一定程度上避免屠宰税等的偷漏,又可推进乡镇基础设施建设。酌办事业是指在具备条件的区域举办的具有特色性的造产事业,分为农产、公用事业和水产等三项。可见,此时安徽各地造产项目更加注重因地制宜,更具灵活性和操作性。

2.2 乡镇造产的土地、资金与人力

土地、资金和人力是实施乡镇造产的三大要素,解决好这三大要素问题是实施乡镇造产的前提。

(1)土地的利用。兴办农业造产必须利用土地。1944年的乡镇造产实施方案规定,运用公耕方式,扩大农业造产,每保公耕田地15亩,每乡(镇)公所另耕30亩。土地的来源可分为公地、荒地、私人土地三种。乡镇造产所需土地主要来源于县或乡镇公有田地、未经指定公共用途的公有荒山荒地或商借、租用庙会祠社及私人田地。其中,以垦殖荒山荒地为先,如不足则采取收佃公学田产或租佃私人土地等方式。

(2)劳力的使用。乡镇造产所需劳力来自当地居民无偿的义务劳动,带有强制性,境内居民每年每人须服造产工役3日,因故不能服役者除外,但无故抗役的,实行强制执行或按当地工价实施加倍罚款。各乡镇对于须服工役人员,在事先调查的基础上编造名册后呈报县府,并公布周知[11]。这种征工制度,是通过强制民众义务劳动的方式,补助政府建设财力的不足。劳力的使用分人力和畜力。征用耕牛按月每一牛工合二人计算。

(3)资金的筹措。在乡镇造产过程中,无论是收用无主或有主愿意卖让的田地或山林,还是收买种牛、种羊或小猪,置备农具或运输工具,筹办小型工厂等,都需要大量资金。资金不足是乡镇造产最大的瓶颈因素。乡镇造产的资金包括预算的公共造产费、乡镇公有款产租息、农业贷款和借款等。1944年,新桂系将乡镇造产作为中心工作强力推进,规定乡镇造产资金要列入预算,“于年度开始时,由县政府一次拨发”,并规定1944年每乡镇造产资金为一万元至一万五千元[12]。预算资金不足时,借款和贷款就成为造产资金的重要来源,由造产收益分期归还。

2.3 乡镇造产的程序

(1)组织领导。乡镇造产以乡镇为单位,由乡镇公所负责主办。由于乡镇公所组织简单,人员有限,而造产事务庞杂,仅靠乡镇公所难以应付,于是设立专门的造产委员会负责经营。乡镇造产委员会成员包括乡镇长、乡镇公所经济股主任、乡镇财产保管委员会主任委员、乡镇中心学校校长或教导主任、乡镇合作社理事主席、乡镇农林场主任、乡镇农工商会负责人以及当地士绅及技术人员等,并由乡镇公所指定其中1人为主任委员,负责经营全乡镇的造产业务。乡镇造产以乡镇公所的名义推行,乡镇造产委员会受乡镇长的指挥监督。

(2)编订计划。按照国民政府行政院的规定,乡镇造产实施计划由县政府根据所属各乡镇实际情况拟订,责成乡镇实行。这种由县拟定规划的方式,有助于统筹全县经济,防止重复建设。但造产计划完全由县政府拟定,难以适合各乡镇实际情况,导致各乡镇不免“视为奉行故事,敷衍塞责,不能发挥其自动自治的精神”,因此,1942年安徽规定“各乡镇应按年份将造产事业及收支预算提交乡镇民代表会,在代表会未设立以前,提交乡镇务会议通过,依式列表报县,由县参照编订年度实施计划”[2]。这种自下而上、上下结合的方式,在各乡镇可以因地制宜,在县可以统筹调整。可见安徽的乡镇造产工作,县政府处于领导地位,各乡镇处于主办地位,县政府根据各乡镇的造产报表,对各乡镇的造产工作进行总体设计和指导。

(3)宣传动员。安徽省政府要求,每年度开始各县都要举行造产宣传周,在报刊设立造产专号和造产指导专栏。国民党的各级党团组织经常发动党员团员进行造产宣传,组织学生利用假期外出宣传,保民大会、国民月会都努力宣传造产运动[12]。通过深入而普遍的宣传,使乡镇造产运动家喻户晓,激发民众参加造产的热情,踊跃参加造产运动。为推进造产工作,在省干训团开办建设组,训练实施新县制各县建设科长、技士、技佐、农业推广员、水利督导员等,提高工作技能。

(4)示范引领。为推动造产事业,激发造产热情,各地举行造产竞赛,竞赛分县与县竞赛、乡镇与乡镇竞赛、保与保竞赛三级。竞赛活动每年7月、12月各举行一次。竞赛项目以同一种类为主,如造林与造林竞赛,养鱼与养鱼竞赛,收益数字大、花费资金少的即为优胜[2]。各县还加强示范引导,择定经济发达乡镇为造产示范乡镇,“以5个至10个乡镇中择设一个示范乡镇为原则,并将示范乡镇的造产经费酌予提高”,“示范乡镇每3个月与邻近乡镇举行观摩会一次”,发挥“以造产再造产,以示范再示范”的作用[8]

(5)督导考核。每期造产开始前,省政府派员到各行政区,分县召集乡镇主管造产人员进行短期讲习和指导。省政府、各专署的视察员和县区指导员,均以视导乡镇造产为中心任务。各县还随时派员督促所辖乡镇举办造产事业,切实指导推进。宣城县还将造产事业“首列为区乡镇长主要考成”[13]。各乡镇造产成果,由乡镇长先行表报,由县政府派员验收,造产委员会及乡镇长负责点交。对于造产先进个人,予以记功、晋级、发给奖章(奖状);对于造产先进团体,予以传令嘉奖、发给奖章(奖状)题赠匾额;对于造产落后的个人,予以申斥、记过、罚薪、撤职。

3 乡镇造产的成效与不足

抗战时期,在险恶的战时环境下,安徽乡镇造产事业在挽救残破的农村经济、开辟新的财源、增加乡镇财政收入、减轻农民负担方面发挥了一定作用,在一定程度上缓解了基层财政压力。1942年,安徽全省除情形特殊县份外,实施效果较好的有19县,年终收益共计5 239 648元[9],其中收益数最多的为六安县,计达1 081 000元[8],但各县发展不均衡;1943年底统计实施县份共38县,收益统计11 990 421元[9],实施县份收益与前一年比较,均有较大增长;1944年为“乡镇造产年”,各县虽蝗灾、旱灾严重,但各县乡镇造产纯收益仍达70 616 000元,实施县份达48县[9]。乡镇造产工作在全省范围内普遍推广。

表 3可知,在1943年安徽11县乡镇造产中,有5县的收益超过了1943年自治户捐所列预算数,两者相抵,尚有结余;有6县的收益虽不能与自治户捐相抵,但减少了各户应缴自治户捐数,在一定程度上减轻了民众负担。但安徽乡镇造产以行政命令方式的强制推行,在执行过程中弊端重重。

表3 1943年安徽省各县乡镇造产收益表[14]

一方面,硬性下达指标任务的方式,不可避免造成弄虚作假、与民争利的现象。乡镇造产对各乡镇的公耕亩数做了硬性规定,1944年度乡镇造产要求“各乡公有农场不得少于5亩,种植粮食作物,或特用作物”,“每保公耕田地15亩,每乡镇公所另耕30亩”[12]。造产土地的取用,本以垦殖荒地为基本原则,但有的乡镇保“根本未从事实地垦辟,为奉行计划,不惜削足适履,指用民有热地强用,或学田、产田、私有田地,结果无补于事,以致纷扰”[9]。有的“虚标插公耕田地,实际仍人民私种”“保长按照规定公耕亩数具结,实则并无其事”,有的“强耕学田产田,引起纠讼,并影响教育经费收入”,有的“强耕有永佃权佃户之公田,而又因管理不善,督耕不力,收益反较原佃减少”[15]23-24。这样一来,不仅未能取得应有成效,反而扰乱了乡村社会秩序。

另一方面,“强索收益”导致基层行政组织“摊派凑数”。1942年的安徽乡镇造产,“临泉的收益最多,成绩甲于全省,后经详细考查,其中却有用摊派式得来的”,阜阳乡镇造产“虽仅收到20余万元,亦有摊派的情事发生”[16]10。同时,一些县份实行保甲分户饲养猪鸡,乡镇保长为完成任务,避免受罚,“结果是向民众直接摊派表报了事,能真正依照造产方法兴办的十不得一”[9],“各县乡镇多未依法举办,间有按照民家富力分配养猪养鸡,形成变相摊派,根本失去造产真义,而经办人员又或不免从中舞弊,以致苛扰地方,深为民病。”[17]104 1944年,安徽取消自治户捐,规定乡镇造产是地方自治经费的来源,要求每乡镇造产全年收益至少须达到四万元,造成层层摊派造产任务,“县政府预定乡镇的收益数目,乡镇公所又预定了各保的收益数目,甚至规定到时达不到预定数目,责成乡保长赔偿,还有将造产的目的扩大到解决公务员福利和供应军队副食品上面去,于是一则乡保长惟恐赔累,二则彼此竞争心切,遂不择手段,不按规定,占用土地,摊派实物”[10]。乡镇造产并未能够担负起战时发展农村经济的重任,也未能有效解决基层日益严重的财政危机。

4 结语

抗战时期,安徽富庶之区基本沦陷,国统区多属贫瘠之区。由于日伪经济封锁和战时军糈供应浩繁,国统区面临物资紧缺、通货膨胀的严重危机。针对基层乡镇保经费不足、摊派现象严重、乡村经济凋敝的局面,为维系基层政权运行,新桂系借鉴治桂经验,在安徽推行乡镇造产。乡镇造产以公共土地或开垦荒地为主要资源,采用民众义务劳动的方式,加强基层经济建设,增加乡镇公共收入。在新桂系的强力推行下,乡镇造产取得了一定成效,在一定程度上弥补了基层经费的不足,缓解了基层财政压力,促进了基层经济发展。但乡镇造产以行政命令的方式硬性下达造产任务,违反了基层经济建设规律,必然遭到基层行政组织人员的消极应付和抵制,不可避免出现大量弄虚作假或层层摊派的现象。通过强制农民以无偿义务劳动的方式从事乡镇造产事业,违背了广大农民的意愿,也无法取得民众的广泛拥护和支持。乡镇造产无法从根本上改变广大农村衰落破败的局面,也无法挽救日益严重的乡村经济危机。

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