引言

作为战略性能源资源，石油对我国经济增长起到了重要的支撑作用。近年来随着我国经济的快速发展，国内原油产量已不能满足需求，需要大量进口原油。2014年我国原油进口量3.1亿吨，原油对外依存度已达59.6%。国内学者对我国原油进口问题进行了深入研究，宫国栋等分析了我国进口原油依赖加深、进口来源集中并且原油供应呈现多元化趋势的新形势，探讨了原油进口面临的风险，提出了放开原油进口准入、打破进口原油垄断等政策建议^[1]。齐明等从降低原油供应风险的角度，定量分析了2020年前我国原油进口结构的优化路径，给出了数量化的最优应对策略，从理论上论证了我国进口政策的合理性^[2]。董秀成认为，要开放原油进口权，进口原油的民营企业炼油厂（以下简称民企炼厂）要符合国家产业政策，并制定进口配额的标准规范，同时加强行业监管，我国石油行业将逐渐演化为完全竞争的市场体系，形成以大企业集团为主、民营和外资广泛参与的市场格局^[3]。屈新英根据我国缺少原油进口定价权现状，提出我国应实施“走出去”战略，参与国际能源开发，建立区域性的石油交易中心，实施多元化进口战略，同时加强海洋石油开发，促进节能技术创新等建议^[4]。郑海峰等提出转变我国石油工业的传统管理模式，优化石油产业市场结构，建立多元化的市场竞争格局，完善石油价格的形成机制^[5]。

当前，在我国原油贸易管理体制下，国家发改委负责制定进口原油使用权管理办法，严格规定炼油企业的配套处理能力、油品质量、能耗、环保等经营资质；商务部负责制定原油非国营贸易进口配额总量，对符合条件的企业分配原油进口配额，制定原油非国营贸易进口的申请条件、申请程序。原油进口国营贸易的5家国有石油企业，不实行配额限制，根据市场需求进口原油，主要供所属炼厂炼制加工；原油进口非国营贸易实行配额管理，每年由商务部下达原油进口配额指标，非国营贸易企业进口原油需持中石油、中石化出具的“排产证明”，这些进口原油经炼制后的成品油返销两大石油公司。从事非国营贸易原油进口的企业总量不到30家，由商务部负责为原油进口的非国营贸易企业分配原油配额数量。从总体上看，我国非国营贸易原油进口量较少，占原油进口总量的比例不大。非国营贸易配额的主要分配依据为：申请总量超过2 910万吨，则按各企业上年实际进口量为基数分配；如果低于2 910万吨，则按企业申请量分配。同时，商务部还就申请企业的生产、经营、销售情况等因素进行综合考虑。2014年，非国营贸易进口原油配额为2 910万吨，仅占原油进口总量的9.38%。非国营贸易进口的原油仅少部分供应地方炼厂，难以满足其产能需求，地方炼厂不得不进口燃料油。而受燃料油成品率以及燃油税的影响，地方炼厂的生产成本居高不下，为此，地方炼厂一直呼吁放松原油管制，加大原油原料供应。

2015年2月16日，国家发改委实行新的原油进口管理办法，明确提出原油加工企业（已建成投产、尚未使用进口原油）符合新资质并履行相关义务，可使用进口原油。在新规定下，预计有20家地方炼厂获得资质，达到良好的发展空间。资质不达标的炼油企业面临两种获得原油进口使用权的选择：一是提高产能水平、改进生产工艺水平、提升产品质量。引导中小型炼油企业转型升级，坚决淘汰技术水平不达标的落后产能，引导地方小型炼油企业向清洁化、精细化、深加工方向发展。二是并购其他与自身条件互补的炼厂，加快整合重组炼油行业，尽快实现规模化、一体化、集群化的发展目标。因此，有序放开原油进口权能够促进整个行业的整合，有助于提高国内整体的炼油效率，降低炼油成本。

1 放开我国原油进口权的可行性

国际石油市场是高度自由流动的市场，有着完善的市场规则和定价机制，适度放开我国原油进口权，不会引起原油价格大幅波动危害国家利益。由于民营企业具有高效、灵活以及决策快速的特点，为充分利用国外石油资源，达到优化配置石油资源的目的，可以适当放开原油进口权，鼓励民企积极参与石油贸易。

1.1 国际石油贸易体系有较完善的定价机制

从石油价格的定价机制上看，国际石油的五大现货市场和三大期货市场决定了国际石油市场格局，国际上主要地区基准油的价格决定了国际市场石油交易价格，同时参考基准油在交货或提单前后一段时间内的成交价格。即，原油贸易的最终结算价格主要是以现货市场或期货市场价格加上升贴水。三大能源交易所总量的50%以上为纽约商品交易所能源期货和期权交易量，其西德克萨斯中质原油（WTI）是北美生产或销往北美原油的定价基准，同时也是全球最大交易量的商品期货、全球石油市场中最重要的定价基准。全球原油贸易的50%左右都参照布伦特原油定价，北海布伦特原油期货主要在伦敦国际石油交易所交易，也是世界石油市场中重要的定价基准。从总体上看，国际石油贸易体系已经形成了较为完善的市场规则和定价机制，包括私人石油公司、国家石油公司以及大型跨国石油公司在内的众多市场主体参与石油交易。我国民企炼厂参与国际石油贸易体系，可以充分利用民企炼厂的炼化能力，达到更好利用国际原油资源的目的。

1.2 适度放开原油进口权不会导致油价受到太大冲击

短期内，受原油生产能力下降、高需求以及不可预知因素（如恐怖袭击、飓风等）的影响，石油价格波动频繁。长期来看，石油价格不会大幅波动，石油价格归根到底取决于原油的供求关系。石油资源是充足的，有足够产能填补短缺，世界各国对石油的需求量长期内是稳定的，世界石油贸易体系是成熟的，原油期货市场决定了原油的价格。从供应看，石油供给方存在竞争（如“海合会”与伊朗的石油供给竞争），美国对伊朗进行石油制裁，沙特扩大石油产量，填补伊朗石油供给，日产石油量提升到1 250万桶。从需求看，石油是世界各国的重要战略资源，石油需求量的变化会对世界各国产生显著影响。从价格上看，美国纽约商品交易所、英国伦敦国际石油交易所中的对冲基金（石油美元），掌握着全球石油市场定价权，世界石油交易价格主要根据这两个期货市场中的期货价格折算而定。

1.3 民企炼厂具备相当的技术水平和原油加工能力

地方炼油企业在发展过程中，为了克服燃料油等劣质原料加工难的问题，积极采用先进技术，提升传统炼油产业，技术装备水平和管理水平不断提高，在成品收率、产品质量、运行质量等方面都有大幅度的提高。地方炼油企业严格执行国家和地方安全、环保标准，严格控制环保污染物总量，同时确保安全和环保设施长效运行。尽管民企炼厂的技术实力和原油加工规模与国有石油公司相比总体上有差距，在符合国家产业政策的前提下，地方炼化企业通过加大研发投入，注重技术引进，技术创新能力和技术装备水平不断提高。经过多年的发展，有些民企炼厂已具备较强的原油加工能力和相当的技术水平，如果给予原油进口的政策支持，民企炼厂的竞争力会更强，这有助于形成更为合理的成品油价格机制。

2 放开我国原油进口权的紧迫性

原油进口权在政府部门的垄断管制之下，因缺乏市场竞争导致资源分配不均、能源价格居高不下。党的十八大以后，国务院出台了一系列重要政策措施，着力解决束缚发展的体制机制问题。适度放开原油进口权，是石油领域重要的改革举措，有利于从广度和深度上加快我国石油行业市场化改革进程，避免政府直接配置原油资源。同时，放开原油进口，企业生产的成品油品质会得到提升，有利于稳定油源，塑造公平竞争的市场环境，依据市场竞争的价格机制和市场规则优化配置原油资源，以实现最优的原油配置效率和最大的原油使用效益。中石油等国有石油企业针对原油进口政策的可能变化，已做出市场部署，采取低库存运行战略，严格控制资源的外采规模，以应对民营企业进入石油市场后带来的冲击。

2.1 深化石油管理体制改革，促进市场公平竞争的需要

我国地方炼厂的原油来源主要有四个渠道：一是国产原油，占地方炼厂原油供应的6%，多为非法收购或采购的零散原油；二是通过原油和燃料油配比搭售方式由中石油、中石化流入地方炼厂的原油，比例为35%；三是由中海油和中油燃料油销售公司提供给民企炼厂的原油，比例为42%；四是中石油通过代加工合作模式提供给民企业炼厂的原油，比例为9%。原料采购渠道的不稳定使民企炼厂的装置加工量、开工率无法得到保证，同时由于油品质量参差不齐，油品升级和市场监管也受到严重影响。受原油进口配额的限制，符合资质并且具备技术实力的民企炼厂得不到充足的原油原料。适度放开原油进口权，鼓励民企炼厂参与市场竞争，能够发挥市场在原油资源配置中的作用，有助于石油市场的公正、公平和有序，维护和巩固我国石油安全^[6]。

2.2 实施“走出去”战略，争取海外油气资源的需要

我国油气资源勘探开发领域亟需实施“走出去”战略，制定完善的“走出去”投资战略的规划和计划。要着重从“走出去”的特定国家、投资规模、规划期、资源目标、审批、立项、储运、实施以及措施保障入手，保障我国国民经济发展需求，制定切实的规划和计划，有序实施油气资源勘探的“走出去”战略。在加大常规油气资源合作基础上，加快油气资源“走出去”战略，还必须加强探索非常规油气资源合作力度，利用我国开发低丰度油田的丰富经验，寻求国外低品位油田、老油田以及非常规油气资源的合作。我国石油国企是实施“走出去”战略、争取海外油气资源的主力军，但是在世界部分地区，石油国企的石油资源勘探开采受到抵制，民企“走出去”海外寻油，参与国际油气投资，能够避免部分国家的政治抵制，提高我国在国际油气市场的参与度。

2.3 促进我国更多企业参与全球石油贸易，提高石油资源配置效率的需要

国家石油安全涉及生产、流通和消费三大领域，应该允许符合政策条件的民营企业参与国际石油贸易，共同保障国内石油市场的有效供应。在宏观控制、微观放开的前提下，让各种所有制性质的石油企业参与有序竞争，逐步形成以三大国有石油企业为主、各种企业广泛参与的现代石油市场体系，不断提高我国石油产业的效率。目前，我国石油资源贸易以中石油、中石化等5家国有石油企业为主，为充分利用国外低成本的石油资源并发挥民企高效、灵活以及决策快速的特点，提高石油资源利用效率，适当放开原油进口权，鼓励民企积极参与石油贸易，可以达到优化石油资源配置的目的。

2.4 发挥民企炼厂的炼化能力，解决原油原料缺乏困境的需要

原油原料缺乏是造成民企炼厂开工率不足的重要原因^[7]。相对民企炼厂的产能，我国非国营贸易原油进口配额较小。2014年底我国民企炼厂的产能达1.88亿吨，而同时非国营贸易原油进口配额按照1993年的基数执行（原油基数为720万吨/年，2001年后每年递增15%），这造成其原油原料紧缺，开工不足。例如，山东21家民企炼厂原油配额量仅有179万吨，而其原油年加工总量为5 000万吨，原油原料的严重不足，使部分民企炼厂的开工率不到30%。我国部分民企炼厂已具备了较强的原油加工能力和相当的技术水平，适度放开原油进口权，可以增加新的成品油供应渠道；同时，有助于形成合理的成品油价格机制，提高石油行业的竞争度。

3 放开我国原油进口权的重要意义

让符合资质条件的民企炼厂拥有一定的原油进口权，有助于淘汰落后产能。放开原油进口配额后，我国更多民企将获得原油进口权，与中石油、中石化进行竞争，我国成品油市场更加透明，石油企业的油品质量会更高。

3.1 打破石油国企垄断原油进口的格局

新疆广汇能源获得原油进口权，标志着我国改革大型石油国企垄断原油进口权进程顺利推进。打破中石油、中石化等国有企业垄断原油进口，使更多符合条件的民营企业获得原油进口权，有助于成品油市场中供应量的增加，有利于形成完善的成品油定价机制，消除消费者承受的超额成本，减少结构性的能源浪费，促进我国产业结构的转型升级。2015年，我国的油气改革重心放在上游领域，地方炼油企业与参与海外油气收购的民营企业迎来了新的机遇，这将有效深化油气改革，进一步有序破除石油上游领域的垄断。

3.2 改善民企炼厂的生存环境

民营石油公司获得原油进口权后，可直接从国外进口原油，其炼制产品的质量得到保证，同时免交燃油消费税，大幅提高了民企炼厂的利润。2014年8月，广汇能源获得商务部赋予的原油进口资质，原油进口量20万吨/年。2015年5月27日，国家发改委授予山东东明石化集团有限公司使用进口原油750万吨/年。2015年，共有10余民营企业获得进口原油使用权，进口原油使用量3 000多万吨。3.3促进民营企业获得更多海外石油资源由于具有政府背景，国有石油公司在收购国外石油资源上越来越受到东道国的政治抵制，而民企获取海外油气资源，则可以避免油气资源东道国的遏制；同时，通过收购海外油气资源，民企能够积累经验，为国内油气资源的开发做准备。随着我国石油需求的增长，油气对外依存度逐年攀升，能源安全问题日益凸显，在油气改革利好政策的背景下，民企通过收购海外油气资源将改善企业的盈利。当前，我国民企已深度拓展海外油气市场，在中东、非洲、拉美等油气丰富的地区民企获得了不少油气资源。未来5年，西非地区将是油气勘探开发市场增幅最大的地区，而为实现石油开采和输出的多元化，加纳正努力摆脱对西方石油公司的依赖。未来将有更多的民营企业加入到海外油气资产收购的行列。

3.4 促进民营企业分享混合所有制改革的红利

进入“经济新常态”后，我国石化领域产能过剩与经济增速放缓矛盾凸显，成品油特别是柴油市场受冲击严重。2014年中石化推行混合所有制改革，在油品销售环节进行重组，引入社会和民营资本参股。这有利于通过各种所有制资本相互促进、取长补短、共同发展，在公司内部构建国有资本为主、多种资本相互融合、共同持股的混合所有制经济实体。当前，石油石化行业进行的混合所有制改革（包括中石化油品销售环节以及中石油油气运输管线的混合所有制改革）属于油气行业中下游的改革，而石油石化行业改革终究要涉及上游的油气资源。石油石化行业的混合所有制改革从以“两桶油”为代表的大型垄断石油企业推进，油气领域的改革逐渐进入深水区。当前，中石油、中石化、中海油大型石油国企占有国内常规油气资源，对油气存量市场进行再分配阻力很大，而海外油气开发是油气改革打破垄断的突破口。在国外，通过油气资源并购从而进入油气领域的民营企业，有望享受石油石化行业混合所有制改革带来的政策红利。

4 放开我国原油进口权的几点建议

从我国国内石油石化行业的现状来看，国内能源市场结构仍不成熟完善，资源过剩局面不断加剧。在此背景下，放开原油进口权要立足于国内市场，有序进行。同时，随着石化行业混合所有制改革的不断推进，我国适度放开对原油进口资质的管制，以满足整个炼油工业的产能需求，促使油品市场适度竞争，形成合理的国内成品油价。据此，可以从三个方面推进该项工作。

4.1 制定新增用油企业标准，严格限定民营企业进口原油的使用范围

受炼油企业数量过多、规模过小以及行业无序竞争等因素的影响，我国炼油企业的装置技术效率不高，行业整体竞争力较弱。除此之外，部分地方中小石油炼厂污染物排放不符合国家标准，对有机废气综合治理更是关注不够，造成了较大的环境问题。规模较大的地方炼油企业由于规模效应，能够承受严格的环保标准带来的成本增加，而且有利于监管。国家发改委最新制定的新增用油企业资质条件，包括一套及以上单系列设计的原油加工能力、炼油（单位）综合能耗、单位能量因数能耗、原油加工损失率、吨油新鲜水耗量等技术要求。根据国家的产业政策，应对民企炼厂的落后产能进行淘汰，升级油品质量，加速油气改革步伐，让生产区位优势得到合理利用。在符合上述标准及产业政策前提下，严格规定民企炼厂进口的原油仅用于本企业加工，不得进行倒卖。

4.2 建立公平、公正和有序的监管机制，维护国内石油市场

为保证市场的公平竞争，放开原油进口权需要加强市场监管，制定包括质量、安全、环保、收入、税收、准入、退出等监管措施。关于放开原油进口权，国家已制订了新的政策，在此基础上应抓紧制定与石油石化行业紧密相关的石油天然气法、能源法，尽快建立市场监管规则。监管规则要做到统一、透明、有序，并成立独立的能源监管机构，杜绝多头监管和无人监管现象。同时，逐步减少石油石化行业的许可管理，有步骤放开行政管制，实行透明的市场准入制度，主要包括：（1）油气管道运营向具备资质条件的第三方企业开放，管输费收取按照政府核定价格进行；（2）实行油气进出口贸易商资质备案审核制度，有序、逐步地取消原油非国营贸易配额许可管理等限制性规定；（3）实行企业资质备案核准制度，明确企业必备的资质条件（包括技术、管理、人才、装备、从业经历和融资能力等方面）。同时，国家主管部门要尽快采取一系列措施，整顿成品油炼制市场，取缔不符合技术和环境标准的地方炼油企业，破除地方政府对当地民企炼厂的利益保护链条，通过油品强制性标准淘汰一批不规范的民营地方炼油企业。

4.3 完善现代石油市场体系，鼓励技术水平更高、管理能力更强的企业获取原油资源

深化石油石化行业领域的改革，必须贯彻党的十八大关于“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，着力解决政府监管不到位、干预过多以及市场体系不完善问题”的精神，构建现代石油市场体系，更好地发挥政府宏观调控以及市场在石油石化资源配置中的作用，提升整个油气行业的效率。同时，加快培育石油天然气市场，有序建立公开竞争的油气采矿权和探矿权招标市场；建立油气产权交易市场，通过公开有偿转让，使大型油气企业剥离非核心资产，提高资产运营效率；以上海石油交易所为核心，逐步建立我国石油天然气交易中心，有序取消许可和配额管理，建立石油天然气现货和期货市场，增加国内油气的有效供给。

5 结语

长期以来，学术界、政界和商界对是否向民企炼厂放开原油进口一直存在争议。从我国石油石化行业可持续发展的角度看，应该适度放开对民企炼厂的原油进口权，在国家产业政策的引领下，适度放开对民企炼厂的原油进口权，提升民企炼厂的开工率，形成竞争性的石油市场供应格局。同时，国家要加强市场监管，强制淘汰落后的民企炼厂，提升成品油质量标准。适度放开对民企炼厂的原油进口权后，根据我国石油贸易市场的改革规划设计，未来我国石油贸易市场将是以中石油、中石化等大型石油国营企业为主体，众多中小石油公司并存，适度竞争的市场结构。