引言

乡镇造产又称公共造产，是以基层行政组织主导经营的方式，利用公共资源和强制义务用工，举办乡镇公共产业，增加乡镇财政收入，加强基层经济建设的重要措施。乡镇造产最初源于广西，是新桂系治理广西的经验之一，也是“三自”政策中“自给”政策在实践中的运用^①。抗战时期，新桂系在特殊的政治军事环境下主政安徽，笔者试图探讨新桂系是如何借鉴治桂经验，推进乡镇造产，加强安徽基层经济建设，坚持和巩固大别山根据地。

^①新桂系是指民国时期以李宗仁、白崇禧等为首的广西地方实力派。“三自”政策是指新桂系在广西推行的“自卫、自治、自给”政策。

1 乡镇造产的背景和原因

全面抗战爆发后，面对严重的民族危机，国民党各地方实力派基于民族大义，纷纷请缨出战。新桂系首领李宗仁就任第五战区司令长官，新桂系军队开赴前线参战。武汉会战后，新桂系军队撤入豫鄂皖边境的大别山区，建立了以安徽立煌县为中心的大别山敌后根据地，新桂系李宗仁、廖磊、李品仙先后就任安徽省政府主席。实施乡镇造产是抗战时期新桂系在安徽国统区的重要施政方针之一。

1.1 应对敌后战时环境，加强基层经济建设的需要

抗战时期，安徽沿江、沿淮区域和重要交通线附近全部沦陷，安庆、芜湖、蚌埠、合肥等重要城市先后沦于敌手，省会也由安庆迁往大别山腹地立煌。1938年，武汉弃守后，安徽在形势上已居于敌后，处于日伪三面包围之中。1944年豫湘桂战役后，安徽与重庆大后方的联系被完全切断，处于日伪四面包围之中。国民党安徽省政府能有效控制的区域主要是皖西大别山区、皖南山区和皖北部分地区，多属经济落后的贫瘠山区。由于日伪严密的经济封锁，加上战时军稰供应浩繁、物资奇缺、物价飞涨，基层经济面临严重困难。实施乡镇造产，以行政力量推动基层经济建设，成为安徽省政府的首要选择。

1.2 筹集乡镇保甲经费，维系基层政权运行的需要

长期以来，安徽基层行政组织经费主要依赖住户分摊。1938年10月，廖磊主政安徽后，加强安徽基层行政组织建设，废除联保，设立乡镇，重编保甲，实行基层政、教、卫合一，并将基层行政人员由无给职改为有给职，乡镇保经费大幅增加。为解决基层经费问题，1939年3月，省政府颁布《筹集乡镇保经费管理办法》，决定按照保民富力不同，分等征收住户捐，最低每年出费4角，最高至12元^[1]。乡镇保经费主要依赖于住户捐。李品仙主政安徽后，1941年，安徽实施新县制改革，新县制实行基层管、教、养、卫齐头并进，乡镇保人员承担的任务更加繁重，但由于基层经费不足，待遇极其微薄。“影响所及，贤者多欲离职改行，不安于位，不肖者反以此为利薮所在，百计搜刮，鱼肉苍生”^[2]。按照国民政府对新县制的设计，乡镇名义上为基层自治单位。“地方自治工作，需要有充裕的经费，而经费的来源，又须自给自足”^[3]。新县制实施后，安徽省政府将住户捐改称为自治户捐，基层行政组织经费几乎以自治户捐为唯一收入，“ 80%依靠自治户捐，而所收之数，又不足以供应必须的用度”^[3]。实施乡镇造产，开发农村富源，增加公共财富，成为解决乡镇保经费不足的重要途径。

1.3 遏制基层非法摊派现象，克服乡村危机的需要

基层行政经费的不足，只得借助非法摊派以增加收入。“因为经费不够，于是发生普遍的乡保摊派，因为乡保摊派，于是发生少数人员贪污，”^[3] “在一县里面，非法摊派的名目有多至二、三十种者。”^[4]70“就各县而论，各乡保居民除担负各项正常税捐外，其他非法摊派漫无限制，日增月积名目浩繁。”^[5]76虽然安徽省政府规定自治户捐按照保民富力分等征收，然实际操作中流弊百出。“惟因分级过多，计核不易，易致演成摊派。”^[6]富商大户往往凭借势力百般规避，难以做到严格按照富力等级征收。各种摊派不仅加重了民众负担，而且加深了官民对立，恶化了基层政治生态。“人民不胜其负担，乃积怨于经手办事之基政人员，不明个中原委者，遂一概抹煞事实，而疑及整个县级干部全系贪污分子。”^[7]22-23基层社会形成恶性循环，乡村社会面临严重危机。实施乡镇造产，增加基层财政收入，成为遏制非法摊派，克服乡村危机的重要手段。

2 乡镇造产的实施与内容

抗战时期，安徽乡镇造产实施较早。1940年，还在筹备实施新县制时期，新桂系借鉴治理广西经验，颁布《安徽省乡镇公共造产办法》，通饬各县兴办，“惟此事属创举，前无师承，初次推行不无困难，办法本身也有不甚详尽周密之处，执行的干部，也未经过训练，且军肃旁午，不能用全力于此，至1941年办的县份仍属寥寥，没有什么成绩可言”^[8]。虽收效甚微，但在当时是除广西外第二个乡镇造产的省份。1942年5月，鉴于广西乡镇造产卓有成效，国民政府行政院颁布《乡镇造产办法》，将乡镇造产推向全国。安徽省政府加大乡镇造产的力度，在总结前两年乡镇造产工作得失的基础上，颁布《安徽省乡镇造产实施细则》和《安徽省各县乡镇造产委员会组织章程》，完善乡镇造产领导机构，理顺工作机制。1943年，各县进一步推进乡镇造产工作，加强造产计划的拟订和年终收益的验收，强化督促指导，严禁变相摊派^[9]。但从总体上看，从1940年至1943年，安徽乡镇造产实施四年，但“收益不多，成效甚少”^[10]。

1944年，随着抗战的持续，安徽基层危机日益严重。省政府将1944年确定为“乡镇造产年”，停止征收自治户捐，普遍实施乡镇造产，乡镇造产成为各县中心工作。1至2月为普遍宣传阶段，3至4月为督促指导阶段，7月和12月验收造产收益^[10]。全省上下无论县乡镇保各级，还是民政、财政、教育、建设、保安等各部门，均以配合此中心工作为原则，乡镇造产工作在各地深入开展。

2.1 乡镇造产的内容

乡镇造产的内容即乡镇造产举办的各类公共事业。根据1940年颁布的《安徽省乡镇造产办法》，各县乡镇造产项目主要有7项：（1）垦种乡镇公有田地；（2）开垦公有山地，栽植茶、桐、桑、竹等；（3）修筑乡镇公有鱼塘；（4）建筑水库水碾；（5）创办乡镇公营工厂，举办各种小规模手工业，如纺织、造纸等；（6）创办公有牧场，饲养牛、羊、鸡、豕等；（7）其他易于经营之各种生产事业。

1942年7月安徽省颁布《乡镇造产实施细则》，对乡镇造产的内容进行了细化，饬令各乡镇组织造产委员会，规定各乡镇造产事业，参酌当地人力物力，选择一种或数种切实举办，如公有农场、公有林场、公有牧场、公有水产、公有建筑、公有工厂、公用事业等，利用荒山荒地、公有田地为乡镇造产土地（表 1）。

1944年是安徽“乡镇造产年”。根据省政府颁发的1944年度《乡镇造产实施方案》，各县以乡镇为造产单位，各项工作均以配合造产为首要任务。造产类别以农业、轻工业、渔牧业三者为主。各地根据区域不同选择不同造产项目，乡村区域造产以农业为主、手工业为辅，城镇区域造产以手工业为主、农业为辅。各地根据实际情况，本着“本小利大的先造”“获利迅速的先造”“当地特产先造”三项原则，因地制宜选定造产项目^[9]。乡镇造产工作在全省范围内普遍推广（表 2）。

从表 2可以看出，1944年，安徽乡镇造产分必办事业与酌办事业两种。必办事业又分农业、工业、渔牧等三类共六项。在农业和渔牧业造产方面，主要是兴办农场、林场、牧场、水产，不需要投入多少财力就能举办，投入少、见效快。在工业造产方面，主要利用各地手工业及地方特产举办小型工厂和经营农产加工；利用县境集镇市场，建设公有铺产、屠宰场、菜市场等，征收使用费或租金，既可在一定程度上避免屠宰税等的偷漏，又可推进乡镇基础设施建设。酌办事业是指在具备条件的区域举办的具有特色性的造产事业，分为农产、公用事业和水产等三项。可见，此时安徽各地造产项目更加注重因地制宜，更具灵活性和操作性。

2.2 乡镇造产的土地、资金与人力

土地、资金和人力是实施乡镇造产的三大要素，解决好这三大要素问题是实施乡镇造产的前提。

（1）土地的利用。兴办农业造产必须利用土地。1944年的乡镇造产实施方案规定，运用公耕方式，扩大农业造产，每保公耕田地15亩，每乡（镇）公所另耕30亩。土地的来源可分为公地、荒地、私人土地三种。乡镇造产所需土地主要来源于县或乡镇公有田地、未经指定公共用途的公有荒山荒地或商借、租用庙会祠社及私人田地。其中，以垦殖荒山荒地为先，如不足则采取收佃公学田产或租佃私人土地等方式。

（2）劳力的使用。乡镇造产所需劳力来自当地居民无偿的义务劳动，带有强制性，境内居民每年每人须服造产工役3日，因故不能服役者除外，但无故抗役的，实行强制执行或按当地工价实施加倍罚款。各乡镇对于须服工役人员，在事先调查的基础上编造名册后呈报县府，并公布周知^[11]。这种征工制度，是通过强制民众义务劳动的方式，补助政府建设财力的不足。劳力的使用分人力和畜力。征用耕牛按月每一牛工合二人计算。

（3）资金的筹措。在乡镇造产过程中，无论是收用无主或有主愿意卖让的田地或山林，还是收买种牛、种羊或小猪，置备农具或运输工具，筹办小型工厂等，都需要大量资金。资金不足是乡镇造产最大的瓶颈因素。乡镇造产的资金包括预算的公共造产费、乡镇公有款产租息、农业贷款和借款等。1944年，新桂系将乡镇造产作为中心工作强力推进，规定乡镇造产资金要列入预算，“于年度开始时，由县政府一次拨发”，并规定1944年每乡镇造产资金为一万元至一万五千元^[12]。预算资金不足时，借款和贷款就成为造产资金的重要来源，由造产收益分期归还。

2.3 乡镇造产的程序

（1）组织领导。乡镇造产以乡镇为单位，由乡镇公所负责主办。由于乡镇公所组织简单，人员有限，而造产事务庞杂，仅靠乡镇公所难以应付，于是设立专门的造产委员会负责经营。乡镇造产委员会成员包括乡镇长、乡镇公所经济股主任、乡镇财产保管委员会主任委员、乡镇中心学校校长或教导主任、乡镇合作社理事主席、乡镇农林场主任、乡镇农工商会负责人以及当地士绅及技术人员等，并由乡镇公所指定其中1人为主任委员，负责经营全乡镇的造产业务。乡镇造产以乡镇公所的名义推行，乡镇造产委员会受乡镇长的指挥监督。

（2）编订计划。按照国民政府行政院的规定，乡镇造产实施计划由县政府根据所属各乡镇实际情况拟订，责成乡镇实行。这种由县拟定规划的方式，有助于统筹全县经济，防止重复建设。但造产计划完全由县政府拟定，难以适合各乡镇实际情况，导致各乡镇不免“视为奉行故事，敷衍塞责，不能发挥其自动自治的精神”，因此，1942年安徽规定“各乡镇应按年份将造产事业及收支预算提交乡镇民代表会，在代表会未设立以前，提交乡镇务会议通过，依式列表报县，由县参照编订年度实施计划”^[2]。这种自下而上、上下结合的方式，在各乡镇可以因地制宜，在县可以统筹调整。可见安徽的乡镇造产工作，县政府处于领导地位，各乡镇处于主办地位，县政府根据各乡镇的造产报表，对各乡镇的造产工作进行总体设计和指导。

（3）宣传动员。安徽省政府要求，每年度开始各县都要举行造产宣传周，在报刊设立造产专号和造产指导专栏。国民党的各级党团组织经常发动党员团员进行造产宣传，组织学生利用假期外出宣传，保民大会、国民月会都努力宣传造产运动^[12]。通过深入而普遍的宣传，使乡镇造产运动家喻户晓，激发民众参加造产的热情，踊跃参加造产运动。为推进造产工作，在省干训团开办建设组，训练实施新县制各县建设科长、技士、技佐、农业推广员、水利督导员等，提高工作技能。

（4）示范引领。为推动造产事业，激发造产热情，各地举行造产竞赛，竞赛分县与县竞赛、乡镇与乡镇竞赛、保与保竞赛三级。竞赛活动每年7月、12月各举行一次。竞赛项目以同一种类为主，如造林与造林竞赛，养鱼与养鱼竞赛，收益数字大、花费资金少的即为优胜^[2]。各县还加强示范引导，择定经济发达乡镇为造产示范乡镇，“以5个至10个乡镇中择设一个示范乡镇为原则，并将示范乡镇的造产经费酌予提高”，“示范乡镇每3个月与邻近乡镇举行观摩会一次”，发挥“以造产再造产，以示范再示范”的作用^[8]。

（5）督导考核。每期造产开始前，省政府派员到各行政区，分县召集乡镇主管造产人员进行短期讲习和指导。省政府、各专署的视察员和县区指导员，均以视导乡镇造产为中心任务。各县还随时派员督促所辖乡镇举办造产事业，切实指导推进。宣城县还将造产事业“首列为区乡镇长主要考成”^[13]。各乡镇造产成果，由乡镇长先行表报，由县政府派员验收，造产委员会及乡镇长负责点交。对于造产先进个人，予以记功、晋级、发给奖章（奖状）；对于造产先进团体，予以传令嘉奖、发给奖章（奖状）题赠匾额；对于造产落后的个人，予以申斥、记过、罚薪、撤职。

3 乡镇造产的成效与不足

抗战时期，在险恶的战时环境下，安徽乡镇造产事业在挽救残破的农村经济、开辟新的财源、增加乡镇财政收入、减轻农民负担方面发挥了一定作用，在一定程度上缓解了基层财政压力。1942年，安徽全省除情形特殊县份外，实施效果较好的有19县，年终收益共计5 239 648元^[9]，其中收益数最多的为六安县，计达1 081 000元^[8]，但各县发展不均衡；1943年底统计实施县份共38县，收益统计11 990 421元^[9]，实施县份收益与前一年比较，均有较大增长；1944年为“乡镇造产年”，各县虽蝗灾、旱灾严重，但各县乡镇造产纯收益仍达70 616 000元，实施县份达48县^[9]。乡镇造产工作在全省范围内普遍推广。

从表 3可知，在1943年安徽11县乡镇造产中，有5县的收益超过了1943年自治户捐所列预算数，两者相抵，尚有结余；有6县的收益虽不能与自治户捐相抵，但减少了各户应缴自治户捐数，在一定程度上减轻了民众负担。但安徽乡镇造产以行政命令方式的强制推行，在执行过程中弊端重重。

一方面，硬性下达指标任务的方式，不可避免造成弄虚作假、与民争利的现象。乡镇造产对各乡镇的公耕亩数做了硬性规定，1944年度乡镇造产要求“各乡公有农场不得少于5亩，种植粮食作物，或特用作物”，“每保公耕田地15亩，每乡镇公所另耕30亩”^[12]。造产土地的取用，本以垦殖荒地为基本原则，但有的乡镇保“根本未从事实地垦辟，为奉行计划，不惜削足适履，指用民有热地强用，或学田、产田、私有田地，结果无补于事，以致纷扰”^[9]。有的“虚标插公耕田地，实际仍人民私种”“保长按照规定公耕亩数具结，实则并无其事”，有的“强耕学田产田，引起纠讼，并影响教育经费收入”，有的“强耕有永佃权佃户之公田，而又因管理不善，督耕不力，收益反较原佃减少”^[15]23-24。这样一来，不仅未能取得应有成效，反而扰乱了乡村社会秩序。

另一方面，“强索收益”导致基层行政组织“摊派凑数”。1942年的安徽乡镇造产，“临泉的收益最多，成绩甲于全省，后经详细考查，其中却有用摊派式得来的”，阜阳乡镇造产“虽仅收到20余万元，亦有摊派的情事发生”^[16]10。同时，一些县份实行保甲分户饲养猪鸡，乡镇保长为完成任务，避免受罚，“结果是向民众直接摊派表报了事，能真正依照造产方法兴办的十不得一”^[9]，“各县乡镇多未依法举办，间有按照民家富力分配养猪养鸡，形成变相摊派，根本失去造产真义，而经办人员又或不免从中舞弊，以致苛扰地方，深为民病。”^[17]104 1944年，安徽取消自治户捐，规定乡镇造产是地方自治经费的来源，要求每乡镇造产全年收益至少须达到四万元，造成层层摊派造产任务，“县政府预定乡镇的收益数目，乡镇公所又预定了各保的收益数目，甚至规定到时达不到预定数目，责成乡保长赔偿，还有将造产的目的扩大到解决公务员福利和供应军队副食品上面去，于是一则乡保长惟恐赔累，二则彼此竞争心切，遂不择手段，不按规定，占用土地，摊派实物”^[10]。乡镇造产并未能够担负起战时发展农村经济的重任，也未能有效解决基层日益严重的财政危机。

4 结语

抗战时期，安徽富庶之区基本沦陷，国统区多属贫瘠之区。由于日伪经济封锁和战时军糈供应浩繁，国统区面临物资紧缺、通货膨胀的严重危机。针对基层乡镇保经费不足、摊派现象严重、乡村经济凋敝的局面，为维系基层政权运行，新桂系借鉴治桂经验，在安徽推行乡镇造产。乡镇造产以公共土地或开垦荒地为主要资源，采用民众义务劳动的方式，加强基层经济建设，增加乡镇公共收入。在新桂系的强力推行下，乡镇造产取得了一定成效，在一定程度上弥补了基层经费的不足，缓解了基层财政压力，促进了基层经济发展。但乡镇造产以行政命令的方式硬性下达造产任务，违反了基层经济建设规律，必然遭到基层行政组织人员的消极应付和抵制，不可避免出现大量弄虚作假或层层摊派的现象。通过强制农民以无偿义务劳动的方式从事乡镇造产事业，违背了广大农民的意愿，也无法取得民众的广泛拥护和支持。乡镇造产无法从根本上改变广大农村衰落破败的局面，也无法挽救日益严重的乡村经济危机。