引言

企业制度作为现代企业经营活动的体制保证，是中国经济社会发展不可逾越的重点课题。自社会主义法制建立之初，国家就对其进行了重点干预，随后在社会经济持续发展的过程中，国家逐步意识到以“计划”和“行政”为主导的干预模式已过时，转而以“法律”主导型干预模式代替之。在转型时期，我国经济体制改革的核心问题是“处理好政府和市场的关系”以及使“中国问题”彰显“中国特色”，国家如何回应这一制度需求显得更为关键。如何在深化改革阶段充分发挥企业活力并创造社会财富的同时又使企业承担适度的社会责任以促进社会的整体发展，如何在增强企业经济实力以提升其国际竞争力的同时又兼顾社会各方面公平以期国家和社会的可持续发展，是企业经营国家干预法律制度努力的方向。既有制度在市场准入、企业经营管理、企业变更和终止方面都未能充分发挥出国家干预的制度供给作用，未来的国家干预法律制度，应从以上几方面内容的完善着手，从实体和程序两个层次全面推进。

1 企业经营中国家干预的应然逻辑

企业经营缘何需要国家干预？从理论层面上看，社会公平理念要求国家对企业运营进行适度干预以期实现公平和效益的平衡，企业社会责任理论则强调国家对企业履行社会责任的督促和激励作用。从现实层面上看，转型时期的经济发展也需要国家适度干预, 以转变我国公司自治实践与国家法律脱节的无奈现实。

1.1 社会公平理念的确立

社会公平蕴含着一种法律的价值目标，要求兼具社会性和公正性，即最广泛的公众都能切实享有和实现这种公平。法理学和法哲学中的社会公平理念同样适用于作为社会法的经济法，因为经济法对人的关怀集中表现在对社会公共利益的关注上，而经济法对公共利益的调整又主要通过对宏观经济关系、微观经济关系、市场运行关系、社会分配和保障关系的调控而实现。如市场秩序规制法律制度是为了保护和促进公平竞争而存在，社会保障法律制度是为了满足每个人的基本生存需要而存在，这些经济法下的具体法律制度均是社会公平理念的体现。而作为经济法核心主体的企业，其行为也将必然受到社会公平原则的指引。国家需要建立公平的现代市场经济体制，规制滥用自身强势地位的大型企业，保护在自由交易中由于自身的不理性或本身处于劣势地位而遭受不利的企业，以此实现公平和效益的平衡。在社会公平理念之上产生的国家干预必定会将企业运行作为干预的重点，由此，为国家干预企业运行提供了重要的理论依据。

1.2 企业社会责任理论的出现

企业社会责任，指的是企业在追求股东的利润最大化基础之上所额外负有的对社会公众利益起到的维护和增进的义务^[1]。单纯地考虑企业的利润目标，以股东利益最大化为企业社会价值的评判标准，既不可能使企业获得长足稳定的发展，也会对社会公众的基本生存利益带来难以估计的危害。例如，近年来，毒奶粉、毒酸奶等制造企业仅仅考虑自身的经济利益而忽视企业的社会责任，既降低了企业的社会评价使其经营面临巨大危机，更甚者可能导致一个企业难以为继；同时也对社会公众的安全利益造成了严重的损害，造成了社会信用危机。又如员工和企业之间的劳动纠纷呈现井喷式爆发，也彰显了企业履行社会责任的必要性^[2]。事实上，企业在现代社会中，除对出资者负有义务外，对雇员、消费者、债权人、环境和资源保护、所在社区经济发展也负有相应义务。在体现最广大民众最根本利益的经济法社会本位原则的指导下，企业绝不应单单作为出资者营利的手段，也应作为维护最广大的社会公共利益的重要参与者，充分考虑企业经济活动中各个相关者的利益，强化企业社会责任的实现，国家在其中应起好相应的督促和激励作用。因为企业为获得长期性盈利或更大利益，也许会将承担一定的社会责任作为某一时期内的战略选择，但企业对短期利润目标天然的重视却成为制约其维护和增进社会利益的瓶颈，营利性和企业社会责任二者间不可避免地出现冲突。国家适度适时地进行干预成为推动企业实现社会责任的外部力量，除了在各类法律中设置强制条款对经营者的不当竞争行为进行规制以外，颁布专门性法规对企业增进社会利益之行为进行引导和监督也是解决之道。

1.3 企业自主经营内生局限性的存在

传统民法为市场主体设置了最基本的交易规则，为企业在市场中的各项经济活动提供了一般规范，强调对企业主私权的保护，企业可依其真实合法的意思表示在市场中开展各种民事活动，由此为企业自主经营奠定了理论基础。采取企业自主经营的方式，一方面企业可以根据市场需要决定出资者资金的流向，将有限的资源投入到回报最高的行业中去，使资源得到最有效的配置；另一方面，企业完全自负盈亏，会极大地调动企业自身的积极性，创造出更大的价值和效益。在企业自主经营创造市场效益和形成竞争机制的同时，其内生局限性也逐步显现出来。对企业自身发展来说，需要一个公平合理、开放自由的外部环境，而除了少数大型企业在市场上有绝对竞争优势之外，许多相对弱势企业都面临资金匮乏、信息不全面、人才紧缺的困境，规模发展的需求使其呈现出许多自身难以解决的问题。除此之外，大企业之间也容易为了经济效益和市场份额的争夺陷入不正当竞争或垄断之中。而企业自身是无法左右整个市场机制而促进其发展的，因此国家干预行为，大到对市场机制的建立、完善和对市场秩序的经济、法律规制，小到为改变资源分配的不公平现象而对中小企业的扶持和对大型垄断企业的规制，这些举措都将对企业的健康发展起到至关重要的作用。对社会公共利益来说，企业在逐利过程中，难免会遇到利润和公众利益的取舍问题，大多数情况下，企业会由于利益推动而忽视社会公平，甚至出现外部不经济现象，给社会公众利益带来危害。国家如不通过法律、经济、行政等手段对这些弊端进行预防和规制，则企业自主经营最终将有可能弊大于利。

1.4 新时代背景下企业经营中的国家干预诉求

全面深化改革、提高社会治理能力目标的提出，为法律这一社会子系统的完善提出了更高的要求，也为改进企业经营中的国家干预提供了现实依据。新时期发展社会主义市场经济，不仅要注意速度，更要注重质量和效益，为适应我国经济发展“新常态”的要求，实现经济持续、平衡、协调、稳定的发展，必须有更加高效、明晰的国家干预手段与之相配套，以往的干预过度、政企不分或者干预不足、乱象丛生都是不允许的。目前应注重干预制度的有效供给，改变传统干预方式，提倡新型干预模式，辩证分析政府与市场的关系，对企业因势利导，协调国家权力和企业私权^[3]。创建经济稳定增长的常态，需为企业从进入市场到退出市场的整个过程建立完善的法律制度，使干预既有节制又有效率。

2 企业经营与国家干预的关系

以企业社会责任为导向对我国企业经营进行合理规制，相比国家的强制干预而言，更有“以柔克刚”之效果，而厘清国家干预与企业经营二者关系是进行制度调试的逻辑起点。运用企业社会责任的视野对此进行考察，将会发现二者在彼此对立的同时，也有协调统一的一面。认识这一点，对于建立逻辑自洽的企业经营国家干预法律制度是十分必要的。

2.1 企业经营与国家干预的排斥和对立

企业经营立足于民法的意思自治和私权神圣的理念，企业有权自己制定效益目标，并有权在此效益目标之下自主决定其经营方向、经营手段等。企业根据市场需求开展生产和经营，可避免盲目生产而争取最大获利；企业自主经营，自负盈亏，可避免国家对企业的不当经营承担责任而造成国家资产的浪费；合理限度范围内的企业自治，也有利于建立高效的市场经济体制，提高经济效率和水平。但是完全的意思自治很可能难以逃脱非理性的弊端，在趋利活动中，效益最大化的目标诱使企业做出一系列非理性的行为，例如：高污染、高能耗的行业对环境的破坏和资源的浪费；垄断企业对消费者设置的诸多不公平交易条件和对弱势企业的排斥和限制等。事实上，企业自主经营与国家干预有着天然的排斥和对立的一面，企业自主经营以实现企业最大效益为目的，而国家干预则注重社会整体效益，以整个社会的和谐和进步为宗旨，作为国家干预重要组成部分的企业运行中的国家干预，也意味着对企业自主经营的或多或少的限制，所以二者有其对立的一面。

2.2 企业经营与国家干预的协调和统一

民法是以当事人意思自治为根基，在交易过程中不对交易主体进行过多的干预，只以基本的行为规范约束交易双方。而经济法自产生之初便与民法强调形式公平不同，经济法更加强调追求实质公平，当民法为市场主体划定同样的交易规则而忽视主体之间的先天差异时，经济法则用国家干预的各种形式来弥补经过民法调整后形成的新的不平等，使每个主体都能够得到发展，最终达到整个社会的公正与效益。正因为政府和企业的关系亦公亦私，才使得经济法的作用得以彰显^[4]。如民法和经济法共同作用，规范着我国各类经济活动的原理一样，企业自主经营和国家干预也有其协调统一的一面。国家对不正当竞争主体的规制和对市场秩序的维护，为企业发展营造了公平稳定的竞争环境。适度有效的国家干预虽对企业自主经营带来了一定程度的限制，却也为其长期发展提供了更加公平的竞争机会；企业社会责任的履行，更能帮助企业提升社会评价，在公众心中创造更加值得信赖的企业形象，最终获取更持续的利润回报。企业经营中的国家干预法律制度绝非不关注效率，恰恰相反，它是在市场效益基础之上的干预，其出发点和最终归宿都是确保企业的效益（包括企业的自身效益和社会效益），因此企业自主经营与国家干预从根本上说有着一致的一面。

3 企业经营国家干预的现状

从现有制度的层面去考察企业经营国家干预收效甚微的现实原因，是使制度构建更具针对性和实效性的必然选择。干预过度和干预不足是显著存在的两大问题，而制度的缺失却是造成这些问题更深层次的原因。

3.1 现行企业经营国家干预的弊端 3.1.1 过度干预，政企不分

从理论和现实来看，国家对企业经营进行适度干预都有其必要性，而且企业自主经营与国家干预也不单纯表现为排斥和对立的一面，二者是可以协调共存于社会主义市场经济之中的。但这只是处于应然的层面，在实然的层面上二者却并不完全统一，在当下，国家没有明晰干预的界限和尺度，导致过度干预的情况仍然大量存在，典型的如在国有企业的经营中，政企不分的状况长期得不到改善，国有企业的改革履步维艰。在国有企业中，国家和政府不仅仅是凌驾于市场之上的监管者，也是企业的出资者和企业经营的参与者。国家的职能之一是为社会提供公共服务，而这项职能的实现，很大程度上依赖于国有企业为全社会提供各种必需的而其他私营企业和个人又不愿提供的公共产品。而过度的国家干预，使国有企业逐步偏离原有的运行轨道，偏离企业的经济效益目标，最终会浪费国有资产、阻碍经济的持续进步。此外，当企业出现垄断行为或不正当竞争行为时，国家多使用行政命令对其进行干预。此种带极大强制色彩的干预会阻碍企业的正常运营，违背市场经济规律，不仅达不到惩罚违法行为的目的，反而会使企业由于低违法成本而更加肆无忌惮地做出危害市场竞争秩序的行为。

3.1.2 干预不足，权力虚置

与过度干预相对的是，国家干预不足、政府权力虚置的现象，这在企业经营中也同样存在。由于政府干预能力不足、干预法律制度不完善等原因，在一些关乎公众利益的重大社会经济事件中，国家干预没有发挥其应有的作用。例如，在早年沸沸扬扬的食品安全案件中，当地政府由于盘根错节的利益影响，在重大违法行为面前选择沉默，任由违法行为肆意滋长，对社会公众的安全利益造成无法挽回的灾难。又如，近年来针对我国电信行业的几大企业垄断市场、为公众设置众多不公平交易条件的现象，反垄断执法机构却难有作为。究其原因，除了制度的客观束缚之外，反垄断执法机构出于自身部门利益的考量而主观选择不作为也是干预不力的重要原因。企业经营中的国家干预应该是一个完整的系统，从企业进入市场之初的条件，到企业的具体生产经营活动以及内部治理结构，再到企业退出市场的程序，都应该有相应的干预法律制度对其规范，以此在制度层面上克服国家干预不足的问题。

3.2 现行企业经营国家干预法律制度的缺陷

《公司法》《合伙企业法》等法律以及相应的法律实施细则已经对企业经营规定了不同程度的国家干预，企业经营国家干预法律制度正在一步步走向完善。例如，《公司法》第23条规定了有限责任公司设置的条件，第76条规定了股份有限责任公司设置的若干条件，第58条规定一个自然人只能投资设立一个一人有限责任公司，第177条规定公司需要减少注册资本时，必须编制负债表及财产清单；第180条、182条、183条规定了公司解散的6种原因。此外，我国法律对企业内部组织机构设置的规定、对法人越权原则的摒弃、对法人人格否认制度的完善等都制定了相应的条款，体现出企业经营中的国家干预逐步法制化、合理化，但目前企业经营中的国家干预仍然存在许多亟需解决的问题。从法律文本来看，一方面具有行政强制性的命令式干预依然占比过重，还带有我国长期以来计划经济体制下对经济过多干预的色彩。虽然我国当前十分强调市场的基础作用，但并没有深入认识到现代市场经济条件下如何在市场自治与国家干预之间取得平衡。干预目标的模糊和干预手段的相对单一化，造成了干预的低效率或者过度干预和不当干预的情形^[5]。另一方面，市场交易条件和交易环境瞬息万变，而相应的干预法律法规却很匮乏，最典型的是对企业合并、资产重组中可能出现的垄断行为缺乏完善的法律法规进行规制，或者相应的法律规范在实际操作过程中难以落到实处。为建立完善的干预法律制度，必须从程序和实体两方面对企业经营行为做出具体的规定。

4 企业经营国家干预的法律制度构建

基于对企业经营与国家干预二者关系的分析和对既有制度的弊端剖析，本文拟从实体和程序两个层面对制度的构建提出建议。

4.1 实体内容方面的构建思路 4.1.1 经济效益和社会效益并重

企业经营需要国家适度合理的干预已得到普遍认可，但同时应警惕在干预过程中不应忽视市场体制的基础配置作用。企业经营中的国家干预应以企业自主经营为基础和前提，“效率关心的是饼的大小，而公平关心的是如何对饼进行分割”，只有饼做大了，在分割时公众才能得到更大的公平。当然，合理的国家干预对效率的提高是有利无害的，二者相互促进，协调统一。国家不能对企业运行的方方面面进行干预，只有在企业、市场解决不了问题时，国家才应及时干预、维护市场秩序，营造公平合理的竞争环境。国家和政府干预企业经营的目的，不是单纯为了实现国家的社会公共服务功能，也不是为了提升地方政府的政绩，而是为了促进企业的经济效益和国家的社会效益的提高，二者不可偏废，单单注重一方面，都会使得企业经营国家干预无法良性运作。因此，相应的法律制度应确立这一基本的目标和理念, 通过激励而非施压于企业确保企业社会责任的实现^[6]。

4.1.2 严格控制干预范围

国家适时对企业运行进行干预的目的在于规制企业不正当经营行为，引导企业自觉承担社会责任，保障社会公众利益。但国家干预的具体执行机构政府部门并不总是以社会公共利益为干预目标。由于对某一企业或行业进行干预常会发生牵一发而动全身的结果，对政府部门的自身利益也会构成威胁，所以有的政府部门常常当为而不为或者不当为而为之，使企业经营少有规制或发展受到过多阻碍。因此，应该以公共利益为目标，严格控制国家干预的实施范围，可以通过市场自身调节达到目的时，国家不应再干涉企业经营，避免为企业经营设置不必要的障碍以至破坏市场效率。当市场无法解决企业经营中出现的问题时，国家则应及时运用各种手段进行干预。具体而言，法律文本可以采取重点列举加下定义的方式来明确干预的范围和界限，使国家干预达到维护社会公共利益的目的。

4.1.3 平等对待各类企业

当前，在企业市场准入、税收以及反垄断规制等问题上，国家对企业的干预都存在不平等现象。国家为了引进资金，在一定时期内对外资企业的发展创造条件是必需的，但随着市场环境的改变，政府也应及时改变干预措施，使国内企业与外资企业享受同等的发展条件，这要求国家干预措施应具有灵活性和多样性。对于极少数垄断企业，国家应对其采取较中小企业更为严格的干预措施，保护和扶持中小企业的发展^[7]。只有在国家干预企业运营的过程中强调实质平等，才能真正践行社会公平理念，完成社会经济效益目标。

4.1.4 注重干预手段多元化和市场化

当前，我国的强制性干预仍然占比很大。强制性干预是一种“可以在不顾及对方是否情愿的情况下强迫其服从一定意志的力量”，其实施效果有可能由于企业因追求更大的利益甘愿违法而大打折扣^[8]。非强制性干预有着更大的灵活性和多样性，更加适应企业市场化经营的要求。国家和政府可以采用直接参与企业投资经营、与企业签订经济合同、经济协商、经济促导、利用行业协会进行干预等手段确保干预实效。此外，市场的交易条件和交易环境千变万化，衍生出来的企业经营弊端自然也会随之而变化，企业经营国家干预法律制度应该对此有所回应。譬如对于企业合并、资产重组过程中可能出现的垄断行为，法律如何进行规制就是一个亟待解决的问题。企业经营国家干预法律制度的构建应及时关注市场条件改变后的新情况，积极预测未来可能出现的新现象，尽可能使相关制度趋于完善。

4.2 程序内容方面的构建思路 4.2.1 遵循合法性原则

企业经营需要什么样的国家干预？在法治国家建设中，首要一点应是遵循合法性原则，克服国家干预的任意性。市场经济是复杂多变的，已经制定的法律文本不能覆盖和应对所有的企业经营问题，但如果一遇到新情况，就临时制定新的干预措施，势必使制定好的法律束之高阁。面对企业经营中出现的新问题，应首先寻找相应法律法规，再将法律规定与现实情况进行综合考量，既要避免生搬硬套地适用法律规定，又要避免将法律法规弃如敝履。没有法律的约束，国家干预极易走向专横，使得企业利益和市场效率受到破坏。当然，要做到这一点，前提是有完善且合理的法律法规，这也是当前需要努力的方向。

4.2.2 遵循阳光干预原则

国家对企业经营的干预，在目的上要符合社会公共利益，在对象上要符合平等化要求，在程序上要实行阳光干预，确保干预决策的透明度和理性化。一方面，法律应明确划分现有机构的职权，进行权力的重新分置。单独设置一个凌驾于部门利益之上的干预机构，赋予其具体的干预职权，避免多头干预或无人干预的确是一个理想状态，但也容易导致此机构的权力无限扩张产生新的权力腐败，而且其运行成本也极其高昂，所以目前应从明确现有机构的职权入手。例如在纵向层面的权力划分上，《物权法》第55条规定，“国家出资的企业，由国务院、地方政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人利益”，界定了各级政府管理国有资产的权利和责任，改变了过去中央统一管理的现象，但要克服地方权、责、利不明确的弊端，还需进一步细化具体规定。这一规定提供了一个可资借鉴的模式，在横向层面上也应做出明确的职权划分。另一方面，明晰干预的前提、范围、方式等，使干预机构得以依法办事。同时，确立干预监督机制，在做出关乎社会公众利益的决策时，吸纳各方意见，平衡各方利益；不当决策做出之后，及时采取补救措施和依法进行落实到个人层面的归责，提高干预的有效性和民主性。

5 结语

企业经营国家干预法律制度已成为我国法律体系的重要组成部分，为了完善此制度，须重新审视企业经营与国家干预二者之间的关系。总体而言，二者并不单一地呈现出对立与排斥的特性，还有其协调和统一的一面。此外，还须认识到现行企业经营中国家干预的弊端所在，进而从实体和程序两方面完善企业经营国家干预法律制度。在实体法上，法律应明确干预的目的和范围，创新干预的方式，弥补干预法制的空白，保证国家干预切实有效，并以实质平等的理念对企业进行监管。在程序法上，应注重国家干预的阳光运行，以方便公众监督和平衡各方利益。总之，企业经营国家干预法律制度关乎社会经济的全面发展，有着重大的理论和现实意义，需要在今后通过立法不断加以改进和完善。