引言

伴随着经济和行政体制改革的不断深入，我国的服务型政府建设取得了可喜的成绩，公共服务能力也不断增强。与此同时，公众的社会需求也由以往的生存型转为现在的发展型，呈现出多元化的趋势，并且后者转型的速度相对快于服务型政府理念下政府公共服务能力提升的步伐，地方政府公共服务的供给与社会公众的需求之间出现一定程度的不匹配。2015年10月，党的十八届五中全会公报中多次提及公共服务，提出“基本公共服务均等”、“推动公共服务向农村延伸”、“增加公共服务供给”和“提高公共服务共建能力和共享水平”等要求，由此足见加强地方政府的公共服务能力在建设服务型政府过程中的重要作用。新公共管理理论作为当代各国政府行政体制改革的主要理论基础，其基本思想对于政府部门在公共服务领域能力的改善也大有裨益^[1]。他山之石，可以攻玉。新公共管理致力于改善政府公共服务供给的效率与质量，为地方政府公共服务的变革提供一种新的路径，是合乎现实发展的必然选择。

1 新公共管理理论与服务型政府建设

20世纪80年代，中国社会与西方国家几乎是在同一个时间点上进行政府行政体制改革。西方国家以新公共管理理论为依托，我国政府提出了服务型政府建设的目标^[2]。尽管西方国家的改革时而陷入失灵的境地，但是其有益的举措仍值得我们借鉴。

1.1 新公共管理理论的产生背景

新公共管理（NPM，New Public Management）是一个非常松散的概念。至今为止，尚未形成规范、统一的理论体系，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式。作为当代国外行政改革的主要理论基础，对政府行政管理具有很大的影响。新公共管理理论是在20世纪80年代产生的，当时西方一些国家的政府管理相继出现严重的危机，传统官僚科层制的公共行政已经不能适应迅速变化的现代社会的发展，无法解决政府所面临的日益严重的问题。新公共管理提倡政府等公共部门采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的效率和效果，强调在满足社会公众的需求方面增强有效性和回应力，主张自上而下的统治性权力与自下而上的自治性权力的交互，鼓励政府与公民社会的协商与合作，注重公共服务的质量和最终结果。

1.2 服务型政府的涵义与特征

面对政府管理出现的危机，尤其是公共服务供给的低效率，创新行政管理体制、优化政府职能成为当务之急。2004年2月，温家宝《在省部级主要领导干部树立和落实科学发展观高级研究班上的讲话》首次提出“服务型政府”的概念。概而言之，服务型政府，是建立在民主政治基础之上、同现代市场经济相适应、以服务社会、服务公众为基本职能的政府管理模式，主要具有以下特征：

（1）以人为本。以人为本是服务型政府的本质特征，也是建设服务型政府总的指导思想和指导原则。如果说管制型政府是从统治阶级的利益出发，强调管理和控制，服务型政府则是以公民本位、社会本位为指导，以为社会公众服务为宗旨，打造主动为社会公众谋福利的亲民政府。服务型政府的施政目标是由社会公众的希望和合法期待来决定的，而不是由政府机关和官僚来决定的。

（2）以供给公共产品和服务为基本职能。服务型政府的财政收入来源于广大的企业和社会公众缴纳的赋税，而税收必须用于为广大的社会公众提供公共产品和公共服务，服务型政府就是这一职能的实际履行者。简单地讲，服务型政府的基本职能包括三个方面：一是制度供给服务；二是提供良好的公共政策服务；三是提供公共产品和公共服务。

（3）廉价高效。效率和效益是判断一个政府是否优良的基本标准，也是评判政府是否有能力承担公共服务职能的重要指标。服务型政府应当是一个精简、高效、廉价的政府，根据社会发展的实际需要，为社会公众提供适时的、富有弹性的和灵活的服务。服务型政府供给的公共服务应当重视金钱、时间、结果和服务的价值。

（4）人民授权。现代服务型政府是社会公众让渡权力的产物，公众让渡权力的范围和多少是政府供给公共服务的严格界限。服务型政府服务的内容和效果是社会公众可以质询和问责的。

（5）民主参与和监督。没有制约的权力容易走向腐败。要防止滥用权力，预防腐败，政府机构应该为社会公众提供参与渠道和欢迎公众的监督。离开了社会公众对重要决策的参与，政府往往无法获得制定政策的全部信息，甚至得不到正确的信息。如果缺乏公众对政府行为的监督，将可能造成政府公共政策上的失误，进而造成政府对公民权利和自由的侵犯。

1.3 新公共管理视野中服务型政府的公共服务：一种“应然”选择

新公共管理理论对地方政府公共服务提出了新的要求，促使地方政府改善公共服务供给的效率与质量，进行变革以实现其应然状态。

（1）公共服务理念以公众需求为导向。杜绝盲目的、强制性的公共服务提供理念，规避“礼貌的伦理”，树立起以满足社会公众需求为主导的服务理念，同时学习私营部门中有效的管理手段，将有限资源的利用最大化。

（2）公共服务机制决策机制、约束机制和激励机制。让管理者而非专家型的人员进行公共服务管理，在切实负责的前提下实现对社会公众的服务，发挥市场规则和公众监督在公共服务提供过程中的作用，用明确的公共服务标准实施对供给者的绩效测量。

（3）公共服务途径政府、社会与市场。在公共服务领域发挥市场和社会的功能，限定政府的规模与职能掌舵而非划桨，将政府变革为一个能够治理并且善于实行治理的政府，发挥公共服务领域中更具市场竞争优势的其他主体功能。

2 当前我国地方政府公共服务面临的问题

地方政府公共服务作为衡量服务型政府建设成果的重要标准，频频成为社会公众关注的焦点。与地方政府治理能力现代化建设相仿，公共服务能力的提升也不会一蹴而就。就转型期的地方政府公共服务而言，尚存在诸多与服务型政府理念相左的“积习”，比较突出的就是公共服务意识提升缓慢、公共服务供给不均衡与低效率以及不时陷入“集体行动”困境的社会协同，都与社会公众的迫切需求以及公众对地方政府的殷切期待存在明显偏差^[3]。如何在公共服务的过程中真实凸显服务型政府的特点，规避和消除难改的“积习”，是地方政府不得不面对的重要课题。

2.1 公共服务意识薄弱

公务员应具有较强的公共服务意识和回应能力是服务型政府建设的应有之义，是现代政府治理的本质要求，也是服务型政府理论所倡导的重要理念。然而在现实生活中，政府时常会出现重管理、轻服务的思想，在公共服务的提供过程中出现“门难进、脸难看、话难听、事难办”等缺乏责任心的现象^[4]。正是因为公共服务意识的缺失，使政府的形象受到了极大的损害。同时，政府部门工作人员在公共服务的过程中，对社会公众的需求和所提出的问题不能积极回应，与社会公众对服务型政府建设的期望还有很大差距。正是由于政府部门对社会公众关于公共服务供给问题的回应缺乏针对性和有效性，导致公众对政府部门在一定程度上出现信任危机。

据2016年5月20日中山大学中国公共管理研究中心发布的《城市政府能力蓝皮书（2016）》，其中对北京、上海等19个副省级以上城市的政府公共服务能力进行了评估。结果显示，政府部门对社会公众的需求识别存在透明度低、渠道不便利、回应不足的问题。从市民的视角来看，正是政府缺乏与市民沟通，无法识别需求，致使政府部门的公共服务能力受到质疑。

2.2 公共服务供给不均衡

近年来，我国国内生产总值增长速度较快，由2010年的401 513亿元增长至2015年的676 708亿元，增长了68.5%（表 1），但公共服务供给不充分仍然是当前存在的重要问题，主要表现在：

一方面，公共服务总量供给不足。从表 1中不难看出，我国教育、社会保障和医疗等方面的公共财政开支占GDP的比重不高，并且由于我国人口基数很大，平均到个人时所占的比重就更小。

另一方面，公共服务供给不平衡。由于城乡二元结构的长期存在，以及不同地区之间城镇化水平和经济发展水平的差异，我国的身份制度、教育制度、就业制度、公共服务及公共财政制度等方面显示出很大的差异^[5]。有学者将这种不平衡的状况归纳为“三个时代”和“三个社会”同在^①，主要表现为地区之间不平衡、各类基本公共服务之间资源配置的不均衡和群体之间的不公平。

^①“三个时代”即农业化时代、工业化时代和信息化时代；“三个社会”即不发达社会、发展中社会和发达社会。

2.3 公共服务供给效率偏低

长期以来，我国中央和地方各级政府集中了绝大多数的公共资源，是公共服务的主要甚至是唯一的提供主体，掌握着公共服务相关事宜的决定、安排和实施^[6]。当前，地方政府的公共服务在供给不充分、不均衡的同时，又陷入服务效率低下的困境，主要表现在：服务能力有限而需求又千差万别，政府在面对社会公众多元化的公共服务需求方面显得力不从心，常常是顾此失彼。同时，我国拥有一支数量庞大的公务员队伍，但是公务员的结构不合理，导致政府机构臃肿、人浮于事。零点研究咨询集团完成的《中国居民评价政府及政府公共服务报告》显示，有67％的公众认为目前政府公务员的总量应该减少。此外，由于政府的工作流程设置不科学、管理粗放、公共服务存在职责交叉和权责脱节现象。南开大学周恩来政府管理学院的课题组认为，我国公务员现存问题的核心就是比例、结构不合理，是“结构性过剩”和“运行性过剩”不同程度的组合。

2.4 公共服务供给不协同

政府是公共服务供给的天然主体。长期以来，我国的公共服务基本上由政府提供。面对社会公众的多样化公共服务需求，政府由于无法准确了解和获取公众的真实需求信息，出现了公共服务供给中的“政府失灵”。

一方面，由于受到传统公共行政模式惯性的影响，地方政府在公共服务的提供中仍然过多地依赖指令和权力运作，与服务型政府注重的顾客导向和对公众负责相去甚远，出现了强制性、盲目性供给不对称公共服务的状况。

另一方面，在制定公共服务供给决策和实施公共服务供给的过程中，地方政府之外的非政府组织、企业单位、事业单位以及社会公众等主体大部分被排除在外，协同性较差^[7]。即使偶有参与，由于公众所需公共服务多种多样，致使公共服务供给链狭长而被动，并且缺乏清晰、有效的规则体系，极易使公共服务陷入“公地悲剧”或“集体行动”的困境之中。

3 服务型政府建设中地方政府公共服务能力的提升路径

地方政府公共服务应当以国家治理体系和治理能力的现代化为契机，紧紧围绕服务型政府建设中以人为本、凸显公共服务基本职能、廉价高效、人民授权和民主参与的特征，结合新公共管理的有益启示，进一步完善提升地方政府公共服务的指导理念。同时，以地方政府公共服务供给过程中出现的具体问题和困境为对象，采取有利措施破除“积习”，改造传统公共服务供给网络和流程，形成无缝隙运行机制，扭转地方政府公共服务与社会公众真实需求之间的偏差。从增加公共服务供给总量、完善运行机制、培育多元化公共服务供给网络和促进社会公众有效参与四个角度入手，探索改善地方政府公共服务的现实路径，从而加快服务型政府的建设步伐。

3.1 增加公共服务供给总量

地方政府应树立“以人为本”的核心理念，结合新公共管理的顾客导向和专业化管理原则，建立起以满足公众需求为目标的公共服务意识，聘任专门的管理者进行管理，最大限度地规避公共产品和服务在提供过程中的盲目性和强制性，使之符合社会公众的真实需求。将公民权利与政府责任更加合理地整合在一起，两者的指向应该具有一致性，公共服务供给总量应满足社会公众生存与发展的基本要求，需求与供给之间的关系应该更加“默契”（图 1）。加快行政体制改革步伐，建设服务型政府，提升地方政府公共服务的责任意识，用崭新的执政理念去重视和加强与社会公众之间的互动，了解和追踪社会公众的真实和迫切需求，使公共服务的供给数量符合社会公众的基本需求。强化地方政府的公共服务精神，使管理者在明确自身职责的基础上，主动地贴近公众，贴近实际，满足社会公众对政府的期望与诉求，使二者达到平衡。积极贯彻执行基本公共服务均等化原则，大力推动公共服务向农村延伸，使城乡、地域之间在基本公共服务的配置上实现同等对待，打破城乡二元结构带来的思想制约和制度制约，使社会公众共享发展成果^[8]。

3.2 完善地方政府运行机制

地方政府公共服务运行机制的进一步完善与创新，是提升公共服务供给能力的重要举措，也是深化行政体制改革的重要举措。为了达到有效供给公共服务的目标，地方政府应该对公共服务实行从源头到效果的无缝隙控制，将识别机制—决策机制—约束机制—考评机制—激励机制—追责机制进行无缝隙链接，牢牢把握公共服务需求信息的识别、供给过程以及供给效果确认和反馈过程的每一步骤。具体来说，这一运行机制包含：

（1）识别需求信息。该环节主要解决地方政府应该提供何种公共服务和供给数量的问题，因此要采取有效措施收集准确的公众需求信息。

（2）供给公共服务。该环节主要涉及决策、约束、考评和激励机制的运用。管理者和专家要共同论证公众不同需求的可实现性和紧迫性以及具体的实施方法，做到科学决策。在公共服务供给过程中，还要辅之以科学的约束、考评和激励机制，最大限度地调动各个部门的积极性以提升效率。

（3）反馈服务效果。公共服务供给之后，要评估、确认公共服务供给的效果并进行反馈，总结经验、发现不足，尤其对故意损害公众利益的行为要依法追究责任。

3.3 培育多元化公共服务供给网络

在市场经济条件下，竞争是促进公共服务供给高效率的关键因素。要培育起多元化的公共服务供给主体，形成政府、市场和社会相互配合、共同为公众供给公共服务的网络^[9]（表 2）。政府部门应发挥主导作用，在全国和地方性公共设施、教育卫生、公共交通和公共安全方面塑造形象，强化自身的社会管理和公共服务职能，提高危机意识，改善应对公共危机的能力，为社会公众提供一个舒适的社会生活环境；私人部门在公共服务的供给方面也有自己擅长的领域，尤其是作为一个生产者，应承担更多的公共责任和提供高品质的公共产品；非政府公共部门和非营利组织作为政府部门和市场的重要补充，亦是重要的公共服务供给主体，二者不仅承担着地方政府行政行为监督者的角色，而且在公共服务供给过程中也发挥着生产性、专业性等服务职能以及信息咨询作用。另外，地方政府公共服务的供给也会推动政府的善治，当政府与公民（组织）之间形成积极而有成效的合作时，公共服务的供给将不再是一个困扰^[10]。

3.4 促进社会公众有效参与

公共服务的供给对象是社会公众，加强社会公众在地方政府公共服务供给过程中的参与度，不仅对提高公众对公共服务的满意度和地方政府的公共服务能力具有很大的作用，更有利于形成以社会公众为需求主体的自组织网络。在这个过程中，需要注意几点：（1）注意培养社会公众对公共服务的参与意识和能力。畅通社会公众的参与渠道，对之进行积极引导，让关乎每个人切身利益的公共服务在社会公众与政府（或其他组织）的良性互动下共同提供。（2）加强公共服务供给的有效性。地方政府在提供公共服务之前，要通过实地调查、访谈、电子政务、大数据统计等方式进行民意调查与分析，在基本掌握社会公众的需求情况之后再实施决策，这样可以更加准确地把握社会公众的意愿和偏好，提高公共服务供给的效率。（3）创新回应渠道。地方政府要积极回应公众的诉求，完善与社会公众的互动机制，建立社会公众对地方政府公共服务绩效的评估机制^[11]，通过电子政务平台、设立接待中心等方法开辟社会公众有效参与公共服务的途径，及时了解公共服务的实际运行情况和存在的问题，有针对性地采取完善措施。

4 结语

地方政府公共服务的改善是社会公众的殷切期待，也是提升地方政府治理能力的必然要求。以服务型政府理念为核心，辅之以新公共管理的合理指导原则，对于政府部门公共服务水平的提升大有裨益。公共服务的供给与社会公众的利益紧密相关，只有找到正确的方向指引，才能更好地发挥作用，这与服务型政府建设、加快行政体制改革的目标不谋而合，也为地方政府增加公共服务供给和提高公共服务共建能力、共享水平奠定了坚实的基础。