引言

能源供应和安全事关我国现代化建设全局。目前，我国的能源发展面临重要的问题和挑战，主要表现在“我国能源资源约束日益加剧，生态环境问题突出，调整结构、提高能效和保障能源安全的压力进一步加大” ^[1]。自1993年成为石油净进口国以来，我国石油对外依存度不断攀升，按照国际能源机构的预测，2020年中国石油对外依存度将达到68%。保障中国的能源安全，事关中国经济发展和实现和平发展战略的大局。

拓展能源国际合作是我国能源发展战略行动计划的主要任务之一，对于推动我国能源发展、维护能源安全具有重要的现实意义。国际议程设置理论的兴起和大国设置能源安全国际议程的实践，使能源安全进一步成为国际社会关注的热点问题。对于中国来说，成功设置或参与设置能源安全的国际议程，日益成为捍卫中国国家利益、保障能源安全的重要路径和方式。一方面，作为国际社会中的大国，中国参与了多种重要的多边能源合作机制，与美国、英国、俄罗斯、日本等国建立了能源对话机制，并因此掌握了设置国际议程的“进入渠道”。另一方面，设置符合中国自身国家利益的能源安全国际议程是保障中国能源安全的现实需要。

1 国际议程设置与能源安全议程设置

议程设置是一个跨学科的概念，涉及新闻传播学、政治学、国际政治学诸学科，但现代议程设置的研究则源于新闻传播学。早在1922年，美国著名学者沃特·李普曼（Walter Lippmann）在其著作《舆论学》（Public Opinion）中提出：“新闻媒介影响‘我们头脑中的图像’”，通过设置议程能够影响公共舆论，议程设置开始进入人们的视线。20世纪60年代，以伯纳德·科恩（Bernard Cohen）、马克斯韦尔·麦克姆斯（Maxwell McCombs）和唐纳德·肖（Donald Shaw）等学者的研究推动着议程设置理论的形成^[2-3]。在《议程设置：大众媒介与舆论》中，马克斯韦尔关注议程设置如何起作用和议程设置为什么发生，但从研究对象看，新闻传播学领域的议程设置理论主要关注大众媒介议程设置如何影响公共舆论。

政治学中的关于议程设置理论则关注为什么某些议题能够进入政府的政策议程，而另外一些议题则相反。在公共政策学者看来，决策者所面临的问题和需求是设置议程的主要诱因。美国公共政策学者约翰·金登（John W Kingdon）提出了议程设置的概念和影响因素，他认为议程设置指的是“将所有的问题集合缩小为他们实际上聚焦关注的问题集合” ^[4]，而议程的参与者和过程成为影响议程设置的主要因素。同新闻传播学相比，政治学的议程设置理论的一大突破是议程的参与者不再局限于媒介，总统、国会、行政官员以及政府之外的各种势力（包括媒体、利益集团、政党和公众）都是议程设置的主要参与者。这些参与者通过议程设置和公共政策制定的过程（问题过程、政治过程和政策过程）影响政府议程设置^[5]。传播学和政治学议程设置理论的发展推动了国际政治学中关于议程设置的研究的兴起。20世纪70年代，罗伯特·基欧汉（Robert OKeohane）和约瑟夫·奈（Joseph S Nye）在《权力与相互依赖》一书中提出了“国际议程设置”概念，认为国际议程设置是在国际层次上，国家和其他行为体“在各种论坛展示自己的观点，并力图使自己关注的问题在国际组织中提出来，通过议程的扩大或缩小追求自身优势的最大化” ^[5]。约瑟夫·奈将议程设置称之为“制造情势”，即通过各种公开或者隐蔽的手段，将事情发展引向对自己有利的方向，并且在外界看来具有正当性和合理性，从而形成集体行动的共识^[6]。在某种程度上，“设置议程、塑造世界政治状态结构，和在具体案例中让他国发生改变一样重要” ^[7]。在当今国际政治中，各行为体高度重视国际议程设置，将其视作影响国际舆论、掌控国际话语权的重要途径。议题控制“成为获取和拓展权力的工具” ^[8]。

基欧汉和奈的研究初步回答了“国际议程设置是否重要”的问题。推动国际议程设置研究进一步深入的是理查德·曼斯巴赫（Richard W Mansbach）和约翰·瓦斯克斯（John A Vasquez），在《寻找理论：一种全球政治的新范式》一书中，曼斯巴赫和瓦斯克斯提出了国际政治研究从“权力政治”主导的范式向“议题”主导范式转移的命题，回答了“国际议程设置为何重要”的问题，认为全球政治变化的过程就是重大议题（critical issue）的提出和解决的过程^[9]。二人进一步指出，单个行为体能否成功地将其个体议程设置为全球议程或国际议程，关键取决于它能否拥有国际议程的“进入渠道（accessroutes）”：“这些进入渠道决定了何种资源对于将议题纳入议程是必不可少的。”不同的国际政治行为体设置国际议程的方式不同，“声势显赫”的行为体（high-status actors）由于对全球传媒及国际组织具有巨大的影响力，可以直接设置国际议程；弱小的行为体由于资源有限，必须借助与这些声势显赫行为体的“特殊关系”或利用国际组织，才有可能引起前者的注意，从而间接设置议程^[9]。

史蒂芬·利文斯通（Steven G Livingston）提出了议程“切入点”（access points）的概念，回答了“如何设置国际议程”的问题。利文斯通指出，国际政治的议程设置是通过“议程切入点进行的，也是通过切入点来进行议程控制的”。所谓“切入点”，是指行为体构建令人信服的议题的场所。在国际政治中，它大致包括四类场所：全球知识生产场所、跨国网络及传媒、关键的国际组织或机制、国际会议或联盟等外交活动。正是通过这些切入点，问题的界定、政策备选方案以及议题显著性三者结合起来，从而塑造了一项国际议题^[8]。

全球化和一体化的发展推动国际社会日益形成一个相互依存的世界，而全球性问题的泛滥需要世界各国通过合作的方式共同应对。哪些议题能够进入到国际议程设置，哪些问题不能进入国际议程设置，与一国的利益密切相关。今天，不仅主权国家高度重视国际议程设置，国际社会中的非国家行为体，包括政府间国际组织、非政府组织、媒体、跨国公司乃至个人，都将设置国际议程视作发挥国际影响力的重要渠道。

能源安全关系一国的生存与可持续发展，是左右国家命运的关键所在。设置能源安全国际议程成为世界主要大国保障本国能源安全、捍卫本国国家利益的重要方式。作为世界第一大能源消费国和石油进口国，能源对于美国国家安全、经济发展具有重要影响。美国根据自身能源利益需要，凭借其霸权地位和军事、经济实力，积极实施能源外交，设置能源安全国际议程，确保其在国际能源结构中的霸权地位。1973年第一次石油危机后，美国设置了能源供应安全的国际议程，在美国倡导下，西方发达国家协调了其立场和政策，成立了国际能源机构（IEA），扩大了美国在西方世界和国际能源格局中的影响力。

欧盟国家自身能源储量和产量都比较低，50%以上的能源依赖进口，因此欧盟出台了以确保能源供应安全为首要任务的能源战略。近年来，欧盟高度重视能源安全的国际议程设置，在欧洲，欧盟与邻国建立了泛欧洲能源共同体，确保能源进口以及能源过境安全。在对外方面，欧盟积极开展能源多边外交，设置能源安全国际议程，建设以欧盟为中心的欧亚能源市场，重点发展与中东、里海—中亚地区以及非洲等能源供应国的能源合作，巩固与俄罗斯的能源战略伙伴关系。总体来讲，欧盟设置能源安全国际议程的最终目标在于实现能源多元化，加强能源储备，注重能源安全的维护。

对于能源供应国而言，能源安全主要表现在能源需求的持续增长，保持国际能源市场价格的稳定方面。作为石油的主要生产国，2008年金融危机爆发后，国际石油价格的波动严重威胁了沙特阿拉伯等石油出口国的利益，为确保在世界石油市场的影响力，沙特阿拉伯倡议召开国际能源会议，世界主要石油生产和消费国以及国际能源机构的代表等就日益严重的高油价问题及其应对策略进行商议。

另一石油生产大国俄罗斯高度重视能源安全的国际议程设置，2008年金融危机爆发后，因世界石油价格的大幅波动和供求关系的变化，俄罗斯的能源安全风险进一步加大。在此背景下，俄罗斯将能源安全纳入国际议程，希望借此巩固和提高俄罗斯在世界能源政治结构中的地位和影响，加强与国际社会的合作，通过能源安全问题的治理向世界尤其是向西方国家展现俄罗斯在能源领域负责任的国家形象，从而服务于俄罗斯国家发展的总体战略。

能源安全问题包括能源供给安全问题、能源需求安全问题和能源运输安全问题。由于权力的差异、偏好的不同，各行为体设置能源安全国际议程不尽相同，议程设置后产生的国际影响也不一样。但总体而言，作为软实力的重要组成部分，设置国际议程成为国际社会行为体发挥影响的重要途径和方式。因此，设置能源安全国际议程已成为世界主要能源国家能源发展战略的主要组成部分。对于这些国家来说，拥有能源安全国际议程的进入渠道，通过设置或参与设置能源安全国际议程，可以维护国家能源安全，提高国际声誉。因此，设置能源安全国际议程，受到世界各国尤其是大国的重视。

2 中国能源安全现状与设置能源安全国际议程的可行性

改革开放以来，中国经济的发展带动了对能源需求的不断增长。1982年，党的十二大报告明确指出，能源和交通的紧张是制约我国经济发展的一个重要因素。这一时期，把解决能源问题的立足点放在国内，加强国内能源资源的勘探开发，实行的是一种“开源”的能源发展战略。1993年，中国石油进口量超过出口量，成为石油净进口国，能源（尤其是石油）供应不足成为制约中国国民经济发展的瓶颈。仅仅立足国内，依靠自有能源难以满足经济发展和社会进步对能源的需要。加强国际能源合作，积极利用国际能源成为中国保障能源供应的主要方式之一，这一时期，中国积极参与地区和全球范围内的国际能源机制。进入21世纪，中国能源多边合作日益活跃，中国加强了与重要国际能源组织的联系。在与国际社会的互动中，中国逐渐形成了新型能源安全观。2006年，胡锦涛在圣彼得堡八国集团与发展中国家领导人对话会议上，首次阐述了中国的新能源安全观，即为保障全球能源安全，应该梳理和落实互利合作、多元发展、协同保障的国际能源安全战略。

目前，中国能源安全主要表现在四个方面：第一，能源特别是石油对外依存度上升较快，2014年，中国石油对外依存度近60%，全年进口石油超过3亿吨。第二，能源进口来源过于集中，主要集中于中东和非洲地区。第三，能源运输通道安全系数低，除少量石油通过铁路或管道陆路运输外，绝大多数的石油要通过海上运输，风险较大。第四，中国尚未建立石油战略储备，受国际能源市场价格波动影响较大。

党的十八大报告对国际形势进行了深刻分析，认为“国际金融危机影响深远，世界经济增长不稳定不确定因素增多，全球发展不平衡加剧，霸权主义、强权政治和新干涉主义有所上升，局部动荡频繁发生，粮食安全、能源资源安全、网络安全等全球性问题更加突出。”并明确指出：“中国将坚持把中国人民利益同各国人民共同利益结合起来，以更加积极的姿态参与国际事务，发挥负责任大国作用，共同应对全球性挑战。” ^[10]本文认为，中国能源安全面临的困境和挑战制约了中国经济发展和和平发展战略的实施，中国需要通过设置能源安全国际议程来保障中国的能源安全。

（1）实力的增长和国际影响力的提升，增强了中国设置能源安全国际议程的能力

进入21世纪以来，中国经济整体上保持高速增长的态势，2010年，中国国内生产总值（GDP）达到5.87万亿美元，超过日本，跃居世界第二。2013年，中国GDP升至9.4 335万亿美元，达到美国GDP（16.1 979万亿美元）的58%。GDP的增长使中国政府在教育、科技、国防、投资等领域的支出保持较高水平的增长，这将进一步缩小中国与美国在相关领域的差距。在对外贸易方面，2013年，中国进出口总额首次超过4万亿美元，达到4.16万亿美元，其中进口总额为1.95万亿美元，出口总额为2.21万亿美元^[11]。中国超越美国成为全球最大贸易国。

世界经济格局的重大变化推动着全球治理格局的变革，在这一转变过程当中，中国的国际影响力不断提升。以中国在主要国际组织中的话语权为例，目前中国是联合国安理会五大常任理事国之一。在国际金融货币领域，2011年世界银行投票权改革中，中国在世界银行的投票权从2.77%提高到4.42%；2012年IMF投票权改革中，中国的份额从不足4%升至6.19%。在两大国际金融组织中，中国均成为投票权仅次于美国和日本的第三大国，标志着中国的综合实力和全球话语权的显著提升。

中国实力的增长和国际影响力的提升，使中国设置国际议程的能力不断增强。一方面，中国在重要国际组织话语权的增长使中国拥有了设置能源安全国际议程的进入渠道。另一方面，中国国际影响力的提升使中国在设置能源安全国际议程时掌握了对其他行为体的关系性权力，使其更易接受中国对议题设置的主导以及产生对中国设置议程的认同，从而推动议程的成功设置。

（2）国际责任意识的提升使中国产生设置能源安全国际议程的意愿

2005年时任美国副国务卿的佐克利提出鼓励中国成为国际社会中负责任的“利益攸关方”，自那以后，国际社会要求中国承担更多国际责任的呼声普遍增强。新一轮的“中国责任论”有其兴起的客观原因：一方面，由于改革开放的内在政策和总体上有利于中国和平发展的国际环境，推动了中国的经济实力迅速增长，中国与国际社会的相互依赖程度日益加深，中国的利益不断拓展，中国能够承担更多与自身实力增长状况相符的国际责任。另一方面，进入新世纪以来，国际形势更为错综复杂，粮食安全、气候问题、能源问题等全球性问题以及苏丹问题、朝核问题等地区冲突的解决，均离不开中国的参与。在能源领域，中国日益增长的能源需求使得西方媒体对中国能源安全问题大肆炒作并宣扬所谓“中国能源安全威胁论”。国际社会的关切得到了中国政府的积极回应，2007年，胡锦涛在十七大报告中明确提出，“我们将继续积极参与多边事务，承担相应国际义务，发挥建设性作用，推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展” ^[12]，正式宣布中国将承担相应的国际义务。2012年，党的十八大报告进一步指出：“中国将坚持把中国人民利益同各国人民共同利益结合起来，以更加积极的姿态参与国际事务，发挥负责任大国作用，共同应对全球性挑战。” ^[10] 2013年3月，国家主席习近平在首次出访前接受外媒采访时指出，“随着国力不断增强，中国将在力所能及范围内承担更多国际责任和义务，为人类和平与发展作出更大贡献” ^[13]。

中国国际责任意识的提升和变化反映了中国对体系转型和大国关系认识的变化，即认识到体系的转型不仅可以通过战争、冲突的对抗方式实现，而且可以通过和平、合作的方式实现，大国间关系不仅有彼失即我得的零和博弈，更有相互尊重、互利共赢的合作伙伴关系。在此基础上，中国不仅确立了“负责任大国”的国际定位，提升了自己的国际责任意识，也增强了通过设置或参与设置国际议程，推动全球性问题的全球治理，缓和地区冲突和对抗升级，以及维护世界经济秩序稳定的意愿。

（3）融入国际社会的进程和参与全球治理的实践是中国设置能源安全国际议程的宝贵经验

中国融入国际社会的历史进程和参与全球治理的实践为中国设置国际议程积累了宝贵的经验。以中国与国际制度的关系为例，参与国际制度是后发国家融入国际社会的一个重要体现。中国与国际制度的关系经历了“从拒绝到承认、从扮演一般性角色到争取重要位置、从比较注重国内需求到更加兼顾国际形象”的曲折过程，在认识上，中国对国际制度经历了“制度有助于降低交易成本”的功利性认识到“成员国应展开合作、遵守约定”的责任性认识的转变^[14]。新中国成立60多年来，尤其是改革开放以来，中国通过学习规则、参与各个领域的国际机制乃至积极主动参与规则的制定，为中国外交不断调整创新积累了丰富的经验。

中国实力的增长和对国际体系、国际制度、国际秩序认识的变化为中国参与全球治理提供了较完备的条件，中国积极参与全球治理，成为全球治理中的重要一员。在世界经济复苏、国际贸易自由化、气候变化与节能减排等领域，中国的立场和主张日益引起国际社会的关注，可以说，作为国际制度的重要一员，中国在享受制度所提供的公共产品的同时，也为公共产品的形成作出了力所能及的贡献，体现了一个负责任的大国应尽的国际义务。中国政府已参与了多个多边能源合作机制，是国际能源论坛、世界能源大会、亚太经合组织、东盟“ 10+3”等机制的正式成员，是《能源宪章条约》的观察员，与国际能源机构等国际能源组织保持着较为密切的联系。同时，中国与美国、英国、俄罗斯、日本、欧佩克等建立了双边或多边的能源对话机制。此外，中国还参与了东亚地区的清洁排放贸易、亚太清洁发展和气候伙伴计划、“碳收集领导人论坛”、“甲烷市场化伙伴计划”和“氢能经济伙伴计划”等。

（4）主办重要国际会议是中国设置能源安全国际议程的重要机遇

利用主办重要国际会议的机遇提出议题是国家行为体设置国际议程的主要方式之一。美、英、法、德等传统大国利用主办G8峰会、核安全峰会、G20峰会等有关全球治理的重要国际会议，提出会议的议题，并推动议题的最终解决，从而在维护了本国在该问题领域的国家利益的同时，扩大了自身的国际影响力。以八国集团首脑峰会为例，进入新世纪以来，八国集团首脑峰会通过讨论打击恐怖主义、保障国际安全与促进经济增长、非洲发展、气候变化、能源安全、传染病防治、教育、制定稳定金融市场规则、多哈回合全球贸易谈判、商务自由化、粮食安全、发展援助、全球核安全、中东北非局势、欧债危机、叙利亚局势等议题，从而设置了国际议程，掌控了全球治理的话语权。

进入21世纪以来，以俄罗斯、印度、巴西、中国、南非等为代表的新兴国家的群体性崛起成为国际关系中最为引入注目的现象。对于这些国家来说，如何在发达国家主导的国际秩序中表达自身的利益诉求，提升在全球治理中的话语权，设置或参与设置国际议程成为主要方式之一。以俄罗斯为例，俄罗斯通过主办2006年八国集团峰会、俄罗斯—欧盟峰会、第十届APEC能源部长会议等重要国际会议，提出了能源安全的议题，将其设置为国际议程，在维护其国家利益的同时，提高了俄罗斯在该问题治理领域的话语权和影响力。

随着中国的经济发展和在国际事务中影响力的不断扩大，中国正在成为重大国际会议的举办目的地。通过主办国际会议，中国向世界阐述政府有关能源安全的理念、政策和实践，提出中国对能源问题治理的看法和主张，表达中国的诉求和关切，从而为中国设置能源安全国际议程提供了重要的历史机遇。

3 能源安全国际议程的设置路径

目前，中国与全球和区域性的能源组织建立起各种联系，但主要是进行一般性对话和交流，进行实质性合作的并不多。本文认为，通过国际能源组织设置或参与设置能源安全国际议程，是中国与主要国际能源组织进行实质性合作的主要途径之一。而如何设置、设置什么样的能源安全国际议程是国际议程设置的核心问题，也是中国能源外交的重要内容。从国际议程设置理论与中国设置和参与设置国际议程的实践出发，设置能源安全国际议程应包括以下内容。

（1）坚持“兼顾国家利益与全球利益”的原则，在能源安全议题上进行广泛冲突拓展和利益动员。

国际议程设置的根本目的在于将与本国国家利益密切相关的个体议题上升为公共议题，使国际社会对该议题从忽视到重视，进而展开行动，最终实现该议题的安全化。在此过程中，议程的设置者不仅通过推动国际社会形成集体行动的共识而占据伦理道义的制高点，同时通过不是引导人们“如何思考”而是告知人们应该“思考什么”的方式维护自身的国家利益，并且使自身的行为具有正当性和合理性。以美国为例，“ 9 · 11”事件发生后，反恐成为美国重大的国家利益，也是美国安全和外交政策的重点。美国通过倡议组建反对恐怖主义联盟，不仅成功将反对恐怖主义这一个体议程设置为国际议程，掌握了对恐怖主义的界定权，而且为美国发动反恐战争提供了正当性和合理性。

进入21世纪后，能源安全问题对国际政治经济关系的影响日益凸显，能源安全已不再是某一国或地区的问题，而是世界各国共同关注的全球性问题，“以能源独立为目标的传统能源安全观念和保障体系变得越来越不现实” ^[15]。然而，能源安全包括供给安全、需求安全和运输安全，世界各国关注的重点不尽相同，这是全球能源安全问题难以得到有效治理的根源所在。作为世界上第二大经济体和石油主要进口国，中国有意愿也有能力在能源安全议题上进行广泛的冲突拓展和利益动员，设置能源安全的国际议程，并吸引更多的潜在支持者和盟友。

中国政府提出了互利合作、多元发展、协同保障的新能源安全观，主张深入开展能源开发领域的协商和合作，加强能源出口国和消费国的对话和沟通，强化能源政策磋商和协调，促进石油天然气资源开发，维护合理的国际能源价格，满足各国发展对能源的正常需求。共同利益的扩大为中国保障能源安全的国家利益提供了可能，也为中国设置能源安全国际议程提供了更为自由的选择空间。在能源安全议题中，坚持“兼顾国家利益与全球利益”的原则，不仅使其他国家认知该议题的“存在”，而且“认同”该议题的重要性，唯有如此，才能在能源安全议题上进行广泛的冲突拓展和利益动员，从而成功设置该议题的国际议程。

（2）在设置能源安全议程时，界定议题应清晰明确，显著性强。

能源安全主要包含三个方面：供给安全、需求安全和运输安全。对能源出口国来讲，关注的是能源的供给安全，即如何保持国际能源市场的旺盛而稳定“合理的”需求和价格，最大限度地追求自身效益；对能源消费国来讲，关注的则是能源的需求安全，即以稳定的“低价”便利地从国际能源市场获得发展经济所需要的能源。但无论是能源进口国、能源出口国还是能源过境国，能源的运输安全是大家关注的共同重点。因而，在能源安全问题上，世界各国存在高度的相互依赖，这是在能源安全问题上开展国际合作的重要前提。但各国之间同样存在分歧和差异，能源出口国、能源消费国和能源过境国对于能源安全关注的重点并不一致，而且存在高度的相互依赖，这是在能源安全问题上展开国际合作的重要前提。因此，议程设置应当保持一定的灵活性，因议程设置场所、议程设置参与者不同而调整具体的议题，推动能源安全国际议程的成功设置。

需要强调的是，议题一旦界定进入国际议程设置进程后，应当坚持议程设置的持续性和灵活性。国际经验表明，任何一项国际议程的成功设置，都是一个长期的过程，只有对某一议题持续不断地关注和强调，才能使国际社会认知其存在，认同其重要性，从而使国际社会在对议题的重要性排序时更加关注该议题。

（3）出台操作性强的政策备选方案，最终推动该议题的去安全化。

设置国际议程的最终目标是实现该议题的去安全化，设置国际议程是议题安全化的主要方式之一。

设置能源安全国际议程，实现该议题去安全化的最终目标，不仅有助于实现能源安全问题的治理，也有利于维护我国的国家利益。为了实现这一目标，在进行能源安全议程设置时应协调各方立场，出台操作性强的政策备选方案，促进相关协议的达成。一项议题能否成功进入国际议程的一个重要前提是，议题的提出方能否提出现实可行的解决方案，吸引足够多的潜在支持者或盟友。这就是冲突拓展与利益动员的过程。如果议题提出方能够结成广泛的议题联盟，实现最大程度的利益动员，出台可行的解决方案，那么该议题进入国际议程的可能性就越大，反之则该议题进入国际议程的可能性较小。

4 中国设置能源安全国际议程的制约因素

设置国际议程对于积极融入国际体系，参与全球治理的中国而言，是承担国际责任、提升国际话语权、维护国家利益的重要方式，其重要性不言而喻。但是，在设置能源安全国际议程的实践中，中国将不可避免地面临议程设置本身及议程设置之外因素的制约，能源安全国际议程的成功设置，将不得不考虑这些制约因素的影响。

国家实力与议程设置的能力密切相关，但并不等同于议程设置能力。因此，中国实力的增长并不意味着国际议程设置能力的增强。就国际议程设置本身而言，议题的界定、备选方案的选择以及能否推动建构主体间性，都在考验着议程设置者的设置能力。议题的类型与国际受众的注意力密切相关，议题与受众相关性越大，所涉及问题的不确定越高，则受众对议题导向的需求越大，国际议程设置的效果就越好。反之，如果议题的界定仅仅从自身利益出发，则国际受众的关注度就越低，难以建立起议题联盟。正如欧盟贸易委员曼德尔森评述俄罗斯能源安全议题时所说的那样：“虽然人人都在谈论能源安全，但我们需要的是供应安全，而俄罗斯需要的是需求安全。” ^[16]备选方案的选择是一个冲突与合作的过程，对于将要进入议程设置的议题，各国利益不尽相同，利益冲突则导致权力博弈，不利于国际议程的设置，反之，利益重合则带来合作，促进国际议程的设置。能否推动国际社会建构起议题的主体间性，实现该问题的去安全化，是检验议程设置成功与否的关键。此外，议程设置的形式、密度和强度对国际议程能否成功设置也将产生影响。

中国设置国际议程的另一制约因素是围绕议程设置展开的竞争。竞争包括议程设置行为体的竞争和围绕特定议题的竞争。在今天的国际政治中，权力的分散带来了国际议程设置行为体的多元化，主权国家、国际组织（包括政府间国际组织和非政府国际组织）、媒体甚至个人都在国际议程设置中扮演了重要角色。议程设置行为体多元化对于促进全球性问题的治理发挥了重要作用，但客观上强化了国际议程设置的竞争态势，各种国际议程的设置带来了国际受众注意力的分散和关注度的下降，从而提高了中国成功设置国际议程的成本。

在能源领域，围绕能源的竞争愈演愈烈，一些国家通过散布“中国能源威胁论”、“中国能源新殖民主义”来丑化中国国家形象，破坏中国国际能源环境。另一方面，由于中国长期被排斥在主要的能源机构如国际能源机构之外，中国难以掌握国际能源的话语权。但是，由于国际议程设置决定了哪些议题进入全球治理的决策，哪些议题被排除在外，从维护中国国家利益、保障能源安全的立场出发，中国必须设置或参与设置能源安全的国际议程。

总之，国际议程设置是一种话语权，各行为主体都希望对己有利的议题进入议程设置，对己不利的议程排除在议程设置之外。在特定议题领域上，各国的权力、利益不尽相同，设置国际议程的意愿也不相同。这时，很可能出现这样一种状况，拥有权力优势但利益受到影响的大国没有意愿设置该议题国际议程，而不拥有权力优势但利益密切相关的其他国家没有能力设置该议题的国际议程，从而导致了该问题全球治理的缺失。因此，在能源安全的国际议程设置中，中国不仅应在议题的界定、备选方案的选择以及推动主体间性建构方面精心准备，还应考虑到国际议程设置过程中的竞争，界定和强化议题的属性，提高议题的显著性和关联性以建立起议题联盟，出台可操作性强且被普遍接受的备选方案，从而推动主体间性的建构。

5 结语

国际社会对全球性问题的治理经验表明，设置国际议程不仅有助于国际社会对该问题的认知和治理，而且有利于议程设置者扩大国际话语权，捍卫议程设置者的利益。设置能源安全国际议程，是中国摆脱当前不利的能源安全形势，维护国家利益、保障能源安全的一种有效途径，同时也是中国外交新的创新和发展。对此，中国应作好一下工作。

首先，充分利用能源安全国际议程设置的“进入渠道”，将能源议题纳入国际议程，并推动该议题的安全化进程，为国内经济发展创造良好的国际环境。其次，精心选择并设计能源安全议题，在议题选择上进行广泛的冲突拓展和利益动员，强化国际社会对存在性威胁的认知，吸引更多的潜在支持者和盟友，使议题成功设置为国际议程。再次，建构主体间性是能源安全问题实现治理的关键，也是国际议程设置的最终目标。应当通过积极而灵活的议程设置，消除其他国家的顾虑和疑忌，出台可操作性强的备选方案，推动主体间性的建构。最后，需要指出的是，能源安全国际议程的设置是一个长期而漫长的过程，绝非通过一两场国际会议就能完成，应当充分认识到中国设置能源安全国际议程面临的问题和挑战。