引言

2015年“8 · 12”天津滨海新区爆炸事故、2016年江西丰城“11 · 24”发电厂冷却塔施工平台坍塌特别重大事故、2016年黑龙江七台河市“11 · 29”重大瓦斯爆炸事故、内蒙古赤峰宝马矿业“12 · 3”特大瓦斯爆炸事故· · · · · ·突发公共事件频发已是当前我国经济社会发展过程中不可忽视的一种社会实态，危机管理俨然已成为一种适应社会治理新常态的重要管理范式。政府作为危机管理的核心主体，其应对突发公共事件的能力大小与强弱关乎整个危机管理的成败。当然，面对各种突发公共事件，地方政府如何及时有效地回应与处理，已是当今学界研究的重要课题。

然而，我国学者在讨论地方政府应对突发公共事件能力时，很少有人将协调能力作为政府应对突发公共事件的关键性问题进行探讨，目前大都集中在以公共部门和企业、志愿者团体、公众为应急主体应对自然灾害、事故灾难、社会安全事件等突发事件的能力评价上，更多地是强调单一对象的应对能力，而较少探寻它们相互之间的协调关系。另外，学界普遍从危机管理周期（预警、准备、响应、恢复）和治理结构（如网络舆情、信息公开等）的视角对政府应急能力进行专项研究，既有微观处理、定量分析，也有抽象概括、定性研究。虽然这些研究各具特色、各有差别，对其深入研究也将有助于揭示突发公共事件的应对规律，但这些研究终究还是着眼于单一对象的应急能力，缺乏必要的宏观视野，很难清晰地将突发公共事件应对过程中各应急主体行为能力和功能作用区分开来。而且，应对突发公共事件过程中所涉对象多元化及其行为复杂化，这种区隔化研究只会加大资源整合的难度，从而降低应对能力。如果资源整合未能带来协调能力的提升，那么地方政府应对突发公共事件的价值有多大？笔者认为，协调是政府应对突发公共事件的本质要求，需要地方政府能够实现跨地区、跨部门、跨领域的协调应对，从而逐步提升政府应急协调能力。

1 协调能力概述 1.1 何为协调能力

协调，顾名思义就是和谐一致、配合得当。对于个体而言，协调是运用个人能力、维持人体本能均衡的基础，具有很强的强迫性。而对组织来说，协调是一种能够有效处理组织内外矛盾关系的润滑剂，是确保组织顺利实现目标的重要助推器。但与个体协调不一样的是，组织的协调并不是与生俱有，而是通过外部条件创造或整合得来，且它能够衍化成为一种催化能力，有效促进组织目标的顺利实现。由此可以说，协调是对资源进行有效配置的基础，是使组织获得最佳配置效果的必要性条件，也是推进组织目标顺利实现的重要能力体现。

人们不难理解协调是对资源进行有效配置的必要条件这层含义，因为对能否实现组织目标（价值的实现），这在很大程度上就是一个协调问题，尤其是对突发公共事件的处理。危机管理理论很重视组织协调。罗伯特·希斯是最早研究危机管理的学者之一，他曾指出，“沟通协调应是危机管理中最重要的任务。不仅在危机事件中，即使在某组织内进行管理和变革，我们也需要有效沟通与协调”。“这好比一架飞机引擎突然失控，这时，飞行员、空中交通指挥员、工程师和专家们竭尽全力避免飞机失事，这就需要相互沟通协调来应对。一旦这些沟通协调失败，飞机即会撞碎、失火，造成损失。” ^[1]在罗伯特·希斯看来，任何危机事件的处理都需要管理者具备良好的沟通协调能力，这也是危机管理的应有题义。没有良好的协调能力，再好的决策、组织、人员可能也于事无补。

由此，可以衍生出协调的另一层含义：协调也是一种能力，按照危机管理理论来说，这种能力是组织（尤其是政府）应对危机事件时所必备的条件，不可或缺。现代国家的政府危机治理体制要求政府必须建立完善的协调应对机制，确保沟通协调在应对突发公共事件中的地位和作用，或者说要充分发挥政府应对突发公共事件的整体协调功能，避免各种职权不清、职责不明、分工协作不明确、相互推诿现象的发生。因为当前社会转型期突发公共事件一直呈现出新的特点，势必要求政府各部门之间实现多向度、交织性的联系，而非自上而下的等级直线控制。而且，应对公共危机时，虽然政府有时尽力动员了全社会的力量，但被动员起来的力量并没有及时转化为应急的有效资源，其中主要原因之一就在于政府协调能力跟不上社会援助力量的集中爆发，各部门、各地方和利益集团之间的沟通、协调存在障碍，拖延了应急决策的制订和实施^[2]。其实这也就是政府应对突发公共事件的一种能力体现。正如土耳其伊斯坦布尔防灾教育中心认为，危机管理的主要问题是协调、沟通、协作，资源管理和统一的指挥系统，体现了政府的能力^[3]。

1.2 政府协调能力的主要结构

协调能力是当前地方政府有效应对突发公共事件所不可或缺的能力要素和必要条件，关于这一点，不论是危机管理理论还是政府治理理论，皆一致认同。落实到现实层面，政府协调能力至少反映在五个层面：

（1）制度协调能力。按现代国家治理标准，制度安排是整个社会持续稳定发展的核心枢纽，并伴有显著的强制性，任何政府行为的发生都必须得到法律和法规的授权，在制度框架范围内实施。由此可以说，制度协调能力在地方政府应对突发公共事件过程中居于核心地位。政府是制度的最大供给者，通过制度安排来均衡社会多元主体的利益格局，故而，社会主体参与应对突发公共事件的制度框架是否完善应是制度协调能力的首要表现。这种完善蕴含着政府应急法律法规的系统性、可操作性和应急预案的科学性，乃至与当下危机情景、社会公众心理有一种契合感。而政府在操作层面上是否拥有完备的合作协议框架来指导突发公共事件的应对，则是政府制度协调能力的第二表现。这主要包括区域政府间、公私部门间、政府与志愿组织间等多方持续有效的协议框架，缺乏这些协议框架，单一的政府部门是很难完成突发公共事件的应对任务。但是，任何制度或协议框架都需要不断地修正与革新，才能适应不断变化的客观环境，这是政府制度协调能力的第三表现。这种能力着重从应急预案修正、应急绩效评估以及制度的持续设计与革新等方面加以提升，但任何制度革新都要以维护人民群众利益作为最高标准。

（2）人员协调能力。不言而喻，人是应急行为的协调执行主体，是整个突发公共事件应对过程的枢纽中心。制度安排的预期目标能否实现完全取决于制度执行者和执行对象的具体行为，尤其是“应急管理制度是否能够转化为有效的应急管理行为在很大程度上依赖于制度实施者的认知和行动” ^[4]。受个人认知水平的差异限制，制度执行者与执行对象必然存在行动上的差异，所以要想谋求两者行动上的一致，必须通过沟通与协调来实现。具体而言，人员协调能力主要从四个方面体现：一是价值认同感程度，即在共同应对突发公共事件问题上政府和社会所持的价值认知、自我认知的一致性程度如何。价值认同感越统一，双方行为的协调性就越强，就越有利于突发事件的处理。二是机构健全与职能完整程度，即地方政府应急组织机构是否完整覆盖以及各职能部门之间职责边界的清晰度如何，它直接决定了政府人员的应急职责分工和人员协调关系。基层人员主要执行组织赋予的职责，一旦应急组织机构缺失或职责边界模糊，必然导致执行过程中沟通协调的不顺畅，进而出现各种相互推诿的现象发生。三是整个社会成员的积极响应水平，即政府人员、社会公众、社会组织、应急专家等多方成员能否积极响应并协同应对突发公共事件。但受个人或组织应急知识和应急能力的限制，危机应对行为的协调性必然存在一定落差，进而影响整个应急行为协调效果。四是政府应急激励与约束能力，这种能力直接影响应急人员的思想与行为协同性。思想引导行为，行为受思想的控制，两者的协同往往是激励与约束双重机制交叉作用的结果。可以说，激励与约束机制与政府的人员协调能力成正相关。

（3）信息协调能力。信息是人们认知与行为相互转化的源头与基础，是确保整个应急管理过程人员协调行为持续有效进行的关键。根据信息采集处理的一般过程，可以简单地将政府信息协调能力分为获取分析处理反馈三种类型。顾名思义，政府信息获取能力是指对突发信息的收集或采集能力，主要体现在信息获取渠道是否广泛、信息内容是否准确、信息传递是否及时以及信息采集系统建设是否先进乃至标准是否统一等方面。政府信息分析处理能力则表现为信息的鉴伪能力、评价能力和决策指挥能力。鉴伪属技术领域，评价和决策则属于决策支持系统和决策者的统筹范围，侧重对危机信息的系统分析评价与作出正确决策。政府信息反馈能力主要指政府能否及时地将危机信息真实地反馈给公众，它强调所发布信息的权威性和影响力，因此，政府向公众发布的所有危机信息一定要经过加工整合或科学转化。这种影响力主要从政府信息反馈的及时性、可信度和渲染能力等方面得以体现。一般来说，政府信息反馈能力强弱与其所发布信息的权威性和影响力大小成正相关性，因为公众普遍愿意听从这些具有权威性且有影响力的信息。

（4）物资协调能力。物资是政府应急处置过程中所必需的保障性条件，是有效解决危机的物质基础。但是，政府物资协调能力强弱是应急物资能否得到充足供应的保障性前提。根据应急物资的使用过程，可以将政府物资协调能力理解为政府在物资的储备、调度和分配环节上相互协调以及有效处置突发事件的能力，可分为储备能力、调度能力和分配能力。首先，物资储备能力主要指应对突发公共事件的各种物资储备是否能够满足现实的应对需求，它需要有健全完善的物资储备系统作为后盾。比如，应急物资储备方式是否实现多样化（行政化、市场化与社会化）、应急公共设施是否完备、风险源控制系统是否可靠、储备物资共享程度如何等等。其次，物资调度能力主要指政府对应急物资的一种调度能力，即对从储备场所运往所需地域的所有物资的有效调度能力，包括定点储备仓库物资和分散的社会援助物资能否及时有效地运往风险灾区。当然，所有社会援助物资的调度需要政府通过行使特殊行政权进行征用方可完成。最后，物资分配能力主要是指政府能否及时地将已调度到位的所有物资分配给受难民众的能力，它强调分配方式的公平合理与公开透明。此外，物资分配还需上级部门或相关职能部门对具体负责操作分配事务的职责单位及其人员进行及时监察，并建立相应的监督管理机制，以确保应急物资的专项专用。

（5）资金协调能力。资金是政府应对突发公共事件不可或缺的重要资源，是有效解决危机的财政保障。通常在政府集中供给与民众分散需求的危机矛盾中，应急物资不可能直接满足所有的应急所需，必然需要一定的应急资金来弥补空白。而填补这一空白的重要前提是政府必须拥有较强的资金协调能力。根据应急资金的使用环节，可以将政府资金协调能力细分为资金的筹集能力、配置能力和监管能力三种类型。资金的筹集能力就是政府在突发公共事件中多方筹集资金以备应急所需的能力，主要是对政府应急专项资金和社会大众志愿捐赠资金的统筹协调使用能力。资金的配置能力就是政府对多方筹集来的应急资金进行合理配置的能力，侧重配置效用的最大化，强调资金救济的公平公正以及整个资金项目管理的规范化。资金的监管能力主要指政府职能部门对经过多方筹集得来的应急资金的使用进行依法监督管理，以确保资金的专款专用，杜绝腐败现象发生。诚然，对应急资金的监管需要政府建立相应的监管机制，且对应急专项资金的具体使用应实行依法审批、专项审计和跟踪监控，做到账目明晰、账款相符、专人专管，这样才能确保应急资金在突发公共事件中的配置效用实现最大化。

1.3 政府协调能力中存在的主要问题

综上可知，政府协调能力大体可以分为两个层面，即制度层面的协调和非制度层面的协调，二者相互促进、相互制约。然而，当用以上的协调能力视角来审视当前各级地方政府应对突发公共事件时会发现，政府的应急协调能力欠佳，协调能力结构尚存在诸多问题。例如，2013年11月22日青岛输油管道爆炸、2014年央视曝光的东莞“吃人”下水道等事件就直接折射出了地方政府应急协调能力欠佳，特别是职能部门之间协调机制不顺畅的问题，而且这类现象经常报道于各类新闻媒体。但是，政府不能协调应对突发公共事件并非偶然现象，而且并非都是不合理的。在此，用“差异的协调能力”概念来说明情况：首先是个体差异论的考察。每个个体都具有唯一性，不仅行为各异，而且思维能力上也存在“天生”的差异，他们对突发公共事件的理解、把握与控制也存在一定的差距，而这些都将影响组织的整体协调能力，这是合乎情理的。而且，这种差异协调能力在不同层级政府的应急处置能力上的表现更为突出，特别是受政治回应性和个体能力素质的影响，高级别政府的应急处置协调能力明显要强于低级别政府。可以说，应急处置协调能力与个体能力差异存在着必然的联系，因此，必须得尊重和承认这些能力差异事实，并以公平原则来最大化地调动社会成员的应急积极性。另一种协调能力不强，主要是受应急制度政策自身的缺陷（如滞后、不健全或不科学等）引发的协调失灵，制度的结构性缺陷极易导致应急协调不力，这也就是所谓的“制度协调能力”与“非制度协调能力”差距的表现。

当然，这种差距的存在是不可避免的，也理应不断地缩小。在讨论政府应急协调能力问题的时候，势必会涉及这样的问题。

第一，应急管理主体间的协调制度框架如何，有哪些制度是协调立法、哪些是单一立法？在应对突发公共事件中这些立法是否真正实现了协调？即使制度安排带有一种预先性或前瞻性，但也要在进行制度设计时充分考虑和科学预见规则之间的相互协调，进而最大可能地体现应急管理主体间的制度协调性。

第二，各级应急管理主体之间的权责如何配置，是通过什么机制实现配置的？人们首先会问的是，在当前各级地方政府既定的应急管理体制下，应急政策和制度对各组成部分（应急办事机构、专家组、主要领导和关联职能部门）有怎样的规定，然后就是各级应急协调办事机构的职责地位和功能是怎么界定的。此外，各级应急协调办事机构的人员编制情况如何，应急人员对风险和危机的认知水平怎样？因为包括政府、专家、民众和社会团体等在内的不同社会成员对危机和风险的认知水平是存在差距的，特别是“公众的高偏差风险认知”，“公众风险认知的整个过程受到公众个人特征与邻避设施风险特征的交互作用” ^[5]，这些都极大地影响或制约政府的应急协调能力。

第三，突发公共事件应对中是否存在信息孤岛和价值干预的现象？如果存在，那么导致这些现象产生的根源何在？信息管理是公共危机决策的基础与前提^[6]，如果政府部门对危机信息的采集能力和辨识能力不强，特别是多个应对主体间在信息的采集、上报、分析共享以及对外发布等环节中不能实现协调合作，那么危机决策必定存在失当，也将会严重削弱决策中枢系统的应急协调能力和决策水平。可以说，上述现象的形成离不开行政权力、考核晋升机制、领导个人偏好以及信息结构性特征（作用、成本和渠道）等因素，这也是通常研究所关注的问题。

第四，地方政府应急物资储备体系是否健全？如果健全，那么政府对各种储备方式的调度效率如何？一般来说，健全完善的物资储备体系都会对应急物资储备结构、储备方式、审批流程及监督管理等环节作出明确规定，特别是要求实现物资储备方式的多样化行政化、市场化和社会化，以及政府对这些多元储备方式的有效调度。如果政府不能及时地将定点储备仓库物资和社会分散援助物资运往风险灾区，那么整个应急物资调度系统将毫无意义。此外，这些储备方式之间的整合效果怎样，它跟发达国家相比是一个什么状态？纵观国内各地可以发现，政府应急物资储备比例最大，而市场化和社会化所占比例较小。虽然这种政府为主导的应急物资储备体系有利于统筹安排、适时调度，但在危机中无法实现灵活应对；而西方国家则更强调如何最大化地盘活社会应急资源，并用法制给予明确规范，实现动态协调。相比之下，或许这种规范协调更有借鉴意义。

第五，应对突发公共事件过程中产生的风险成本如何分担？这是政府危机应对中协调利益冲突与利益均衡所面临的重大难题。在当前我国这种政府集中供给与民众分散需求的危机矛盾中，应急物资不可能直接满足所有的应急所需，这就需要通过应急资金来填补。但是，这些风险成本由谁来分担，谁又愿意分担这些成本呢？我们怎样才能合理确定成本分担比例以实现相对均衡？成本分担直接涉及应急参与主体的利益，如果分担不均衡，势必导致某些参与主体积极性下降甚至做出异常举动，这都将不利于危机的成功应对。可以说，这些都非常考验政府的应急资金协调能力。

除此之外，关注的问题还有突发公共事件的增多是否能够不断引起社会强烈的舆情共鸣，强烈的舆情共鸣是否有利于提升政府的应急协调能力？这里就存在着政府与社会相互影响的问题，如果政府应急协调能力一直不佳，那么政府与社会之间的距离将会不断扩大，继而影响政府形象，折损公信力，反之亦然。所以，既要关注政府自身的刚性革新，也要时刻关注社会民众和多元媒体在整个应对过程中的柔性体现，才能深入把握地方政府应对突发公共事件的协调能力问题。也就是说，地方政府应急协调能力不仅存在于政府内部纵横向之间，还存在于公众与媒体之间，特别是公众的积极参与和媒介舆情的监督将极大地推动和提高政府的应急协调能力。

总之，研究地方政府应对突发公共事件的视角很多，但协调能力绝对是一个核心标尺，只是现实并没有达到理想的应急协调效果。结合以上的探寻，如何在当前社会发展新常态下建构一幅和谐的地方政府协调应对突发公共事件画卷，科学诠释协调能力在整个应急过程中的重要作用，也是本研究的一个重要方面。

2 建构地方政府协调应对突发公共事件的图景

政府协调能力呈现出层次性、结构性的特征，因此积极描绘出政府协调应对突发公共事件的和谐图景，无疑对提高政府应急协调能力具有重要的指导价值。由于各级政府之间存在着级别上的差异，权限不一，使应急资源配置存在着量的不平等，这也极易导致各级政府协调能力存在质的差异。所谓应急资源量的不平等，主要指机构人员、信息、物资、资金等资源存在着量上的差别，级别越高的政府所掌握的资源越多（表 1）。例如，目前国内各省市县基本都配备有不同级别的应急办，单位级别从正厅级到正副处级不等，而且机构专职人员数量差距甚大，“多者45人，少的不到10人” ^[7]。甚至有些县级应急机构还一套人马三块牌子合署办公。在同等的制度框架下，政府应急协调能力呈现出了明显的层次化倾向，毕竟资源掌控的越多，政府应对突发公共事件过程中的可调度机会也就相对越大。

诚然，应急资源和协调能力在价值上并不等价，但良好的应对效果需要资源和能力的完美协调组合。如前所述，制度、人员、信息、物资和资金协调能力基本构成了政府应对突发公共事件的协调能力结构，这五部分构成了政府应急管理体系的核心结构要素，它们之间相互依赖、相互制约。与资源偏向高级别政府一样，协调能力也偏向高级别政府：基层政府不仅应急预案体系不健全，特别是涉及多方主体协调的相关规定严重缺乏，应急中的协调范围、机构和程序等规定极不明确；而且专业人员相对匮乏，有的应急综合协调部门还是多部门合署办公，部门超负荷工作或协同调动困难的现象时有发生，甚至一些贫困地区因受当地经济发展条件的影响，应急管理机构连基本的社会信息获取渠道都缺乏，加之物资储备匮乏严重、社会化储备利用不足，调度效度较差，更不用说灾后成本的协调分担了。应对突发公共事件要求各级地方政府通过资源的重新整合配置，革新政府应对突发公共事件的协调能力结构，让省、市（区）、县、镇政府的应急管理实现纵向协调与横向协作的均衡发展。当然，这将会是一个长期而艰巨的过程，因为当前我国现行的应急管理体制尚存在诸多薄弱环节，尤其是综合协调管理过程依然存在很多值得探究的空间，外加城乡二元社会结构体制的长期存在，在很大程度上限制了应急资源的合理配置，严重阻碍了政府协调能力的提升。

2.1 完善应急法律制度体系，推进应急管理制度化和规范化

从我国各类突发事件的处理情况来看，建立完善的应对突发公共事件法律体系是确保危机成功解决的根本保障，因此，在讨论政府应对突发公共事件的能力问题上，完善相关法律法规以提升制度协调能力也是最基本的方面。那么，制度协调能力究竟包括哪些方面呢？我们前面指出过，是否拥有完善的社会主体参与应对危机的法律框架、是否拥有完备的应急管理主体指导应对危机的合作协议框架以及是否实现制度的及时修正与革新构成了整体制度协调能力的架构。因此，为规范和提升政府应对突发公共事件的协调行为和协调能力，需要加快完善相关法律体系和建立协作性强的应急管理主体间合作协议框架。

首先，从国家层面加快完善《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《应对法》）等法律体系，制定应急主体实施细则，明确法律适用范围，以强化法制对整个突发公共事件处理过程和程序的控制与指导作用。目前我国公共危机管理立法除了基本法《应对法》之外，还存在着大量分散的、针对性强的单项立法，按照危机引发诱因可分为自然灾害、社会安全、生产事故和公共卫生等四类法律法规（表 2）。尽管这些法律法规针对性较强，并建立了较为完备的应急预案体系，从国家、地方乃至军队都全面覆盖，较好地实现了特别应对预案与应急法制相统一结合的原则，但“仍没有走出传统体制的藩篱，存在着地方政府应急管理责任对上不对下的情况，在实际应急处置活动中存在反应迟缓、协调不力、处理困难等问题” ^[8]。因此，提升政府制度协调能力，需要在完善《应对法》相对原则化的法制规定基础上，统一突发事件紧急状态立法（《应对法》不适用于紧急状态，仅具有基本法性质），并制定细致的实施细则来明晰各应急主体间的法律内容，如细化行政权力的授予与规制、强化危机终身问责制、明确对私权利的救济与保护、规范非政府组织参与应对行为等，以及进一步适时清理彼此独立、交叉重复或相互冲突的法律法规，从整体上强化法律制度的约束力和协调力。

其次，加快建立相对完备的地方政府应对突发公共事件合作协议框架，使应对工作从主体、权责、义务到程序、资金等各环节都有明确的制度规范，从而为各级地方政府有效协调应对突发公共事件提供可靠的制度保障。这个合作协议框架可以从两个层面进行：一是国务院需加快制定相关行政法规来明确规范各应急主体间的协调关系，即应对突发公共事件中政府如何协调上下级、同级间以及政府与企事业单位、社会团体及公众之间的关系。这是全国性的合作协议框架，具有统领性、原则性和指导性功能。二是鼓励地方政府订立相互协调合作的应急协议框架，围绕预测、预警、响应、恢复等应急目标积极探索多样化的协调合作协议，并待条件成熟时出台相应的地方性法规。这种地方性协调合作协议框架相对比较灵活、形式多样，目前国内许多地方政府已根据区域特点建立了不同层面、不同类型的应急管理协调合作协议（表 3），他们不仅建立了信息通报、应急管理专家、救援队伍和应急物资等数据库，还通过合作联席会议制度促进应急管理工作交流的常态化，协调推进区域应急协调合作机制的建立。

最后，积极转变政府应急管理理念，将应急管理合作协议框架使用范围扩至涵盖政府、企业、社团和民众在内的有机整体，充分利用社会资源。应急是政府的事，但也绝不仅仅是政府一家的事。因为突发公共事件是牵涉众多人的复杂事件，它需要整合全社会的资源来共同应对。其中，企业和专业性社会团体便是一股不可或缺的力量，它可以为应急处置过程提供人力、财物、设备、技术等资源。例如，企业可以提供信息搜集设备、救援帐篷、大型吊装设备等基础性资源，而专业性社会团体（如红十字会、志愿者协会、社会工作协会等）则可以提供专业人才、专业技能等资源。因此，政府必须要破除旧观念，放下高高在上的管理者身段，与企业、专业性团体建构应急管理合作协议框架，从而逐步完善政府应急管理体系。

总之，建构法律和制度框架是提升政府应急协调能力的根本保障，它不仅需要通过实际行动的落实来体现，还需要通过反复摸索与演练来加以改进与提高。

2.2 理顺职责权限，合理配置应急人员与管理职权

如何发挥应急协调机构在应对突发公共事件中的枢纽作用，引导社会成员有序参与处置应急实践是个重要议题。要提升协调机构与人员的应急协调能力，必须重新整合资源以实现最优化配置。首先是要重塑应急管理机构，合理配置职权。当前我国应急管理体制存在着职责双重性的特征，即议事协调机构与办事机构职责重叠，使危机处置过程中各种关系不顺、沟通协调困难等问题日益突显。因此，有必要明确区分办事机构（政府应急管理办公室“简称应急办”）和承担政府协调职责的议事协调机构之间的职责权限，并将分散于各职能部门的具体应急管理权归并于应急办，以减少权责的交叉与重叠，但要保留决策中枢系统对重大决策的最高指挥权。同时与之相匹配的是，需要不断提高应急办的行政级别，扩大实权范围，以增强其应急管理权威。这就要求应急办在整个危机应对过程中拥有全程的综合管理权，包括“预防—预警—处置—重建”等一系列环节，以及享有对各类突发公共事件管理职权争议的临时裁决权。可以说，应急办不仅是最具影响力的信息汇总与发布集散地，更是整个应急管理工作的权威指挥中心。而且这也将有助于应急办开展对外沟通与协调活动，甚至可以代表地方政府签署合作协议。

另外，应急办事机构人员需要重新配置，避免应急办是徒有其名的“空手将军”。当前，各地应急办事机构普遍存在人员不足和专业性差的现象，有些县级应急办还一套人马三块牌子合署办公，除少数应急管理人员从事专业应急管理工作之外，大多数应急管理参与主体来自不同的职能部门，且只有在应急管理工作需要时才会担负起应急管理职责。因此，为提高应急办的专业化管理水平，应该将原属于不同职能部门的应急管理人员统一调配至应急办，并根据应急办的职能定位重新配置人员，落实专岗专员，加强应急管理职业培训。只有应急机构权责明晰、专岗专员，才能避免职责交叉重叠，使管理主体能以更专业的水准来引导社会成员的危机认知，从而提高整体应急协调能力。

2.3 建立应急管理信息资源共享机制，完善应急信息科学处理制度

任何危机的有效应对都离不开信息的科学处理与实时共享，尽快建立实用通畅的应急管理信息资源共享机制和健全完善的应急信息科学处理制度是提高政府信息协调能力的关键。所谓应急管理信息共享，就是对诱发公共事件的信息以及应急管理过程中产生的和需要的信息在相关主体间实现共享^[9]。这种共享，实质上是信息公开化。建立公开化的应对突发公共事件信息资源共享机制主要包括信息共享理念、制度、标准、数据库等四个方面。共享理念的树立是信息资源共享机制得以实现的首要环节。各级政府在应对突发公共事件过程中必须打破原本完全可以直接从关联职能部门获取信息或资料，却由于顾及责任担当、利害关系等种种原因而刻意隐瞒或迟疑合作的传统思维方式，树立正确的信息共享理念，这也是践行习近平总书记“五大发展理念”的体现。其次，建立健全信息共享法律制度，用法的形式来明确规范信息共享的全部内容，以确保信息共享的实现。除当前各级地方政府普遍成立的定期或不定期联席会议制度之外，地方政府还应该制定跨地区、跨部门开放型的危机信息资源共享制度作为日常危机应对的行动准则。再次，制定统一规范的信息共享标准，包括突发信息分类与编码标准、紧急数据交换格式及语言标准、预警监测指标标准、通用警告协议标准等。最后，建立标准化的共享数据库系统，包括实时现状信息库、现有资源信息库、案例信息库等，并利用互联网信息技术进行及时更新与优化。同时，数据库还应接入各关联职能部门或企事业单位，设定各单位查看和利用数据库的相关权限，以实现危机信息的全员共享。

此外，健全完善的应急管理信息科学处理制度也是提升信息协调能力的重要保障。这是针对应急决策、信息发布等关键环节而言的，它对政府应急行为乃至社会资源调度均产生重大影响。既然是科学化处理，那便意味着尽可能地减少领导对信息分析的价值干预，强化专家对信息的独立分析以及对社会成员意见的广泛采纳，净化信息处理空间，从而运用科学的分析工具来寻找杂乱无序信息的运行规律。

2.4 建构应急物资动态储备体系，实现物资调度的协调运作

应急物资储备体系怎样通过整合优化来实现协调配置，有哪些储备方式，整个物资调度系统如何实现协调，这些都直接影响政府的协调应对能力。既然是物资储备，那储备方式就相对复杂了，一方有难，八方支援，几乎整个社会都是物资储备源。但这里所说的并不是物资储备量的协调问题，而是各种应急物资储备方式间的协调问题，尤其是这些物资储备方式是否能够规范有序的实施，主要体现在政府、企业、市场和家庭等储备方式之间的规范有序与动态协调。因此，政府应该充分利用市场化和社会化的多元储备方式，实现协调有序的动态储备体系。但是，政府在选择适合本地区的物资储备方式之前，必须先根据本地突发公共事件的特征进行风险分析，再计算所需物资的种类与数量，同时还要确实掌握本地所拥有的应急物资的相关信息，包括物资的分布、种类与数量等。首先，政府物资储备方式要相对规范化、系统化，并制定严格的物资仓储标准，从储备仓库选址到仓储容量、储备种类与数量等每个环节都要在广泛吸取社会意见的基础上进行充分论证。同时，还要理顺水务、电力、消防、交通、地震等关联职能部门之间的权责关系，实现物资储备管理一体化。其次，政府应强化对企业物资储备方式的激励作用，鼓励企业在结合市场供需状况基础上根据政府要求和自身行业特点对物资储备种类与数量进行合理控制。当然，政府也应通过无偿资助、财政贴息或财政拨款等补贴形式给予企业优化物资储备成本的支持。再次，在市场物资储备方式中应重点强调政府与大型物流企业间的协议关系，通过签订合作协议，明晰权责，将物流企业纳入应急物资储备体系当中，以确保应急物资的正常调度和实物储备损耗的减少。最后，家庭物资储备方式不容小觑，良好的家庭生活基本应急储备对减少政府储备压力、有效应对突发公共事件具有重要作用。所以，政府应该通过宣传、演练、培训等形式来引导与指导公众基本的应急物资储备方法与技巧。

与此同时，在应急物资调度系统协调上，政府不仅要通过签订协议将专业物流企业纳入物资调度系统当中，还要充分调动社会和市场的力量参与应急物资的调度，最大限度地实现调度协调。当然，实现整个调度系统的密切配合与协同推进，政府必须定期开展不同形式的调度演练，加强多种形式运输方式的磨合与协调。

2.5 建立风险成本分担机制，推进灾后恢复重建事宜的协调应对

风险成本分担的协调难度相对较大，因为它不仅直接关系到应急参与主体的利益及其配合积极性，还涉及相关法律的规范化问题。那么，政府该如何建立健全风险成本分担机制以提升应急资源协调能力呢？我们认为，最基本的风险成本分担机制至少应该包括巨灾保险制度、灾难赔偿制度和利益补偿机制三个层面。只有不断完善这些制度机制，政府才可协调应对各种灾后恢复重建事宜。

一是设法填补巨灾保险制度这一空白区域。与发达国家相比，我国巨灾保险制度尚属于滞后地带。虽然2006年国务院试行将“农业保险作为支农方式的创新”，“完善多层次的农业巨灾风险转移分担机制”，随后浙江、山东、安徽等地试点推行了农业巨灾保险制度，逐渐形成一定的雏形，但是推行效果并不理想，不仅保障面较窄、保障水平低，而且保险公司亏损严重，可持续性发展有待考验。目前我国巨灾保险制度采用自愿参与的形式，政府基本上是最后与最大的救济者，这就使中央与地方的财政负担极为沉重。因此，地方政府应该通过“完善再保险机制，发挥再保险市场作用、设立巨灾保险基金，发挥政府主导作用、借鉴国外保险证券化的先进经验，利用巨灾保险风险证券化向国际市场发行巨灾债券” ^[10]等方式来形成多点面、多种类、可持续性发展的巨灾保险制度，从而最大限度地减少民众的巨灾损失。

二是适时修订民事损害赔偿制度。当前我国突发公共事件灾难损害赔偿隶属于民事损害赔偿制度范畴，但灾难损害赔偿诉讼主体一般都是地方政府，法院基本不支持公民因灾难产生的民事损害赔偿诉讼。这种法律规范的欠缺不仅直接损害民众的利益诉求，而且严重影响政府的形象与信誉。因此，亟须加快修订《民事诉讼法》《环境保护法》等相关法律，明确灾难损害赔偿诉讼主体在政府与受难民众间的合法转换，合理规范损害赔偿的主体、标准、程序等内容，尤其应将环境污染责任保险制度纳入强制保险范畴，以此有效弥补受灾民众的损失。

三是建立合理的利益补偿机制。按照“经济人”的理论逻辑，利益是一切行为主体的内在驱动力，利益补偿机制是否合理将直接影响政府应对突发公共事件协调能力的强弱。因此，地方政府须及时制定相关法律规范来建立合理的利益补偿机制，明确规范利益补偿的主体、标准、方法、程序和责任等内容，并将利益补偿范围从物资征用与调用领域扩展到生态环境领域如森林、蓄滞洪区、水资源、矿产资源开发生态等。与此同时，还应坚持补偿高于损失的激励原则，以有效协调配置所有应急资源。

3 结语

协调是地方政府应对突发公共事件的本质要求，所有应急资源在政府与社会之间是否实现协调配置是检验政府应急协调能力的重要试金石。当然，协调不是单方面的，而是多层次、多样化、立体式的整体性协调，因此，政府应急协调能力是一个相对复杂的过程。我们这里提出一个协调空间的概念，这个空间是以政府为轴心，由制度、机构人员、信息、物资和资金协调等五大要素构成的立面协调结构，这些要素结构还可以根据资源的不同而细分为更具体的协调要素。政府是这五大要素资源的配置主体，资源配置的合理与否直接反映了政府协调能力的大小。政府在这五大要素资源的配置上应发挥不同的职责和作用：国家和政府是制度和政策不可推卸的制定者、保障者、配置者，尽管制度和政策具有滞后性，但政府应当持续紧跟时代发展和社会建设的步伐，及时修订与完善相关制度和政策，为有效预防与应对各类突发公共事件、全面提高社会安全质量发挥最有力的规范作用；对于信息、物资和资金，政府不应是其他参与配置主体的障碍，而应是协调者和支持者，充分发挥市场和社会的力量。诚然，所有资源的合理配置都需要地方政府先拥有一个权责清晰、职能明确、成员充实而且专业的应急办事机构作为前提，特别是要赋予应急办事机构特定的权威性。

既然这里讨论到了应急办事机构的权威性，那么，国家应该在配置职权上秉承合理原则，赋予各级地方应急办事机构（应急办）特定级别的应急管理实权，实现权责一致，避免实权虚化、职能重叠的现象发生，并以此不断增强应急办的权威性和务实性。当然，地方政府要想成功应对各类突发公共事件，光靠应急办来协调配置资源是不够的，还需要其他关联职能部门乃至全社会人员的广泛参与、协调配合。同时，强化应急责任追究制也应着实推进，要“彻底改变实践中权力制约不力、责任不落实、监督流于形式的状况” ^[11]。总之，加快完善法律制度、重塑应急办事机构的权威性，充分有效地协调配置信息、物资和资金等所有应急资源，这对提升地方政府应对突发公共事件协调能力是至关重要的保证。