引言

煤层气俗称瓦斯，是19世纪70年代末崛起的一种新型清洁能源。中国是煤层气资源大国，资源量约36.8万亿立方米，与常规天然气资源量相当，在俄罗斯、加拿大之后排世界第三位^[1]。近年来，我国煤层气产业发展取得长足进展，法律规制发挥了重要作用。

1 煤层气法律规制历程的简要回顾

真正意义上的煤层气法律规制是从1994年3月出台的《矿产资源法实施细则》开始的^[2]。其发展历程可大致分为三个阶段。

1.1 1994年至2005年的起步阶段

20世纪80年代末、90年代初，中国煤层气产业刚开始起步，急需解决产业定位、行业管理和资金来源等重大问题，本阶段立法为了满足现实需求，出台了《对外合作开采陆上石油资源条例》、《矿产资源法实施细则》、《煤层气勘探开发管理暂行规定》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》、《煤炭法》、《清洁能源促进法》等法律文件，从法律层面确立了煤层气的独立产业地位、对外合作专营制度、开发生产许可证制度，明确了煤层气登记发证国家一级管理以及国家鼓励综合开发利用煤层气的理念^①。尤其是《煤层气勘探开发管理暂行规定》的出台，从宏观层面对煤层气产业的发展原则、管理主体职责和程序、对外合作、科技进步等方面进行了明确；并对煤层气勘探、开发以及煤层气与煤炭协调开发等具体问题做了详细规定，为今后煤层气产业立法起到了重要指导作用^②。

^①参见《煤层气勘探开发管理暂行规定》第5条、第17条，《煤炭法》第35条，《循环经济促进法》第32条。

^②参见《煤层气勘探开发管理暂行规定》第4条、第5条、第8条、第9条、第17条、第28条、第29条。

1.2 2006年至2012年的发展阶段

经过十余年的努力，中国煤层气产业取得很大成就，但进展仍较缓慢，急需放松管制、进行激励，促使产业活力进一步迸发。2006年国务院办公厅出台《关于加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的若干意见》（以下简称“国办47号文”），要求加大政策扶持力度，采取财政补贴、税收减免等激励政策支持煤层气产业发展，拉开了煤层气产业激励性规制的序幕^③。同年，编制出台了国家第一部煤层气专项规划《煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用“十一五”规划》，强化了煤层气的主体能源地位。之后，各部委相继出台大量支持煤层气产业发展的财政补贴、税收优惠、价格市场化等公共政策性文件。本阶段法律规制的另一个突出特点是放松管制，《国务院关于修改＜中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例＞的规定》将煤层气对外合作由中联煤层气有限责任公司一家专营变为中联煤层气有限责任公司和国务院指定的其他公司共同专营^④，标志着对外合作专营框架下的适度竞争格局形成。此外，《石油天然气管道保护法》、《城镇燃气管理条例》和《煤层气地面开采安全规程(试行）》的颁布，完善了煤层气输送、利用等中游、下游以及煤层气开采、集输等重点环节的安全规制体系。由于政策的驱动，本阶段成为我国煤层气产业发展最好的时期，地面煤层气产量由2006年的1.3亿立方米猛增至2012年的25.7亿立方米^[3]。

^③参见《关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见》第2条、第13条、第14条、第15条。

^④参见《国务院关于修改＜中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例＞的规定》第30条。

1.3 2013年至今的完善阶段

本阶段以《国务院办公厅关于进一步加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的意见》（以下简称“国办93号文”）出台为起点，主要特征是在以往规制框架基础上对煤层气的新兴能源产业定位、发展目标、市场准入、产业布局、技术政策、煤层气与煤炭的协调开发等重大问题进一步明确，对“十三五”期间煤层气产业发展进行了规划，同时对现行煤层气优惠政策体系进行完善^⑤。

^⑤参见国办2013年93号文、《煤层气产业政策》、《煤层气勘探开发行动计划》等。

2 煤层气法律规制取得的成就

在煤层气产业发展过程中，我国加快推进相关立法工作，法律规制取得显著成就。

2.1 法律规制框架基本形成

20多年间，我国制定涉及煤层气产业的法律、法规、规章和地方性法规、规范性文件近40件，覆盖煤层气勘探、开发、输送、利用全产业链及安全生产、环境保护的法律规制框架基本形成。其中法律包括《煤炭法》、《矿产资源法》、《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《石油天然气管道保护法》、《环境保护法》、《土地法》等，行政法规包括《矿产资源法实施细则》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》、《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》、《国务院关于修改〈中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例〉的决定》、《城镇燃气管理条例》等，部门规章包括《煤层气勘探开发管理暂行规定》、《煤层气产业政策》、《煤层气地面开采安全规程》、《煤层气勘探开发行动计划》等；规范性文件包括国办47号文、国办93号文，以及国家发改委、财政部、国家税务总局、商务部、国土资源部、国家能源局出台的相关文件。

从功能看，激励性规制文件占主导地位，还包括兼具经济性规制与社会性规制双重特征的《煤层气产业政策》、《煤层气勘探开发管理暂行规定》以及社会性规制的《煤层气地面开采安全规程》、《煤层气集输安全规程》、《煤层气(煤矿瓦斯)排放标准(暂行）》等。

2.2 煤层气独立产业地位确立

煤层气与煤炭为共伴生矿产，长期以来，人们一直将煤层气作为煤炭的附属品，视其为与煤矸石、煤泥等相当的“废物”。1994年，《矿产资源法实施细则》将煤层(成)气作为一个独立矿种单列，标志着煤层气独立矿种地位的确立^①。同年，原煤炭部发布《煤层气勘探开发管理暂行规定》要求，“煤层气生产必须领取煤层气开发生产许可证”，进一步宣示煤层气独立地位^②。1996年，国务院批准组建中联煤层气有限责任公司，明确其主要任务是煤层气的勘探、开发、生产、销售、利用和输送^③，一个独立于煤炭之外的煤层气专门企业成立，使煤层气独立产业地位得以进一步强化。煤炭部撤销之后，国土资源部明确煤层气设探矿权、采矿权，由国土资源部登记、发证^④。2006年，我国首次编制了煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用专项规划。2013年，《煤层气产业政策》更鲜明地提出将煤层气产业作为一个新兴能源产业加以培养和发展^⑤。可以说确立煤层气独立产业地位，是煤层气法律规制的重大成就之一-。

^①参见《矿产资源法实施细则》附件：矿产资源分类细目。

^②参见《煤层气勘探开发管理暂行规定》第17条。

^③参见《国务院关于同意成立中联煤层气有限责任公司的批复》（国函[1996]23号）。

^④参见《矿产资源勘查区块登记管理办法》第4条。

^⑤参见《煤层气产业政策》引言。

2.3 对外合作主体竞争机制建立

2001年修改的《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》规定，对外合作开采煤层气资源由中联煤层气有限责任公司实施专营，确立了中联煤层气有限责任公司对外合作煤层气的独家垄断地位^⑥。20世纪90年代中后期，全国煤炭形势持续低迷，煤层气勘探开发项目的投资70%以上来自海外^[4]，煤层气对外专营权的赋予，事实上相当于赋予了中联煤层气有限责任公司煤层气勘探开发专营权。2007年，国家修改对外合作开采陆上石油资源条例，在《国务院关于修改〈中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例〉的决定》中，将原条例第30条修改为“对外合作开采煤层气资源由中联煤层气有限责任公司、国务院指定的其他公司实施专营”，标志着煤层气对外专营权独家垄断局面被打破。同年，商务部、国家发改委、国土资源部联合印发《关于进一步扩大煤层气开采对外合作有关事项的通知》，要求按照“既打破独家经营，又避免多头对外”的原则，在中联煤层气有限责任公司之外再选择若干家企业，在国务院批准的区域内，与外国企业开展煤层气合作开采的试点工作^⑦。2010年，商务部《关于同意中国石油天然气集团公司等三家公司开展对外合作开采煤层气资源试点工作的通知》正式同意中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司、河南省煤层气利用有限公司在国务院批准区域内与外国企业开展合作开采煤层气资源试点工作^⑧。自此，对外合作开采煤层气主体的适度竞争机制正式形成。

^⑥参见《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》第30条。

^⑦参见《关于进一步扩大煤层气开采对外合作有关事项的通知》第1条。

^⑧参见《关于同意中国石油天然气集团公司等三家公司开展对外合作开采煤层气资源试点工作的通知》第1条。

3 煤层气法律规制的特点 3.1 激励型法律规制特征明显

激励型规制理论，又称新规制经济学，是产生于20世纪70年代末至80年代初的一个西方规制经济学分支^[5]。日本著名规制经济学家植草益认为，激励性规制是在保持原有规制结构条件下，激励受规制企业提高内部效益，也就是给予受规制企业以竞争压力提高生产或经营效率的正面诱因^[6]。实践中常用的实施机制包括特许投标竞争、区域间比较竞争、最高限价规制、社会契约规制等^[7]，也可以采用财政支持、税收优惠、政策扶持、放松价格管制等激励工具调动被规制企业的积极性，以达到提高效率、改进质量、改善服务之目的^[8]。我国政府在煤层气产业规制中，清楚地认识到煤层气产业的自然垄断性和规制者与被规制者之间的信息不对称性，改变以往管制型规制效率低、产业缺乏活力、企业缺乏动力的现象，充分利用政府资金支持、财政补贴、税收优惠、价格市场化等系列激励政策，有力地推进煤层气产业化、规模化进程。在目前煤层气法律规框架中，80%以上文件涉及煤层气产业激励政策，除《关于煤层气（瓦斯）开发利用补贴的实施意见》、《关于煤层气有关税收政策问题的通知》等财政补贴、税收优惠等专门性激励文件外，国办47号文、国办93号文、《煤层气产业政策》、《煤层气勘探开发行动计划》、《煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用“十一五”规划》、《煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用“十二五”规划》，以及地方政府出台的煤层气综合文件中也都规定了相关激励政策。如国办93号文提出，通过提高财政补贴标准、强化中央财政奖励资金引导扶持、加大中央财政建设投资支持力度、落实煤炭生产安全费用提取政策等手段加大财政资金支持力度；通过完善增值税优惠政策、加大所得税优惠力度强化税费政策扶持；通过落实煤层气市场定价机制、支持煤层气发电上网、完善煤层气发电价格政策加大煤层气利用支持力度。

3.2 软法在法律规制中发挥重要作用

软法是起源于国际法领域的一个法学术语，指原则上不具有法律约束力但可能产生实际效果的行为准则，实践中主要指国际组织决议、国际会议决议或宣言、政府高官会议宣言、欧盟条约、双方会谈成果、单边声明以及国际贸易争端解决程序框架下的建议等^[9]。我国的软法研究兴起于2005年。按照北京大学罗豪才教授的观点，软法应该是一个概括性词语，被用于指许多法现象，这些现象有一个共同特征，就是作为一种事实上存在的有效约束人们行为的行为规则，它们的实施未必依赖国家强制力保障。其主要特征有四：一'是制定主体具有多兀性，可以是国家机关，也可以是社会自治组织或混合组织；二是表现形式具有多样性，既可以是文本形式，又可以是具有规范作用的惯例；三是内容一般不规定罚则，更多的是依靠自律和激励性规定; 四是效力不具有国家强制力^[10]。我国对于软法的定义和范围尚未取得一致。罗豪才教授认为，软法的种类齐全集中体现在两个层面，一是政法惯例、公共政策、自律规范、专业标准与弹性法条这五种软法规范的主要渊源，在公域中普遍存在、齐头并进、平行发展；二是每一类软法当中的各种具体的软法规范也得到充分发挥，具体形态不一而足，形成了一个主要由立法惯例、行政惯例、司法惯例、政治惯例，国家性政策规则、社会性政策规则、政党性政策规则，公共机构自律规范、公务人员自律规范、行业内部自律规范，国家标准、行业标准、地方标准、企业标准，法律原则、柔性法律文本、弹性法律条款等共同构成的软法规范载体形态^[11]。

按照此种界定，目前我国煤层气法律规制框架中的国家及各省(市、区)煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用规划、煤层气产业政策、煤层气勘探开发行动计划、煤层气地面开采安全规程、煤层气集输安全规程、煤层气资源勘查技术规范，国务院和山西、安徽等省出台的加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用意见、办法，以及各部委关于煤层气价格管理、财政补贴、对外合作、综合勘查开采管理、进口物资免税等具有公共政策性质的规定均属于软法范畴。其数量之大，约占煤层气全部法律规制文件的65%;规制范围之广，涉及煤层气产业目标、总体要求、产业布局、行业管理、煤层气与煤炭协调开发、重大项目等全局性问题，对促进煤层气产业发展发挥着重大作用。

3.2.1 在宏观层面为煤层气产业发展描绘蓝图

当前煤层气产业发展的整体规划布局方面的规范主要依靠软法。2006年出台的《煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用“十一五”规划》首次明确了煤层气产业的指导思想、开发布局和主要任务，确定了到2010年全国煤层气产量、利用量、探明储量和产业体系四大目标。

2013年国家能源局发布的《煤层气产业政策》，可以说是指导我国煤层气产业发展的纲领性文件。它首次从国家政策层面确立了煤层气产业的独立地位，改变了我国长期以来将煤层气作为煤炭附属品的思维，强调“发展煤层气产业对保障煤矿安全生产、优化能源结构、保护生态环境具有重要意义”，是一个划时代的改变。该文件从发展目标、市场准入、产业布局、勘探开发生产、技术政策、煤层气与煤炭协调开发、安全节能环保、保障措施等方面，对煤层气产业发展进行了总布局和总安排。加上国家《煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用“十二五”规划》、《煤层气勘探开发行动计划》等文件，共同完成了煤层气产业的总体规划布局，为煤层气产业发展描绘了蓝图。

从功能上分析，《煤层气产业政策》作为产业的总纲领，起着指引方向、谋篇布局的作用，其内容涵盖煤层气勘探、开发、生产、加工、集输、销售、储配与利用等产业链各环节，是煤层气产业发展长期的重要依据和指导纲领。而煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用“十一五”规划、“十二五”规划、《煤层气勘探开发行动计划》则针对不同阶段煤层气产业发展的关键性问题和煤层气勘探开发等重要方面做出规划和规定。其中，两大煤层气规划分别以五年为期，规定了全国煤层气产业发展的指导思想、发展原则、发展目标、规划布局和主要任务，起到了产业阶段性发展的引领作用。

3.2.2 在微观层面为产业发展提供具体规制依据

煤层气产业作为一个新兴产业，需要国家在资金、税收、价格等方面予以支持，具体标准由各部委具有公共政策性质的规范性文件加以规定和明确。2006年，在国办47号文下发之后，国家发改委、国土资源部、财政部、国家税务总局等部委出台多个具有软法性质的规制文件，对相关具体问题予以明确和规定。财政资金补贴方面：《关于煤层气(瓦斯)开发利用补贴的实施意见》、《关于“十三五”期间煤层气(瓦斯)开发利用补贴标准的通知》分别明确了“十一五”、“十二五”和“十三五”期间中央财政对煤层气的补贴额度分别为每立方米0.2元和0.3元。《关于利用煤层气（煤矿瓦斯）发电工作实施意见》规定煤层气(煤矿瓦斯)发电按当地2005年脱硫燃煤机组标杆上网电价加每千瓦时0.25元补贴。税收优惠方面：《关于加快煤层气抽采有关税收政策问题的通知》规定，对煤层气抽采企业增值税先征后退；对煤层气企业进口的抽采专用设备，统一采取双倍余额递减法或年数总和法加速折旧；对地面煤层气暂不征收资源税等。《关于实施企业所得税过渡优惠政策的通知》要求，中外合作开采煤层气企业所得税实行二免三减半政策。《关于“十二五”期间煤层气勘探开发项目进口物资免征进口税收的通知》规定，国内煤层气开发单位经申请可针对进口开发物资，免征进口关税和进口环节增值税^①。

^①参见《关于煤层气（瓦斯）开发利用补贴的实施意见》第3条，《关于“十三五”期间煤层气（瓦斯）开发利用补贴标准的通知》第1条，《关于利用煤层气（煤矿瓦斯）发电工作实施意见》第11条，《关于加快煤层气抽采有关税收政策问题的通知》第1条、第2条、第5条，《关于实施企业所得税过渡优惠政策的通知》附表：实施企业所得税过渡优惠政策表，《关于“十二五”期间煤层气勘探开发项目进口物资免征进口税收的通知》第2条。

3.2.3 为煤层气产业安全发展提供指导

《煤层气地面开采安全规程》、《煤层气集输安全规程》、《煤层气井钻井工程安全规程》、《煤层气排采安全技术规范》共同构成了煤层气产业安全发展的规制网络。《煤层气地面开采安全规程》对煤层气地面开采涉及的硫化氢防护、工程设计、钻井与固井、测井、射孔、压裂、排采、集输、压缩等活动的具体安全要求进行了规定。《煤层气集输安全规程》则规定了煤层气采气管线、集气管线、集气站、中心处理站等煤层气田集输系统安全生产的基本要求。《煤层气井钻井工程安全规程》明确了煤层气井钻井工程设计、钻井施工作业、人身防护、应急事故管理的基本安全要求。《煤层气排采安全技术规范》则具体规定了煤层气排采作业过程的安全要求。上述规程和规范覆盖煤层气产业勘探、开发的主要环节和方面，对保证煤层气产业安全、有序发展发挥了巨大作用。

4 煤层气法律规制存在的问题及成因 4.1 硬法不足，规制效果差

在软/硬二分语境下，硬法是指那些需要国家强制力保障实施的法律规范；软法则是指那些效力结构未必完整、无需依靠国家强制力保障实施，但能够产生社会实施的法律规范^[9]。在目前我国煤层气法律规制框架中，硬法明显不足，其数量少、位阶低，且多分散于不同部门法中，未形成统一的法律规制体系。专门对煤层气产业进行规制的《煤层气勘探开发暂行规定》因管理主体煤炭部的撤销而“名存实亡”。此后，除《煤层气产业政策》、《煤层气地面开釆安全规程(试行）》等具有软法性质的部门规章外，国家未出台新的专门规制煤层气产业发展的硬法性质法律文件，致使许多涉及煤层气产业发展的重大问题无法依靠国家强制力进行规制。如《煤层气产业政策》确立了煤层气与煤炭资源开发方案相互衔接、项目进展定期通报、资料留存共享、废弃钻井按有关规定封井等制度^①，但由于未设置带有强制性质的罚则，若企业不执行上述规定，行政主管部门和司法机关难以对其追究行政责任和法律责任。再如《煤层气产业政策》第24条规定：“严格执行煤层气排放标准，禁止煤层气直接排放”，但相关法律文件并未明确企业超排或偷排如何处理。诸如此类的规定很多，但由于缺乏刚性约束，大多流于形式，致使今日大量优质煤层气仍在排放、煤层气与煤炭开发过程中的纠纷仍不时发生。同时，具有硬法性质的煤层气专门法的缺失，也使煤层气相关行政主管部门的权力、义务和责任难以确定，权力越位、缺位现象突出。

^①参见《煤层气产业政策》第21条。

产生这一问题的原因主要有三个：一是缺乏《能源法》等上位法的指导，煤层气在整个能源体系中的定位不清晰；二是“煤主气辅”、“煤气独立”两种理念长期并存，短期难以统一；三是对煤层气产业的发展规律认识尚不到位。以上三个原因成为煤层气产业立法的主要障碍。

4.2 价值取向存在冲突，规制难形成合力

在我国煤层气法律规制框架中，目前存在两种不同的规制价值取向。

(1)“煤主气辅”价值理念。以《煤炭法》、《煤层气勘探开发管理暂行规定》、《循环经济促进法》为代表的法律法规，突出煤层气对煤炭的依附性。强调煤层气（煤矿瓦斯）抽采以保证煤炭安全生产为优先价值取向，其次才是对符合标准的煤层气进行利用。这种价值取向下的煤层气，往往被看做是“有害气体”或与煤矸石、煤泥、石煤、泥炭等废弃物相当的“废物”；相应的煤层气抽采行为呈现一种被动状态，是为了避免瓦斯爆炸事故煤炭企业而不得已进行的一种行为。这种理念下煤层气抽采的原动力是保证煤炭安全生产，而非将煤层气作为独立清洁能源开发利用。抽采主体顺理成章地推断为煤炭企业，“采煤采气一体化”成为最优策略。如《煤炭法》第30条第2款规定，国家鼓励煤矿企业发展煤炭洗选加工，综合开发利用煤层气、煤矸石、煤泥、石煤和泥炭。《循环经济促进法》第30条要求，对生产过程中产生的粉煤灰、煤矸石、尾矿、废石、废料、废气等工业废物进行综合利用。《煤层气勘探开发管理暂行规定》要求“煤层气勘探开发应服从煤炭的开发和生产”，同时规定“煤炭开发引起的地面塌陷给煤层气企业造成损失的，煤炭企业不予赔偿；而煤层气企业因勘探、开发给煤炭企业造成损失的，煤层气企业应予补偿”。“煤主气辅”的价值取向，过分强调了煤层气抽采利用的安全价值，而忽视了煤层气自身优质清洁能源的特质，严重制约了煤层气产业的发展。

(2) “煤气独立”价值理念。以《矿产资源法》及配套法规《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》，以及《煤层气产业政策》等法律法规为代表，强调煤层气的独立性，将煤层气作为一种独立能源进行开发，视煤层气产业为一个独立新兴产业进行培育，突出了煤层气开发的主动性和煤层气清洁能源和优质化工原料的自身特质，摆脱了以往煤层气“附属”身份和“废物”形象，有利于我国煤层气产业的做大做强。

煤层气法律规制的价值取向是人们对煤层气的认识在法律层面的反映。我国煤炭开采已有几千年历史，人们对煤层气的认识是从多起瓦斯爆炸事故开始的，因此对煤层气的有害性认识在先，而有用性认识在后，这是我国“煤主气辅”价值取向长期占主导地位的主要原因。尽管早在1998年《矿产资源勘查区块登记管理办法》就将煤层气作为独立矿种，但此后数年重煤轻气的状态并没有大的改观。反而煤层气与煤炭矿权分置的规定饱受置疑，

通常将其视为导致煤层气与煤炭矿业权纠纷的元凶^[12-13]。直到2009年开始编制的《山西省煤层气产业“十一五”规划》，在全国首次将煤层气开发利用作为一个产业进行规划。2011年山西省将煤层气产业列为战略性新兴产业。国家能源局2013年发布的《煤层气产业政策》首次将煤层气产业定性为新兴能源产业，标志着我国煤层气产业法律规制价值取向发生重大变化^①。

^①参见《煤层气产业政策》引言。

需要说明的是，目前我国煤层气由国家能源局煤炭司主管，而非油气司，管理体制上仍倾向于煤、气合一。

5 煤层气法律规制的演变路径

回溯我国煤层气法律规制20多年历史，有两条演变路径清晰可见。

5.1 规制模式从管制型走向激励型

我国政府在煤层气产业开始形成时即采取了严格管制。1994年生效的《煤层气勘探开发管理暂行规定》明确“国家对煤层气的勘探、开发实行统一规划，分级管理”，对煤层气勘探开发计划、开发项目进行审批，同时确定对煤层气生产采取生产许可证管理制度^②。1996年中联煤层气有限责任公司成立的三年间，由其代表国家对此前由原煤炭部、石油部、地矿部及地方政府批准的与7家外国企业签订的12个区块、15个煤层气对外合作合同或协议进行了清理和规范，由中联煤层气有限责任公司代表国家重新与外方签订统一的产品分成合同，通过独家对外强化了国家对煤层气资源的控制^[4]。2001年国家参照石油、天然气对外合作的做法，正式确立了煤层气对外合作专营制度，并将专营权授予中联煤层气有限责任公司。至此，仅中联煤层气有限责任公司方能代表中国政府与外国企业合作开发煤层气，严格规制拉开序幕。对外专营权制度和煤层气开发生产许可证制度的建立，对保护国家利益、保障煤层气资源的有序开发发挥了积极作用，同时也强化了国家对煤层气产业的管制。

^②参见《煤层气勘探开发管理暂行规定》第4条、第5条、第17条。

随着我国经济体制改革的深入，政府对煤层气产业的管制逐步放松。2007年国务院对煤层气对外合作专营制度作出重大修改，将对外合作开发煤层气专营主体由中联煤层气有限责任公司一家变为中联煤层气有限责任公司和国务院指定的其他公司共同实施专营^③。2010年商务部、国家发改委、国土资源部在《关于同意中国石油天然气集团公司等三家公司开展对外合作开采煤层气资源试点工作的通知》将对外合作开采煤层气资源的专营主体增加为四家，打破独家垄断、引入适度竞争的局面开始形成^④。同时，随着1998年煤炭工业部的撤销，煤层气开发生产许可证制度也名存实亡。2013年，国务院取消煤层气对外合作合同的审批^⑤。2016年4月，国土资源部决定将煤层气勘查审批登记及已设煤层气探矿权的延续、变更、转让、保留和注销审批登记；储量规模中型以下煤层气开采审批登记及已设储量规模中型以下煤层气采矿权的延续、变更、转让和注销审批登记；煤层气试采审批等事项委托山西省国土资源厅受理与审批，相当于在规定期限、规定权限内下放审批权^⑥。简化程序、放松管制趋势明显。煤层气资源配置方面也由2007年之前的行政配置，转变为目前通过公开招标方式市场化配置资源。

^③参见《关于进一步扩大煤层气开采对外合作有关事项的通知》第1条。

^④参见《关于同意中国石油天然气集团公司等三家公司开展对外合作开采煤层气资源试点工作的通知》第1条。

^⑤参见《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》（国发[2013]19号）。

^⑥参见《国土资源部关于委托山西省国土资源厅在山西省行政区域内实施部分煤层气勘查开采审批登记的决定》（中华人民共和国国土资源部令第65号）。

随着煤层气产业经济管制的放松，我国开始采用财政补贴、税收优惠、价格市场化等激励手段，对煤层气产业进行激励性规制。在2006年国办47号文件出台之后的三年间，有关部委出台了一大批煤层气激励政策，有力地促进了煤层气产业发展。同时，以安全、环境、质量为特征的社会性规制得以加强。

5.2 规制价值取向从单纯追求煤炭安全生产向开发利用新能源和煤炭安全生产并重转变 5.2.1 煤层气的两面性

煤层气是优质清洁气体能源，又是易燃易爆的“有害”气体。其清洁性表现为主要成分是甲烷，以及少量的乙烷、丙烷、丁烷等重烃类气体，燃烧后形成二氧化碳和水，无粉尘，较之煤炭等固体能源污染物排放少，是理想的优质燃料。有害性表现为如果空气中甲烷含量达到5%至16%，遇明火或静电会发生爆炸，酿成重大安全事故^[14]。据统计，煤矿事故的80%是由煤层气爆炸引起的^[15]。

5.2.2 对煤层气认识的不断深化

人们对煤层气的认识是从多起煤层气爆炸事故开始的，因此，煤层气在很长一段时间被认为是煤炭生产的“头号杀手”，是有害气体。“瓦斯不治，矿无宁日”是当时人们的普遍认知。1950年至1970年煤矿瓦斯抽放的目的单纯是为了减少瓦斯爆炸事故^[16]。1970年之后，随着井下煤层气抽放试验取得成功，人们逐渐认识到抽采出来的煤层气可以利用，部分煤炭企业开始将抽采出来的煤层气用于矿工的生活燃料和工业燃料。但这一阶段对煤层气的认识仅停留在作为煤矿安全生产的“副产品”，是与煤矸石相似的一种可以利用的“废物”。进入90年代，伴随国际能源需求的增多、可持续发展意识的增强，以及开采技术的进步，人们对煤层气的认识发生了重大改变。尤其是美国煤层气开发利用的巨大成功，促使人们开始重新审视煤层气，将其作为独立于煤炭的一种新型洁净能源，认为开发利用煤层气可以缓解能源供需矛盾、增加清洁能源供应、缓解环境污染状况、解决煤炭安全生产问题。在这种认知下，煤层气开发利用成为一种主动和自觉行为，采气的目的转变为高效开发利用煤层气这种清洁高效能源，煤矿安全生产成为了煤层气开发利用带来的综合效益之一。至此，价值取向完成了从有害气体、“废气”向清洁能源的转变。

6 煤层气法律规制的完善 6.1 纠纷解决机制的完善

煤层气纠纷主要是煤层气与煤炭矿业权的纠纷，是基于同一区域煤炭与煤层气空间分布的同一性导致的矿权人开发自己占有的煤炭(或煤层气)资源过程中对对方资源的影响或破坏而引发的。目前主要通过行政方式或司法方式进行解决。笔者研究认为，同一区域煤层气矿业权与煤炭矿业权属典型的相邻关系，应该重视在民法和物权法相邻关系原则指导下的自行解决机制的作用。即按照“有利生产、方便生活、团结互助、公平合理”的原则，双方矿权持有人通过沟通、协商方式自行解决煤层气与煤炭矿业权纠纷^[17]。在此基础上，构建行政方式、司法方式与自行方式相互协调的煤层气纠纷解决机制。

6.2 法律规制理念的进一步统一

“以煤矿安全为中心，兼顾煤层气利用”和“以煤层气开发利用为中心，兼顾煤矿安全生产”是两种截然不同的规制理念，它们对目前煤层气产业的定位和煤层气开发行为影响深远。不从认识上解决这一矛盾，将制约我国煤层气产业化、规模化进程。要树立“以开发利用煤层气为核心，兼顾煤矿安全生产和弥补清洁能源供给缺口两个大局”的理念^[18]，实现煤层气开发利用的资源效益、安全效益和环境效益的统一。

6.3 法律规制体系的健全

加强煤层气产业的硬法建设，将软法中的煤层气与煤炭矿业权重叠的解决机制、行业准入、安全要求、煤层气排放、财政补贴、税收优惠等重大问题的规制硬法化，使之上升为国家意志，通过国家强制力保障实施。改善煤层气行业进入规制，对于上游煤层气资源勘探、开发，要引入竞争机制，通过公开招标方式配置资源、选择主体，有条件向民间资本开放，实现开发主体和投资主体的多元化。同时建立资源收回机制，对达不到最低投入工作量的煤层气区块，应收回重新招标。中游煤层气输送要根据其自然垄断性特点，实行严格的进入规制，从资金、技术、人才、业绩等方面进行严格审查，以达到适度竞争、安全高效的目的。下游的供气、配气环节，可通过特许经营权投标制、最高限价、完善听证制度和公众评议、社会监督等方式加强规制。进一步强化社会性法律规制，建立严格的煤层气产品质量检测、监督体系，强化煤层气安全标准、规范的执行监管，加大煤层气限排力度，通过立法规制煤层气勘探、开发过程中对土壤、植被、地下水的破坏，降低煤层气开采的负外部性影响。

7 结语

中国煤层气法律规制是伴随煤层气产业发展而形成的。经过二十多年努力，一个软法与硬法并存，经济性规制与社会性规制衔接，法律、法规、规章、地方性法规、政策性文件相结合的煤层气法律体系基本形成。但由于产业定位不清晰，开发理念有分歧，使专门规制煤层气产业的主干法难以出台，导致目前煤层气法律体系层级低、碎片化、个别规范相抵触、软硬法比例失调，严重制约着产业健康有序发展。法律是规范、引导产业发展的重要工具，尤其在作为我国新兴能源产业的煤层气发展上至为重要。加强法治建设，统一规制理念，树立开发利用煤层气和煤矿安全生产并重的能源开发观，将煤与煤层气开发衔接机制、煤层气开发利用外部性规制等关键问题硬法化，通过国家强制力保障其实施，是煤层气产业快速发展的关键。