引言

国际能源机构（International Energy Agency，以下称IEA）是成立于第一次石油危机期间的政府间国际组织，应急石油共享体系是其最核心的制度，是IEA应急反应机制的根本保障。1974年11月，经合组织（OECD）理事会全体一致通过“国际能源规划协议”（简称“规划协议”），标志着IEA正式建立。IEA是经合组织框架内拥有自主权的国际机构，其成员资格构成并不具有开放性，必须是发达的市场经济体，且实行西式民主制度。截至2014年其成员达到29个，除墨西哥和冰岛外，所有经合组织的成员国都已经加入了IEA，因此，IEA是名副其实的富国俱乐部。本文旨在研究IEA原初设计的“应急共享体系”在40多年的危机管理中发生了怎样的制度变迁？IEA应对石油供应中断的危机管理经验对我国设计和运行应急石油管理体系提供了哪些有益的启示？由于我国正在加紧构建战略石油储备体系，以保障危机状态下的石油供应安全，因此，本文所做的尝试研究具有一定的现实意义。

1 应急石油共享制度的原初设计

1974年通过的规划协议创建了应急共享体系，它是关于如何应对石油供应中断危机的复杂制度安排，明确规定了应急共享体系的构成元素、激活机制、运作程序和相应的监督措施，要求成员国有义务执行紧急情况下的石油共享规定，包括：（1）储备（stocks），IEA成员国有建立和维持应急石油储备的强制性法律义务，储备能力长期维持在不低于90天的石油净进口水平上；（2）需求限制（demand restraint），成员国必须制定计划，随时准备采取可能的石油需求限制措施，根据具体情况使石油消费需求减少7%或10%甚至更高；（3）激活（activation），当出现符合规划协议界定的石油供应中断危机时，每个成员国有义务执行强制性的需求限制措施，从而减少石油消费并在成员国间对所得石油供应进行分配；（4）分配（allocation），当应急反应系统被激活后，成员国应“采取必要的措施以便能够执行共享石油分配计划” ^[1]。此外，成员国有义务收集、报告并共享本国的石油信息数据。

根据规划协议，如果任何一个IEA成员国或集团整体出现7%及以上的供应短缺时，即可被视为重大供应中断事件，秘书处有权正式宣布激活应急共享体系，秘书处的决定具有法律约束力，成员国政府有义务响应并采取各种必要的行动。不遵守秘书处决定的成员国将受到惩罚，从共享体系中获得的应急石油供应配额将会减少。由于国际石油贸易的主体是公司而非国家，重要的跨国石油公司也参与到应急共享体系中来，IEA成员国45家主要的石油公司承诺，一旦应急共享体系被激活，它们将报告能够获得的石油供应以及按照共享方案可以提供出来的石油存量^[2]。

应急共享体系的优势在于，将危机情况下的石油供应由私营机构从事的业务转变为通过外交谈判达成的公共责任机制。在实际运行中，应急石油共享模式不仅仅是按照协议规定来调动足够多的应急石油，而且是最低限度的保障措施，即最后手段。应急共享体系作为应对石油供应中断的短期保护机制，其制度效能主要由战略石油储备和需求限制措施来保障。前者在危机期间从供应侧补充市场供应，后者从需求侧减少石油消费需求，这两项政策措施在几乎所有的供应中断危机中都发挥了重要作用。

1.1 战略石油储备是应急共享体系得以实施的基础

起初成员国同意每个石油净进口国有义务“维持至少60天的应急石油储备，即至少60天内在没有石油净进口的情况下保证充足的石油供应” ^[3]。1975年，IEA理事会决定将应急石油储备的最低水平增加到70天；1982年理事会通过更为长期的补充措施，要求成员国的战略石油储备不低于前三年平均净进口水平的90天，但都要高于前一年净进口水平的90天。充足的石油储备是应急共享体系有效实施的重要前提条件，发生危机时每个成员国能够获得的石油供应量既取决于本国的储备，也取决于其他成员国的储备水平，每个成员国履行协议的情况直接关系到IEA的集体行动能力。因此，IEA在设计应急共享体系时考虑了相应的监督措施，以确保成员国履行维持足量应急石油储备的义务。IEA所属的应急问题常设工作组（SEQ）有权监督成员国的应急储备情况，成员国需要向IEA系统报告石油储备水平，工作组定期检查并向理事会报告所有成员国的储备状况和发展规划，以监督成员国是否履行了储备义务。为了保证应急石油储备规定在国内得到执行，IEA成员国大都采取了制度内化行动，进行相应的国内立法或颁布行政命令，要求政府部门、专门的储备机构、石油公司、能耗企业等履行应急石油储备义务。总体看，IEA所有成员国都较好地履行了应急石油储备义务，维持着较高的储备水平。1984年IEA石油净进口国维持着158天的石油净进口量储备水平，2000年下降到108天，2006年又增至122天。截至2012年9月，IEA成员国平均拥有151天的应急石油储备，其中英国258天，美国175天，日本170天^[4]。

1.2 需求限制措施是应急共享体系有效运转的保障

应急共享体系的另一项保障措施是要求成员国在石油危机期间限制石油需求。IEA理事会建议，紧急情况下的石油需求限制目标“可以通过减少消费者实际消费的石油总量或限制消费者可以获得的石油供应量”来实现^[5]。这些建议措施并不具备法律约束力，考虑到集体行动中个体成员的特殊利益，允许成员国可以根据实际情况灵活选择履行义务的方式。从实际情况来看，成员国在国内执行需求限制措施的模式主要有三种：说服和公开信息、行政强制措施、分配和限量供应。如果出现石油供应中断危机，IEA通过两种方式启动应急共享系统中的需求限制措施：“全面激活”（IEA整体出现的供应短缺）和“选择性激活”（一个或多个成员国出现的供应短缺）。面临不同的供应短缺危机成员国履行的义务不同。根据规划协议的规定，当石油供应减少达到IEA整体总消费量的7%时，成员国有义务采取措施相应减少7%的消费量；如果整个集团的供应减少达到12%时，每个成员国必须采取措施减少10%的消费量。尽管石油供应减少程度是按整个集团来测定的，但7%或10%的需求限制措施却由成员国来分散执行。当供应减少达到某种程度时，理事会可以在必要时增加强制性的需求限制目标。当出现的短缺只需要选择性地激活需求限制措施时，受影响的国家需要减少7%的需求，其他国家应当与遭受供应短缺的国家共享石油，但没有义务限制自己的正常需求量。

IEA原初设计的应急共享制度具有正式的法律约束力。规划协议不但以书面形式明确规定了成员国的权利和义务，而且经过成员国政府签字和立法机构批准，在国际法意义上属于正式的条约，它对参加国具有强制力和约束力。由于涉及一种战略商品在危机期间的共享，并不是所有的成员国都愿意采取成本高昂的合作行动，除非该国相信新的制度设计可以保证其他成员国承担条约义务并履行承诺。因此，IEA的制度设计者们认为，避免搭便车问题的最好办法是采用具有法律约束力的规定，尽可能将承诺建立在正式、明确和令人信服的国际法律基础上，激励成员国遵守相关承诺和规定。为此，规划协议设计了监督制度，特别是赋予了IEA报告、审查和执行评估的权力。

尽管如此，自IEA建立以来，应急共享体系从未被正式启动过。至于原因，有学者分析认为，IEA秘书处担心启动应急共享体系可能会引起人们的恐慌性反应并大量囤积原油，从而进一步使局势恶化，而且一旦应急系统运转不灵，人们将对它丧失信心，有可能损害人们对IEA行动效率和判断敏锐性的信心，甚至威胁到IEA本身的存在，因此，更为保险的方式就是避免使用应急系统。IEA机制管理者的本意并非强求自身及成员国遵守规则，促进合作协议的达成才是其隐而不宣的意图，而IEA规则是用来使其意图合法化的一种象征^[6]。这进一步解释了今天的能源安全环境与1970年相比已经发生巨大变化的情况下，为什么IEA既能保留其核心制度架构，又通过不断调整，表现出较强的制度适应能力。

2 应急石油管理制度的变迁历程 2.1 第二次石油危机的经验教训

IEA建立后，西方国家先后经历过两次重大石油危机，分别由1979—1981年伊朗伊斯兰革命和两伊战争以及1990—1991年海湾危机引起，这两次危机导致的石油供应中断量都小于7%。按照规划协议的界定，小于7%的供应中断没有达到激活应急共享体系的程度。但真正的问题在于，即使危机造成的石油供应短缺没有达到7%的激活标准，也有可能对经济造成严重冲击。第二次石油危机只有个别国家出现的供应短缺达到了启用选择性激活的标准，IEA整体并没有达到全面激活水平，但危机还是造成了非常严重的经济损失^[7]。这次危机是在没有达到全面激活应急共享体系的情况下，IEA第一次采用替代性的非正式应对措施，从而开始了IEA应急共享体系的调整进程。第二次石油危机爆发后，IEA理事会建议成员国灵活执行每天减少200万桶的石油需求限制目标，即每个成员国只是将该目标作为政策指导，自主决定采取适合本国情况的行动措施来达成目标^[8]。

IEA理事会的行动有两方面的缺陷：一是不具有法律约束力，相对软弱；二是仅仅设置了IEA整体的石油需求减少目标，没有确定单个国家的具体减少量，实现目标的责任混乱不清，严重削弱行动的有效性。到1979年5月，IEA部长理事会发现危机形势依然严重，每天200万桶的供应短缺仍旧存在，短期内看不到改善的迹象。部长们意识到应对危机的政策执行需要加强，就授权理事会着手改善上述状况，同意理事会对成员国履行承诺的进展进行系统性的监督。随后理事会采取措施改善IEA的危机应对能力，包括调整数据信息、制定石油进口登记制度并加强对石油现货市场的调查。1979年12月，部长理事会确定了1980年至1985年IEA整体的石油进口目标和每个成员国的具体进口目标，并制定了严格的监督程序。通过这次政策调整，石油储备管理和需求限制的作用得到加强，应急共享制度开始发生变化。

1980年两伊战争爆发后，由于担心价格上涨，IEA理事会采取了旨在减少石油市场压力的具体措施：要求成员国政府敦促石油公司不要在现货市场进行任何非正常的抢购、与石油公司协商采取行动、必要时动用储备以维持石油市场的供需平衡、推动成员国国内油气生产等。这些行动方案的效果很快显现，到1981年，危机得到缓解。

IEA应急共享体系在第二次石油危机的检验中暴露了灵活性不足的缺陷，但理事会一直避免正式严格地执行“全面激活”或“选择性激活”的应急共享安排，采用被视为更加谨慎稳妥的非正式应对手段。因为激活正式应急共享体系的制度门槛很高且过程笨拙，如果失败，IEA的整个制度体系将会被动摇，其合法性也会受到质疑；而修改正式制度不但旷日费时，还可能激发成员国间的矛盾，导致IEA应急机制瘫痪。理事会大都不会采用这种成本极高的制度调整路径。IEA积极与各国政府和石油公司磋商，通过非正式途径选择运用应急共享体系中的储备释放和需求限制措施，到1984年就演变成了“协调应急反应措施”的重要内容。IEA在保留规划协议基本框架的基础上提高了应急共享体系在实践中的应对能力。

2.2 协调应急反应机制的建立

针对IEA应急共享体系暴露的缺陷，IEA从1980年初期开始密集讨论如何改革应急管理制度。在危机管理中，IEA发展了一套临时性的应对方法，由理事会根据危机造成供应中断的实际情况作出临时性决定，有选择地使用应急共享体系的一种或几种应急措施。到1984年，在这些临时性决定的基础上，理事会提出了更具灵活性的协商程序，这就是所谓的“协调应急反应机制”（CERM）。根据该机制的安排，即使危机导致的供应短缺小于7%，成员国也会采取协调行动向市场释放储备石油；如果危机导致的供应短缺达到了激活正式应急共享体系的程度，理事会也可以根据实际情况决定在激活正式制度之前使用协调应急反应机制，或者同时启动应急共享体系和协调应急反应机制。

通过第二次石油危机的经验教训，IEA认为所有应对石油供应中断的措施中，储备释放是最有希望得到进一步发展的制度。1982—1984年期间，IEA秘书处下属的应急问题常设工作组和石油市场常设工作组提出了加强储备释放的政策建议。1984年，理事会要求两个常设工作组调查储备释放的潜力、石油供应中断时磋商储备释放的机制以及需求限制等措施的潜力。经过两个常设工作组联席会议的讨论，秘书处起草了一份有关石油储备的文件，认为储备释放具有多层次的优势，其中最直接的影响是向市场提供了额外的石油供应，因此能迅速改善市场的供求平衡，降低短期油价上涨的压力；储备释放还可以使消费者基本维持危机前的消费水平，有助于经济的稳定发展和民众福祉的延续；由于供应中断时储备石油的经济成本已经在中断前产生了，因此动用储备不会增加不利的经济影响。

1984年7月，由于储备释放的必要物质、法律和技术条件都具备了，IEA秘书处正式向理事会提交《有关储备和供应中断的决议》（简称“决议”）并获通过，决议使协调应急反应机制的制度体系完全建立起来，它不仅强调储备释放的作用而且保留了早期IEA重点强调的需求限制措施。决议不再以石油供应中断量的多少作为是否激活应急共享体系的标准，而是把供应中断造成的经济影响作为判断依据。决议还强调成员国应相互协调各自的危机应对措施，这样才能将经济损失降到最低程度，实现集体行动的最优效果。1984年的决议并没有削弱规划协议的正式权威，尽管理事会可以自由决定是否激活应急共享体系，但不会取代它的权威和地位。还有一种可能的应对行动是应急共享体系和协调应急反应机制同时运行或者先后运行，这种双重运行模式的灵活性已经成为IEA的一项基本政策。

通过几年的运行，1988年9月，IEA理事会通过了“协调应急反应机制操作手册”。手册包含了有关运行程序，包括磋商机制、决策程序、信息收集、应对方法、时间安排和监控体系等，为IEA理事会和成员国实施协调应急措施确立了详细具体的操作程序规则。

从应急共享体系转变到协调应急反应机制反映了全球能源市场发生的变化。1970年之前，石油贸易基本上通过双边长期合同来进行，价格由跨国石油公司形成的卡特尔联盟（所谓“七姊妹”）来确定。1970年OPEC国家对石油资源进行国有化，剥夺了跨国石油公司的特许开采权，因而获得了大量的石油储量。然而，石油产业上游的国有化却促进了现货市场和期货市场的形成，增强了石油行业的竞争性和透明度。1980年初期，石油期货交易的两大重要市场形成^①。现货和期货市场的出现以及交易公司的迅速扩散使政府很难自上而下分配石油流向^[9]。1974年设计石油共享机制时，还没有出现全球性的石油市场，这有助于解释为什么最初的石油共享机制已经被基于市场的政策工具所取代，即协调应急反应机制。

①即1980年在伦敦形成的“国际石油交易所”（IPE）和1983年3月在美国的“纽约商品交易所”（NYMEX）首次进行的石油期货交易。

协调应急反应机制是IEA在1980年中期采取的重大制度调整行动，将灵活性更强的应急反应措施进一步制度化。由于有1984年的协调应急反应机制决议的存在，IEA在制度上逐步完善，能够通过多种制度选择来管理广泛的石油供应中断危机。“规划协议”设计的共享体系相对比较笨拙，但对于超过7%的严重供应中断，它仍然是必不可少的应对措施。协调应急反应机制的制度创新主要体现在：第一，它根据石油供应中断对经济造成的损害程度来判断是否有必要激活应急共享体系，而不仅仅将具体的数字标准（7%的激活标准）作为判断的依据，使IEA能够更加灵活应对各种类型和规模的石油供应中断危机，极大地提高了IEA的危机管理能力；第二，运用释放储备石油的模式代替石油共享的制度安排也反映了成员国的偏好变化，即基于自由市场逻辑通过维持石油供需平衡来抑制油价快速上涨；第三，它规定每个成员国都有义务与其他成员国以协调一致的行动来恢复石油供求平衡，这表明，相比正式启动应急共享体系的严格法律义务，IEA理事会鼓励成员国合作性的政治偏好，因为协调性的政治行动比约束性的法律义务更具有灵活性，在实践中可能更为有效。

协调应急反应机制的制度创新使IEA的应急石油管理制度在程序上和操作上更简便，增强了制度的适应能力。协调应急反应机制的决议就成为了IEA相关机构采取许多后续行动的框架，之后历次部长级理事会都支持协调应急反应机制的政策决议和储备释放的措施，并且为1990—1991年海湾危机制定协调应对突发能源危机计划提供了政策启示。

2.3 协调应对突发能源危机计划的出现

能够真正检验IEA在第二次石油危机后制度调整效果及其应对能力的事件是海湾危机。1990年8月2日，伊拉克入侵科威特，海湾危机爆发。危机爆发后，IEA已经有两套应急反应制度：一套是最正式的应急石油共享体系，主要适用于超过7%的供应中断；另一套是协调应急反应机制，通过迅速启动储备释放和需求限制措施，适用于应对低于7%的供应中断或更为严重的供应短缺；在特定情境下还可以将两套应急制度协同启用。

1990年8月，联合国安理会先后通过了多个制裁决议，重点对伊拉克和科威特的石油出口实施禁运。为了应对可能出现的供应中断，IEA迅速启动了数据收集、市场监控、形势分析以及法律准备进程，以便能迅速采取行动。IEA理事会认为，当时充足的石油供应可以填补市场上因伊拉克和科威特石油出口中断造成的空缺，因此无需立即启动应急反应系统。但在整个危机期间，在应急问题常设工作组和石油市场常设工作组以及石油工业顾问委员会的支持和建议下，石油信息数据的收集、分析、评估和准备进程从来没有中断过，这为IEA制定应对方案提供了基础。

1991年1月17日，当多国部队开始动用武力解放科威特时，IEA已经做好充分准备以应对军事行动对石油供应的威胁。伊拉克入侵和联合国禁运已经使国际市场上每天减少了430万桶的石油供应，其中三分之二直接影响到IEA成员国^[10]。由于供应减少的持续时间和沙特等产油国的生产状况高度不确定，当空袭行动开始时，IEA立即采取行动增加市场供应。IEA理事会依据情势判断通过了“协调应对突发能源危机计划”（CEERCP）（简称“协调应对计划”），认为如果海湾地区发生的军事行动引发临时性的石油供应中断，成员国将实施协调应对突发能源危机计划，综合使用储备释放、需求限制及其他措施，每天向市场提供250万桶的石油。其中200万桶来自行动参与者的储备释放，40万桶来自需求限制措施，10万桶来自燃料转换措施（使用其它燃料替代石油）和动用剩余产能增加国内产量，并将具体目标分配到每个国家，成员国可以灵活选择一到多种政策方式实施协调应对计划^[8]。

当盟军对伊拉克的空袭行动开始后，秘书处执行主任正式通知所有成员国和其他的参与者激活协调应对计划，在15天的时间内，每天向市场增加250万桶石油供应。1月28日，理事会召开会议评估海湾战争以及激活协调应对计划产生的影响。应急问题常设工作组的报告认为，每天向市场增加250万桶石油保证了经合组织国家的充足供应，成员国已经采取的或正在实施的行动计划是必要的。因此，理事会决定，继续灵活执行协调应对计划。随着军事行动结束，油价下跌并接近正常水平，供应减少的风险迅速降低，协调应对计划发挥了预期作用。3月6日，在军事行动停止后不到一周，理事会决定结束执行协调应对计划，IEA的应急信息系统也解除了激活状态。

随后，IEA开始着手评估海湾危机期间的石油供应管理，肯定协调应对计划取得了预期结果，部长们对“成员国的合作和团结”、对“坚定决心和务实做法”、灵活性、非成员国的参与以及工业顾问委员会的建议和产油国增加石油产量的合作精神等都给予了积极评价。部长们还肯定了IEA的一些应急政策，如储备释放和需求限制措施，认为有必要继续增强应急机制的灵活性。纵观海湾危机期间，当危机开始时迅速着手准备，危机继续深入时准备就绪，战争爆发时按照既定程序迅速采取行动，IEA已经从前两次危机的被动应对转变为积极预防和主动应对。IEA对海湾危机的成功应对创造了一种新的制度模式：综合运用储备释放、需求限制、燃料转换和增加国内产量等多种危机应对模式；各成员国根据具体情况选择一种或多种模式灵活实现石油供应目标。

2.4 “千年虫”问题应对计划的主动防范

为了预防计算机系统爆发“千年虫”问题而造成石油供应混乱，IEA秘书处早在1998年就开始研究“千年虫”对能源领域可能造成的影响，并多次向理事会提交研究报告^[10]。1999年10月，IEA理事会认为，虽然各国政府和企业都对“千年虫”的出现作好了准备，但仅仅依靠国内计划而缺少国际协调行动会使能源供应问题出现的风险增高，IEA必须发挥核心作用，提前准备应急计划，以便在必要时采取集体行动。同年12月，理事会根据应急问题常设工作组提交的建议通过了“‘千年虫’问题应对计划”。根据计划，秘书处在与成员国广泛协商后，判断是否会发生石油供应中断危机并有权决定是否激活应急计划；如果激活应急计划，秘书处执行主任可以决定每天动用最高不超过200万桶的应急石油储备。借鉴海湾危机期间应对石油供应中断的成功经验，秘书处还明确规定了成员国动用200万桶应急储备的具体义务。“千年虫”问题应对计划要求“每个成员国应当通过储备释放、需求限制、燃料转换或国内石油生产等措施来履行应急责任” ^[11]。尽管“千年虫”问题并未出现，但IEA不再局限于危机后的被动应对，而是先发制人地主动防范和危机预警，IEA在制度框架内的危机管理能力和应急反应体系的适应能力进一步提高。

2.5 “9·11”应急计划的启动

“9·11”恐怖袭击事件后，IEA秘书处迅速制定了“9·11”应急计划草案并向成员国分发，随后根据成员国提出的意见修改了应急计划草案。“9·11”应急计划规定，如果“9·11”事件导致石油供应中断，成员国将采取集体行动向市场投放石油储备，秘书处执行主任将根据形势发展评估是否需要启动应急计划并采取具体行动。如果启动应急计划，成员国应在14天内每天向市场提供200万桶的石油供应，各国有责任向秘书处汇报其履行义务所采取的具体措施。与之前IEA应急计划相比，“9·11”应急计划的执行更为灵活，其中包含一个“退出条款”（opt out clause），也就是说，任何成员国如果觉得没有必要，都可以在计划启动之前宣布不参加该计划。

2.6 “卡特里娜飓风”应急计划的实施

2005年8月，卡特里娜飓风对美国墨西哥湾沿岸的石油生产和供应基础设施造成严重破坏，美国的原油日加工能力下降了200万桶。IEA秘书处对灾难评估后认为，飓风使国际石油市场每天减少350万桶的供应，可以认为是严重的供应中断事件。因此，IEA理事会迅速制定了应急计划。计划规定，成员国将在未来30天内每天向市场投放200万桶原油，其中美国占投放量的一半，其余部分由其他成员国分担；计划执行两周后，IEA秘书处将对应急计划实施效果进行评估，以决定是否有必要继续采取行动。9月初，IEA秘书处执行主任通知各成员国启动应急计划。与此同时，IEA还积极与OPEC及其他产油国进行磋商，敦促它们向市场投放更多石油供应。到10月底，成员国向市场投放的石油量已经达到5400万桶^[12]。到年底，国际油价逐步回落到飓风发生前的水平，12月22日，执行主任在与成员国磋商后决定终止执行应急计划。

3 应急石油管理制度的特点

通过对IEA应急石油管理制度变迁的研究，可以看出，原初的应急共享体系是具有法律约束力的严格制度安排，但两次石油危机证明了该项制度的执行和效能存在问题，因此没有启动就逐渐被非正式的协调应急反应措施（1984年）和“协调应对突发能源危机计划”所代替。海湾危机以后，IEA已经能够熟练应对各种层次和规模的供应中断危机，其应急石油管理制度变迁呈现以下特点：

（1）制度调整的非正式路径。尽管成员国对应急共享体系进行了长期的谈判和巧妙的制度设计，但这些制度安排没有付诸实施，最初具有法律约束力的应急共享体系被更加灵活和强制性更弱的程序所取代。根据规划协议的规则，可以对应急石油共享制度进行调整，但由于规划协议的法律基础非常牢固，进行正式修改的成本很高，在实际运行中，IEA理事会和秘书处根据具体情况采取灵活多样的应对方式，几乎所有的应急计划都采用非正式的调整路径，而且成员国的自由裁量权得到强化，在正式的协议之外达成更加灵活的制度安排比改变正式条约本身要容易^[13]。自IEA成立以来，非正式的制度调整模式一直运行顺利，符合成员国的预期，也没有削弱IEA正式规则的效力和权威地位，它有助于合作协议的达成并降低了交易成本。

（2）运用政治而非法律手段解决争端。规划协议并没有具体的争端解决程序，但从理论上讲，应急石油共享协议的执行有可能导致成员国间发生争端。为了维护应急共享制度的完整性和可靠性，利用成员国满意的方式解决争端，避免制定正式的争端解决程序，对于IEA来说是非常必要的。最重要的解决办法是用政治共识代替正式的投票程序。共识可以避免少数派陷入孤立状态，减少分裂的可能性，使妥协具有可行性，在符合普遍利益的情况下增强合作的氛围。IEA成员国偏好利用政治进程而非更正式的法律程序应对可能出现的争端还有更实际的考虑，假如在紧急情况下要迅速而有效地启动应急石油共享体系，就不能允许争端解决程序危及共享体系本身的存在。

（3）由于世界石油市场的性质已经发生变化，成员国并没有将应急共享制度作为干预国际石油市场的政策工具，而是偏好运用市场机制来解决石油供应危机，越来越强调市场功能在危机应对中的作用。IEA的政策观念已经从强调政府干预转到信奉自由市场原则，恢复市场供求平衡逐渐成为IEA政策行动的主导思路。IEA管理应急石油共享制度的重点出现变化，从最初防止出现重大供应危机转到收集和发布能源信息数据以及评估各种政策方案上，力求成为保障石油市场健康运行的全球能源政策顾问^[14]。

4 应急石油管理制度对中国的启示

目前，国际上围绕能源资源的竞争性博弈日趋激烈，能源供需格局深刻调整，油气资源的政治和战略属性更加突出。国际上，全球油气输出重地的西亚、北非地区局势持续动荡；美国的非常规油气资源开发取得重大突破，进一步强化对全球能源市场的主导和对战略运输通道的控制；全球能源市场因金融投机、地缘政治动荡以及气候变化加剧导致能源价格剧烈波动。中国能源安全面临的国际风险和压力陡增。在国内，我国油气资源可持续供应能力严重不足，供需赤字继续扩大，结构性矛盾非常突出。由此可见，我国维护石油安全的国际国内形势日益复杂化，要在公平合理价格基础上获得充足可靠的石油供应，必须建立应急石油反应机制。IEA通过管理和调整应急石油管理制度来应对供应中断危机的成功经验为我国维护石油安全提供了有益启示。

4.1 建立完善的应急石油管理制度，灵活应对多层次的供应中断危机

在IEA的应急石油管理制度中，战略石油储备是应急反应机制有效实施的重要前提和核心构件。借鉴IEA战略石油储备建设的经验，我国从2004年起在浙江镇海和舟山、山东黄岛、辽宁大连四地建立总储量为1亿桶的战略石油储备。经过10年的努力，一期4个石油储备基地已实现满储投入运行，二期8个基地的石油储备项目建设正在加速推进，三期工程正在规划中^①。到2020年整个项目全部完成，届时我国战略石油储备总规模将达到100天左右的净进口量^[15]。为加强我国的战略石油储备建设，健全石油储备管理体系，2007年12月正式成立国家石油储备中心。战略石油储备项目和管理体系的建设有助于应对突发能源事件，防范石油供给中断风险。

①第二批8个基地包括广东湛江和惠州、甘肃兰州、江苏金坛、辽宁锦州、天津、新疆独山子和鄯善。

尽管我国的战略石油储备建设已初具规模，但远未建成完善的应急管理制度体系。第一，战略石油储备还未达到IEA成员国的平均水平。如前所述，IEA成员国早在1984年就已经建成158天的平均储备水平，目前大约维持在150天左右，部分国家超过170天。IEA的战略石油储备规模大大高于规划协议规定的最低水平，而我国尚未达到IEA的最低警戒线。第二，应急石油管理制度是系统的制度群，仅仅具备足量的战略石油储备并不能保障危机状态下的供应安全。IEA的应急石油管理制度系统包括常设性的组织机构、危急状态下的激活机制、系统激活后的运作程序、相关行为体的权责关系以及保障系统运行的监督措施等。此外，IEA还发展了一整套公私机构之间、成员国与非成员国以及与其他国际机构之间的合作性磋商机制，形成了多层次利益相关行为体联合行动的制度框架。第三，实时监控能源市场运行的信息系统和政策评估机制是危机管理决策的重要依据，我国能源信息数据系统的构建能力远未达到IEA及其成员国的水平。IEA已经成为国际能源知识和信息中心，它最主要的信息文本是年度出版物《世界能源展望》（WEO），其丰富的能源数据和针对性的政策建议成为许多国家政府部门、能源公司和情报监测及科研机构进行决策和学术研究的重要信息来源，甚至成为发达国家操控全球能源市场话语权的政策工具。

4.2 加强需求侧管理，提高能源利用效率

在IEA的应急反应机制中，需求限制措施是保障危机管理效能的重要制度。它要求成员国在危机时将限制国内实际石油消费量作为平衡供需矛盾、抑制油价快速上涨的重要机制，曾在海湾危机期间取得了良好的危机管理效果。需求限制措施实际上是需求侧管理（DSM）理念在能源领域的运用，它是能源管理部门通过行政、法律、经济、技术等综合措施，改变社会的能源需求方式，降低能源消耗量，实现总量控制、提高能效、保护环境和改善社会经济效益目标。需求侧管理以先进的能源技术为基础，以完善的制度设计为保障，追求节能减排与社会经济发展的双赢结果。

21世纪初以来，我国在供应侧为保障石油安全投入了巨大努力，但对需求侧管理的重视明显不足，主要表现在：第一，国内石油消费过快增长。2012年之前的13年中，我国有12次成为世界石油消费增量最大的国家。2001—2013年期间，我国石油消费年均增长6.9%，远高于1.3%的世界年均增长率。消费快速增长带动石油进口强劲增长，对外依存度从本世纪初的26%上升至2013年的61.7%，已经提前突破了我国能源发展“十二五”规划将石油对外依存度控制在61%的目标^[16-19]。第二，我国能源密集型产业比重偏大，单位产值能耗高。我国人均能源消费已达世界平均水平，但人均GDP仅为世界平均水平的一半，单位GDP能耗不仅远高于发达国家，也高于巴西、墨西哥等部分发展中国家。第三，粗放式能源消费模式导致国内生态环境约束凸显，资源环境压力加大，主要污染物和温室气体排放总量居世界前列。因此，我国加强能源需求侧管理的必要性非常明显。需求侧管理的制度建设是实现消费强度和消费总量双控制目标的重要政策选择。

4.3 推动能源价格市场化改革，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用

IEA原初设计的应急石油共享体系倾向于通过强制性的集体行动来干预供应中断危机，但未达到预期效应。在制度调整进程中，IEA成员国日益偏好市场价格机制而非行政干预措施来应对石油供应危机，取得了较好的危机管理效果。鉴于此，改革能源价格形成机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用应是我国能源体制改革的重心。我国政府已将市场化的定价机制作为能源体制改革方向，确定了加快完善现代市场体系、建立公开透明的市场规则以及最终使市场在资源配置中起决定性作用的改革总目标^[20]。2013年，我国成品油定价机制出台，将国内成品油计价和调价周期由原来的22个工作日缩短至10个工作日，并取消了上下4%的波幅限制^[21]。新的定价机制使国内成品油价格适时反映国际石油市场的变化，向市场决定价格的方向进一步靠拢。新机制出台以来，国内油价在2013年经历了“七涨七跌”共14次调整后又在2014年9月中旬前经历“四涨八跌”共12次调整，价格调整频率的提高反映了市场敏感性的增强^[22]。石油价格市场化改革取得了新进展。但新的成品油定价机制本质上仍属于在原有机制框架内的微调，国内油价仍然由政府根据国际原油价格变化调整，与由企业根据市场供需自主决定价格以及市场引导资源配置的最终目标还有相当差距。更严重的是，我国能源产业行政垄断和行业垄断的程度非常高，腐败事件频发，严重扭曲了能源定价机制。只有加快推进能源体制改革，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，才能有效应对多层次的石油供应危机。

4.4 深化能源国际合作，协调应对石油供应危机

IEA在制度调整进程中逐渐重视与非成员国的合作机制建设，这与发达国家在世界石油消费中的结构变化有关。经合组织成员国占世界石油消费总量的比例从1997年的62.5%降至2013年的49.2%，而同期非经合组织国家则从37.5%迅速上升到50.8%，其中我国从5.7%升至12.1%^[19]。由于经合组织成员国占全球石油消费总量的比例下降，IEA持有的应急石油储备占全球石油消费总量的比重也随之下降，这势必削弱IEA应急反应机制的制度效能。IEA通过发起面向非成员国的“延伸”（outreach）行动来弥补自身在国际能源治理中合法性不足的缺陷。21世纪以来，中国逐渐成为“延伸”战略优先考虑的对象，以便维持IEA在全球能源政策领域的影响力。

借鉴IEA的国际合作经验，我国的应急石油管理制度建设必须从国内国际两个视野出发，大力拓展能源国际合作的广度和深度，构建国际合作新格局，共同维护全球能源安全。由于IEA成员国具备充足的战略石油储备和熟练运作应急反应机制的长期经验，我国应与IEA构建全球能源信息共享平台，开展战略石油储备和应急互助合作，制定保障石油安全的协调应急预案，增强应对各类突发能源危机的能力。此外，由于中印同为新兴石油消费和进口大国，两国在石油安全领域面临的问题具有高度相似性和关联性，两国也都在加紧构建以战略石油储备为核心的应急保障体系，我国可考虑与其在双边战略经济对话机制或“金砖国家”以及“亚洲基础设施投资银行”等多边政治经济框架下展开应急互助合作。总之，在石油市场高度全球化和地缘政治形势持续动荡的语境下，通过多层次的国际合作，协调各国的危机管理政策，协同应对石油供应危机，才能更好地维护我国的能源安全。