
乡镇造产又称公共造产,是以基层行政组织主导经营的方式,利用公共资源和强制义务用工,举办乡镇公共产业,增加乡镇财政收入,加强基层经济建设的重要措施。乡镇造产最初源于广西,是新桂系治理广西的经验之一,也是“三自”政策中“自给”政策在实践中的运用①。抗战时期,新桂系在特殊的政治军事环境下主政安徽,笔者试图探讨新桂系是如何借鉴治桂经验,推进乡镇造产,加强安徽基层经济建设,坚持和巩固大别山根据地。
①新桂系是指民国时期以李宗仁、白崇禧等为首的广西地方实力派。“三自”政策是指新桂系在广西推行的“自卫、自治、自给”政策。
1 乡镇造产的背景和原因全面抗战爆发后,面对严重的民族危机,国民党各地方实力派基于民族大义,纷纷请缨出战。新桂系首领李宗仁就任第五战区司令长官,新桂系军队开赴前线参战。武汉会战后,新桂系军队撤入豫鄂皖边境的大别山区,建立了以安徽立煌县为中心的大别山敌后根据地,新桂系李宗仁、廖磊、李品仙先后就任安徽省政府主席。实施乡镇造产是抗战时期新桂系在安徽国统区的重要施政方针之一。
1.1 应对敌后战时环境,加强基层经济建设的需要抗战时期,安徽沿江、沿淮区域和重要交通线附近全部沦陷,安庆、芜湖、蚌埠、合肥等重要城市先后沦于敌手,省会也由安庆迁往大别山腹地立煌。1938年,武汉弃守后,安徽在形势上已居于敌后,处于日伪三面包围之中。1944年豫湘桂战役后,安徽与重庆大后方的联系被完全切断,处于日伪四面包围之中。国民党安徽省政府能有效控制的区域主要是皖西大别山区、皖南山区和皖北部分地区,多属经济落后的贫瘠山区。由于日伪严密的经济封锁,加上战时军稰供应浩繁、物资奇缺、物价飞涨,基层经济面临严重困难。实施乡镇造产,以行政力量推动基层经济建设,成为安徽省政府的首要选择。
1.2 筹集乡镇保甲经费,维系基层政权运行的需要长期以来,安徽基层行政组织经费主要依赖住户分摊。1938年10月,廖磊主政安徽后,加强安徽基层行政组织建设,废除联保,设立乡镇,重编保甲,实行基层政、教、卫合一,并将基层行政人员由无给职改为有给职,乡镇保经费大幅增加。为解决基层经费问题,1939年3月,省政府颁布《筹集乡镇保经费管理办法》,决定按照保民富力不同,分等征收住户捐,最低每年出费4角,最高至12元[1]。乡镇保经费主要依赖于住户捐。李品仙主政安徽后,1941年,安徽实施新县制改革,新县制实行基层管、教、养、卫齐头并进,乡镇保人员承担的任务更加繁重,但由于基层经费不足,待遇极其微薄。“影响所及,贤者多欲离职改行,不安于位,不肖者反以此为利薮所在,百计搜刮,鱼肉苍生”[2]。按照国民政府对新县制的设计,乡镇名义上为基层自治单位。“地方自治工作,需要有充裕的经费,而经费的来源,又须自给自足”[3]。新县制实施后,安徽省政府将住户捐改称为自治户捐,基层行政组织经费几乎以自治户捐为唯一收入,“ 80%依靠自治户捐,而所收之数,又不足以供应必须的用度”[3]。实施乡镇造产,开发农村富源,增加公共财富,成为解决乡镇保经费不足的重要途径。
1.3 遏制基层非法摊派现象,克服乡村危机的需要基层行政经费的不足,只得借助非法摊派以增加收入。“因为经费不够,于是发生普遍的乡保摊派,因为乡保摊派,于是发生少数人员贪污,”[3] “在一县里面,非法摊派的名目有多至二、三十种者。”[4]70“就各县而论,各乡保居民除担负各项正常税捐外,其他非法摊派漫无限制,日增月积名目浩繁。”[5]76虽然安徽省政府规定自治户捐按照保民富力分等征收,然实际操作中流弊百出。“惟因分级过多,计核不易,易致演成摊派。”[6]富商大户往往凭借势力百般规避,难以做到严格按照富力等级征收。各种摊派不仅加重了民众负担,而且加深了官民对立,恶化了基层政治生态。“人民不胜其负担,乃积怨于经手办事之基政人员,不明个中原委者,遂一概抹煞事实,而疑及整个县级干部全系贪污分子。”[7]22-23基层社会形成恶性循环,乡村社会面临严重危机。实施乡镇造产,增加基层财政收入,成为遏制非法摊派,克服乡村危机的重要手段。
2 乡镇造产的实施与内容抗战时期,安徽乡镇造产实施较早。1940年,还在筹备实施新县制时期,新桂系借鉴治理广西经验,颁布《安徽省乡镇公共造产办法》,通饬各县兴办,“惟此事属创举,前无师承,初次推行不无困难,办法本身也有不甚详尽周密之处,执行的干部,也未经过训练,且军肃旁午,不能用全力于此,至1941年办的县份仍属寥寥,没有什么成绩可言”[8]。虽收效甚微,但在当时是除广西外第二个乡镇造产的省份。1942年5月,鉴于广西乡镇造产卓有成效,国民政府行政院颁布《乡镇造产办法》,将乡镇造产推向全国。安徽省政府加大乡镇造产的力度,在总结前两年乡镇造产工作得失的基础上,颁布《安徽省乡镇造产实施细则》和《安徽省各县乡镇造产委员会组织章程》,完善乡镇造产领导机构,理顺工作机制。1943年,各县进一步推进乡镇造产工作,加强造产计划的拟订和年终收益的验收,强化督促指导,严禁变相摊派[9]。但从总体上看,从1940年至1943年,安徽乡镇造产实施四年,但“收益不多,成效甚少”[10]。
1944年,随着抗战的持续,安徽基层危机日益严重。省政府将1944年确定为“乡镇造产年”,停止征收自治户捐,普遍实施乡镇造产,乡镇造产成为各县中心工作。1至2月为普遍宣传阶段,3至4月为督促指导阶段,7月和12月验收造产收益[10]。全省上下无论县乡镇保各级,还是民政、财政、教育、建设、保安等各部门,均以配合此中心工作为原则,乡镇造产工作在各地深入开展。
2.1 乡镇造产的内容乡镇造产的内容即乡镇造产举办的各类公共事业。根据1940年颁布的《安徽省乡镇造产办法》,各县乡镇造产项目主要有7项:(1)垦种乡镇公有田地;(2)开垦公有山地,栽植茶、桐、桑、竹等;(3)修筑乡镇公有鱼塘;(4)建筑水库水碾;(5)创办乡镇公营工厂,举办各种小规模手工业,如纺织、造纸等;(6)创办公有牧场,饲养牛、羊、鸡、豕等;(7)其他易于经营之各种生产事业。
1942年7月安徽省颁布《乡镇造产实施细则》,对乡镇造产的内容进行了细化,饬令各乡镇组织造产委员会,规定各乡镇造产事业,参酌当地人力物力,选择一种或数种切实举办,如公有农场、公有林场、公有牧场、公有水产、公有建筑、公有工厂、公用事业等,利用荒山荒地、公有田地为乡镇造产土地(表 1)。
表1 1942年安徽乡镇造产的项目和种类[11] |
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1944年是安徽“乡镇造产年”。根据省政府颁发的1944年度《乡镇造产实施方案》,各县以乡镇为造产单位,各项工作均以配合造产为首要任务。造产类别以农业、轻工业、渔牧业三者为主。各地根据区域不同选择不同造产项目,乡村区域造产以农业为主、手工业为辅,城镇区域造产以手工业为主、农业为辅。各地根据实际情况,本着“本小利大的先造”“获利迅速的先造”“当地特产先造”三项原则,因地制宜选定造产项目[9]。乡镇造产工作在全省范围内普遍推广(表 2)。
表2 1944年安徽乡镇造产项目和种类[12] |
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从表 2可以看出,1944年,安徽乡镇造产分必办事业与酌办事业两种。必办事业又分农业、工业、渔牧等三类共六项。在农业和渔牧业造产方面,主要是兴办农场、林场、牧场、水产,不需要投入多少财力就能举办,投入少、见效快。在工业造产方面,主要利用各地手工业及地方特产举办小型工厂和经营农产加工;利用县境集镇市场,建设公有铺产、屠宰场、菜市场等,征收使用费或租金,既可在一定程度上避免屠宰税等的偷漏,又可推进乡镇基础设施建设。酌办事业是指在具备条件的区域举办的具有特色性的造产事业,分为农产、公用事业和水产等三项。可见,此时安徽各地造产项目更加注重因地制宜,更具灵活性和操作性。
2.2 乡镇造产的土地、资金与人力土地、资金和人力是实施乡镇造产的三大要素,解决好这三大要素问题是实施乡镇造产的前提。
(1)土地的利用。兴办农业造产必须利用土地。1944年的乡镇造产实施方案规定,运用公耕方式,扩大农业造产,每保公耕田地15亩,每乡(镇)公所另耕30亩。土地的来源可分为公地、荒地、私人土地三种。乡镇造产所需土地主要来源于县或乡镇公有田地、未经指定公共用途的公有荒山荒地或商借、租用庙会祠社及私人田地。其中,以垦殖荒山荒地为先,如不足则采取收佃公学田产或租佃私人土地等方式。
(2)劳力的使用。乡镇造产所需劳力来自当地居民无偿的义务劳动,带有强制性,境内居民每年每人须服造产工役3日,因故不能服役者除外,但无故抗役的,实行强制执行或按当地工价实施加倍罚款。各乡镇对于须服工役人员,在事先调查的基础上编造名册后呈报县府,并公布周知[11]。这种征工制度,是通过强制民众义务劳动的方式,补助政府建设财力的不足。劳力的使用分人力和畜力。征用耕牛按月每一牛工合二人计算。
(3)资金的筹措。在乡镇造产过程中,无论是收用无主或有主愿意卖让的田地或山林,还是收买种牛、种羊或小猪,置备农具或运输工具,筹办小型工厂等,都需要大量资金。资金不足是乡镇造产最大的瓶颈因素。乡镇造产的资金包括预算的公共造产费、乡镇公有款产租息、农业贷款和借款等。1944年,新桂系将乡镇造产作为中心工作强力推进,规定乡镇造产资金要列入预算,“于年度开始时,由县政府一次拨发”,并规定1944年每乡镇造产资金为一万元至一万五千元[12]。预算资金不足时,借款和贷款就成为造产资金的重要来源,由造产收益分期归还。
2.3 乡镇造产的程序(1)组织领导。乡镇造产以乡镇为单位,由乡镇公所负责主办。由于乡镇公所组织简单,人员有限,而造产事务庞杂,仅靠乡镇公所难以应付,于是设立专门的造产委员会负责经营。乡镇造产委员会成员包括乡镇长、乡镇公所经济股主任、乡镇财产保管委员会主任委员、乡镇中心学校校长或教导主任、乡镇合作社理事主席、乡镇农林场主任、乡镇农工商会负责人以及当地士绅及技术人员等,并由乡镇公所指定其中1人为主任委员,负责经营全乡镇的造产业务。乡镇造产以乡镇公所的名义推行,乡镇造产委员会受乡镇长的指挥监督。
(2)编订计划。按照国民政府行政院的规定,乡镇造产实施计划由县政府根据所属各乡镇实际情况拟订,责成乡镇实行。这种由县拟定规划的方式,有助于统筹全县经济,防止重复建设。但造产计划完全由县政府拟定,难以适合各乡镇实际情况,导致各乡镇不免“视为奉行故事,敷衍塞责,不能发挥其自动自治的精神”,因此,1942年安徽规定“各乡镇应按年份将造产事业及收支预算提交乡镇民代表会,在代表会未设立以前,提交乡镇务会议通过,依式列表报县,由县参照编订年度实施计划”[2]。这种自下而上、上下结合的方式,在各乡镇可以因地制宜,在县可以统筹调整。可见安徽的乡镇造产工作,县政府处于领导地位,各乡镇处于主办地位,县政府根据各乡镇的造产报表,对各乡镇的造产工作进行总体设计和指导。
(3)宣传动员。安徽省政府要求,每年度开始各县都要举行造产宣传周,在报刊设立造产专号和造产指导专栏。国民党的各级党团组织经常发动党员团员进行造产宣传,组织学生利用假期外出宣传,保民大会、国民月会都努力宣传造产运动[12]。通过深入而普遍的宣传,使乡镇造产运动家喻户晓,激发民众参加造产的热情,踊跃参加造产运动。为推进造产工作,在省干训团开办建设组,训练实施新县制各县建设科长、技士、技佐、农业推广员、水利督导员等,提高工作技能。
(4)示范引领。为推动造产事业,激发造产热情,各地举行造产竞赛,竞赛分县与县竞赛、乡镇与乡镇竞赛、保与保竞赛三级。竞赛活动每年7月、12月各举行一次。竞赛项目以同一种类为主,如造林与造林竞赛,养鱼与养鱼竞赛,收益数字大、花费资金少的即为优胜[2]。各县还加强示范引导,择定经济发达乡镇为造产示范乡镇,“以5个至10个乡镇中择设一个示范乡镇为原则,并将示范乡镇的造产经费酌予提高”,“示范乡镇每3个月与邻近乡镇举行观摩会一次”,发挥“以造产再造产,以示范再示范”的作用[8]。
(5)督导考核。每期造产开始前,省政府派员到各行政区,分县召集乡镇主管造产人员进行短期讲习和指导。省政府、各专署的视察员和县区指导员,均以视导乡镇造产为中心任务。各县还随时派员督促所辖乡镇举办造产事业,切实指导推进。宣城县还将造产事业“首列为区乡镇长主要考成”[13]。各乡镇造产成果,由乡镇长先行表报,由县政府派员验收,造产委员会及乡镇长负责点交。对于造产先进个人,予以记功、晋级、发给奖章(奖状);对于造产先进团体,予以传令嘉奖、发给奖章(奖状)题赠匾额;对于造产落后的个人,予以申斥、记过、罚薪、撤职。
3 乡镇造产的成效与不足抗战时期,在险恶的战时环境下,安徽乡镇造产事业在挽救残破的农村经济、开辟新的财源、增加乡镇财政收入、减轻农民负担方面发挥了一定作用,在一定程度上缓解了基层财政压力。1942年,安徽全省除情形特殊县份外,实施效果较好的有19县,年终收益共计5 239 648元[9],其中收益数最多的为六安县,计达1 081 000元[8],但各县发展不均衡;1943年底统计实施县份共38县,收益统计11 990 421元[9],实施县份收益与前一年比较,均有较大增长;1944年为“乡镇造产年”,各县虽蝗灾、旱灾严重,但各县乡镇造产纯收益仍达70 616 000元,实施县份达48县[9]。乡镇造产工作在全省范围内普遍推广。
从表 3可知,在1943年安徽11县乡镇造产中,有5县的收益超过了1943年自治户捐所列预算数,两者相抵,尚有结余;有6县的收益虽不能与自治户捐相抵,但减少了各户应缴自治户捐数,在一定程度上减轻了民众负担。但安徽乡镇造产以行政命令方式的强制推行,在执行过程中弊端重重。
表3 1943年安徽省各县乡镇造产收益表[14] |
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一方面,硬性下达指标任务的方式,不可避免造成弄虚作假、与民争利的现象。乡镇造产对各乡镇的公耕亩数做了硬性规定,1944年度乡镇造产要求“各乡公有农场不得少于5亩,种植粮食作物,或特用作物”,“每保公耕田地15亩,每乡镇公所另耕30亩”[12]。造产土地的取用,本以垦殖荒地为基本原则,但有的乡镇保“根本未从事实地垦辟,为奉行计划,不惜削足适履,指用民有热地强用,或学田、产田、私有田地,结果无补于事,以致纷扰”[9]。有的“虚标插公耕田地,实际仍人民私种”“保长按照规定公耕亩数具结,实则并无其事”,有的“强耕学田产田,引起纠讼,并影响教育经费收入”,有的“强耕有永佃权佃户之公田,而又因管理不善,督耕不力,收益反较原佃减少”[15]23-24。这样一来,不仅未能取得应有成效,反而扰乱了乡村社会秩序。
另一方面,“强索收益”导致基层行政组织“摊派凑数”。1942年的安徽乡镇造产,“临泉的收益最多,成绩甲于全省,后经详细考查,其中却有用摊派式得来的”,阜阳乡镇造产“虽仅收到20余万元,亦有摊派的情事发生”[16]10。同时,一些县份实行保甲分户饲养猪鸡,乡镇保长为完成任务,避免受罚,“结果是向民众直接摊派表报了事,能真正依照造产方法兴办的十不得一”[9],“各县乡镇多未依法举办,间有按照民家富力分配养猪养鸡,形成变相摊派,根本失去造产真义,而经办人员又或不免从中舞弊,以致苛扰地方,深为民病。”[17]104 1944年,安徽取消自治户捐,规定乡镇造产是地方自治经费的来源,要求每乡镇造产全年收益至少须达到四万元,造成层层摊派造产任务,“县政府预定乡镇的收益数目,乡镇公所又预定了各保的收益数目,甚至规定到时达不到预定数目,责成乡保长赔偿,还有将造产的目的扩大到解决公务员福利和供应军队副食品上面去,于是一则乡保长惟恐赔累,二则彼此竞争心切,遂不择手段,不按规定,占用土地,摊派实物”[10]。乡镇造产并未能够担负起战时发展农村经济的重任,也未能有效解决基层日益严重的财政危机。
4 结语抗战时期,安徽富庶之区基本沦陷,国统区多属贫瘠之区。由于日伪经济封锁和战时军糈供应浩繁,国统区面临物资紧缺、通货膨胀的严重危机。针对基层乡镇保经费不足、摊派现象严重、乡村经济凋敝的局面,为维系基层政权运行,新桂系借鉴治桂经验,在安徽推行乡镇造产。乡镇造产以公共土地或开垦荒地为主要资源,采用民众义务劳动的方式,加强基层经济建设,增加乡镇公共收入。在新桂系的强力推行下,乡镇造产取得了一定成效,在一定程度上弥补了基层经费的不足,缓解了基层财政压力,促进了基层经济发展。但乡镇造产以行政命令的方式硬性下达造产任务,违反了基层经济建设规律,必然遭到基层行政组织人员的消极应付和抵制,不可避免出现大量弄虚作假或层层摊派的现象。通过强制农民以无偿义务劳动的方式从事乡镇造产事业,违背了广大农民的意愿,也无法取得民众的广泛拥护和支持。乡镇造产无法从根本上改变广大农村衰落破败的局面,也无法挽救日益严重的乡村经济危机。
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