1 引言

今天，人类进入了大规模开发利用海洋时期。 随着海洋经济的蓬勃发展，发生海洋污染突发事件的风险也日益加大，随之而来的是如何实现海洋污染突发事件信息的及时、全面、真实公开，这在当前已经成为社会各界关注的焦点之一。蓬莱 19-3 油田漏油事故是近年来一起造成重大海洋溢油污染的责任事故，不仅对渤海湾及周边海域的生态环境、 渔民生活等造成了无法估量的损害，同时事故处理过程中的环境信息不透明更是饱受诟病。本文以蓬莱 19-3 油田漏油事件为视角，对海洋污染突发事件中信息公开的相关问题进行探讨。

2 海洋污染突发事件中信息公开的必要性

信息公开是海洋污染突发事故应急管理过程中至关重要的一环，因为环境信息不仅与公众利益保护紧密相关，是公众在污染事件发生后维护自身生命健康和财产等权益、积极有效参与事件处置的前提，同时也是引入社会监督、督促责任主体及时有效采取应急措施的制度保障。

2.1 信息公开可以有效促进公众利益保护

由于海洋的特殊性，海上原油泄漏事件往往具有突发性、污染范围大、危害严重、经济损失巨大等特点，溢油会在风、浪、流等的作用下漂移和扩散，直接或间接影响着海洋生态环境、沿海旅游业、污染海域渔民的生计、海产品食用安全等，无一不与民众生活密切相关^[1]。在发生海洋污染突发事件后，及时、真实的事故信息对于可能遭受污染危害的公众极其重要，信息通报的及时性和准确性在很大程度上影响着污染事故的持续危害程度和应对措施的效果，一方面，公众可以主张事故责任方采取防范性措施消除环境污染；另一方面，可以通过对周围环境信息的掌握和分析采取适当的防止继续侵害的措施。因此，发生海洋污染突发事件后，必须及时地向可能遭受污染危害的公众发布信息，提醒和帮助他们快速做出反应和补救，避免延误最佳时机扩大损失，造成难以弥补的后果。但是，蓬莱 19-3 油田漏油事故发生后，相关单位在事故初期隐瞒淡化事故信息，导致危机处理一再被动，对渤海造成累计达 5 500 平方公里海面污染的严重损害，而养殖户由于错过了最佳自救时间，遭受的经济损失也极其严重。

2.2 信息公开可以充分动员公众积极参与事故处理

既往的突发性环境污染事件的处理经验和实践表明，公众的有效参与是推动事故处理进程的重要力量。例如在处理墨西哥湾石油泄漏事故中，美国发动社会力量共同应对：动员全美的志愿者参与泄漏事故处理，接受各种组织和个人提供的技术、服务和物资等援助，发动社会力量向各级机构报告受污染的或受伤的野生动物的情况、石油泄漏对土地造成的污染情况，提供专门的热线电话等，这些措施极大地调动了公众参与的热情并取得了良好的效果^[2]。决定公众能否有效参与突发性环境污染事件处理的关键在于他们能否真实、准确和及时地获取相关信息，公众只有全面准确了解事故信息，清楚政府及企业现阶段或下一阶段的事故处理方案，才能够形成足够的参与基础，从而做出正确反应以配合政府和企业的行动，顺利推进对污染事故的处理，提高应急效率。所以，相关单位需要将事故相关信息，如环境污染事件造成的危害与潜在的危险、已采取的措施、应急处置进展、恢复的程度等及时告知公众。只有这样，公众在环境知情权得到充分保障的前提下，才能更加有效地参与到事故的解决中来，减少事故的损失。

2.3 信息公开可以不断强化社会监督力度

信息是一种资源，也是一种权利。信息公开，可以保证公众民主监督的基本权利，极大地改善公众的监督条件，提升公众的监督能力，提高事故处理的效率。突发事件信息公开，是公众了解相关责任者、事故原因、影响范围、治理措施等相关信息的重要途径，有利于调动广大民众关注事态和监督事故处理的积极性，有利于普通公民、社会团体和新闻媒体等社会力量发挥出以权利制约权力的作用，及时揭发各种消极怠慢处理事故的情况，遏制以破坏生态环境来谋取私利的行为。相反，如果相关信息不公开，公众就无法了解事故进展，也无从得知责任企业的应急措施是否得当及时，其治污方案是否科学有效；而责任企业在缺乏监督的情况下，也极易隐瞒事故情况，甚至消极处理事故。人们看到，蓬莱 19-3 油田漏油事故发生一个月后，公众仍不知道漏油事故的具体情况，也不知道事故责任方 K公司及其合作伙伴采取了哪些控制措施，更不知道是否因处置措施不当导致事故影响的进一步扩大。 总之，事故信息的不公开对人们了解事情真相与帮助寻找泄漏原因造成了极大的困难。

3 海洋污染突发事件信息公开存在的问题

近年来，我国海洋污染突发事件时有发生。在事故信息公开方面，不论是行政主体还是责任企业，情况均不乐观，暴露出来的主要问题是履职不到位、时间滞后、内容失实、媒体报道消极被动等。 这些问题，在蓬莱 19-3 油田漏油事故的处理中仍然存在。

3.1 信息公开主体履职不到位

海洋污染信息只掌握在特定主体手中，一般包括行政机关和企业，它们也是信息公开的主体。在蓬莱 19-3 油田漏油事故中，信息公开主体是 K 公司及其合作伙伴以及国家海洋主管部门。K 公司作为具体的作业者，掌握了事故的第一手资料，对于第一时间公开相关信息具有不容推脱的责任，不仅应该及时向国家海洋主管部门、中方合作伙伴报告事故的具体情况，而且应该向其他可能受到此次事件影响的单位、个人以及潜在的受害者通报^[3]。但是此次事故发生后，该公司只是向其合作伙伴和相关管理部门报告情况，迟迟未向利害关系人和公众通报事故情况。国家海洋主管部门是海上石油勘探开发行为的监管主体，突发漏油事件的应急处置应以其应急处置机制的全面运行为中心，而作为事故责任单位的 K 公司的一切应急措施只是其应急机制中的一部分，并且它的行为将完全纳入政府应急机制中，这当然也包括漏油事件应急处置信息的发布^[4]。在该事件处理过程中，事发当日便已掌握信息的国家海洋主管部门按照《海洋环境保护法》以及《政府信息公开条例》等的规定，多次要求和督促 K 公司披露漏油事件的相关信息，但由于种种原因，国家相关管理部门在积极、主动、及时地发布相关环境信息方面存在一定的缺陷。

3.2 信息公开时间滞后

海洋污染突发事件的处理从来都是与时间赛跑，越早向公众通报相关信息，潜在的受害者就能越及时地做出反应，也就能越尽可能多地规避环境污染的危害，社会也就能越少付出代价^[5]。但是实际情况往往是污染企业或相关单位回应时态度拖延、信息发布时间严重滞后。例如在渤海漏油事故中，2011 年 6 月 4 日蓬莱 19-3 油田发生漏油事故，7 月 1 日国内相关部门正式做出回应，7 月 14日责任公司才首度披露事故数据。而作为监管者的国家海洋主管部门，在此次漏油事件发生后也没有及时发布有关预警信息。相比之下，墨西哥湾漏油事件的曝光速度堪称惊人，事发第二天，有关泄漏情况的照片就已经刊登在各大媒体上，并且不间断地进行追踪和更新；事件发生 5 天后，英国石油公司（BP）就发布了原油泄漏的相关数据。

3.3 信息披露内容失实

信息的真实性是信息公开的根本要求。公开环境信息时，应该以客观事实或具有客观事实基础的判断与意见为基础，以没有扭曲和不加粉饰的方式再现或反映真实状态^[6]。也就是说，公开环境信息时，不仅要公开事故的处理进展、积极的应对措施等正面信息，而且更应该做到不隐瞒、不欺骗可能对公众利益造成影响的不利消息（包括各种潜在的或现实的风险因素）。现实情况往往是，相关主管单位顾虑事件的影响范围和程度，相关责任企业担心影响其声誉和经济利益，对环境信息公开普遍持消极态度，要么封锁消息，要么有选择地公布相关信息^[7]。以渤海漏油事件为例，直接作业公司没有向相关管理部门和公众公开漏油事故的真实情况。 不仅如此，该公司在对外发布的溢油总量方面，其中英文版本也存在一定的差异，其英文公告中公布溢油量是 1 500 桶至 2 000 桶，但中文公告中则是1 500 桶。

3.4 主流媒体集体失声

在全球化的信息时代，大众传媒赋有信息传播的公共权力。面对突发事件，媒体应当有强烈的社会责任感，积极主动地进行新闻报道，以满足民众对知情权的合理要求。在蓬莱 19-3 油田漏油事故中，6 月 21 日微博披露“渤海油田有两个油井发生漏油事故已经两天了，希望能控制，不要污染”，但此时国内媒体均无此事故的正式报道。7 月 1 日，人民网贴出关于此事件的报道，但仅仅只是简短报道，对于事件的具体情况给出的回应是“规模以及影响暂无法得知”，其他媒体也多类似报道。7 月 3 日中央人民广播电台“中国之声”的相关报道也仅仅是确认了漏油事件的发生，除此之外并无更详细的说明。对于公众来说，他们更迫切想要知道的是事故发生的确切时间、具体原因、污染情况，以及是否会对周边环境、日常生活造成影响，有哪些救济的途径和手段，但是面对如此多的疑问，相关媒体都没有给出确切回答。同样是原油泄漏事件，在墨西哥湾漏油事件发生后，媒体对 BP 公司穷追猛打，事发第二天，各路媒体就披露了漏油现场情况，并积极跟进事故处理进展，不断更新处理信息。在事件发生 8 个月后，媒体又对此进行了后续集中报道，关注环境恢复以及公共赔偿等问题；事件发生 1 年后，再次对类似的话题进行集中追踪和调查。

4 完善海洋污染突发事件信息公开机制的思考

信息公开是海洋污染突发事件治理的第一步。 要保证信息公开在处置海洋污染突发事件中的地位和作用，需要从推动环境信息公开立法、成立信息发布平台、加强媒体实时监督、健全责任追究机制和权利救济制度等方面不断努力，以进一步改进和完善我国的海洋污染突发事件信息公开机制。

4.1 推动环境信息公开立法

德国、英国等国针对环境信息公开立法的实施效果表明，环境信息公开立法对于化解社会矛盾、 促进污染治理、维护公民环境权利是非常成功的，这对我国破解当前环境信息公开不及时、不到位、 难管理的困境应当是一个理性的选择，也是我国环境信息公开的必由之路。

首先，制定《环境信息公开法》。我国环境信息公开立法进程缓慢，目前规范环境信息公开的法律法规主要还是《政府信息公开条例》、《环境信息公开办法（试行）》。然而，二者分属于行政法规、部门规章，位阶不及法律，对政府、企业约束力不强，是造成相关责任主体不积极履行职责的重要因素^[8]。 其他的有关环境信息公开的规定分散于各个环境领域的单行法中，造成环境信息公开法律的规定不协调、不系统，可操作性不足，经常出现重复、交叉甚至冲突的情况^[9]。相比之下，发达国家对规范环境信息公开的立法工作高度重视，均有最高效力的法律作为保障，如日本的《信息公开法》、德国的《信息自由法》、英国的《环境保护信息自由法》和美国的《模范信息自由法》。就环境保护的现状来看，我国需要在《关于企业环境信息公开的公告》的基础上和《环境信息公开办法（试行）》的实施中总结经验和教训，同时加快制定《环境信息公开条例》的步伐，遵循渐进的环境信息公开立法过程，在条件成熟的时候，将条例上升为法律，最终制定一部专门的《环境信息公开法》，真正实现环境信息公开透明，维护公民基本环境权利，严惩违反环境信息公开义务者。

其次，制定环境信息公开实施细则。现行的环境信息公开相关立法主要是原则性规定，强调了信息通报应该及时、真实，但通报时限、内容、方式等具体内容规定得不够细致，可操作性不强。对突发环境事件中企业信息公开法律责任的规定大多数是针对企业谎报环境信息的情形，对于迟报、瞒报事故的法律责任极少提及，难以适应约束企业履行信息公开义务的现实要求，无法达到立法预期的法律效果^[10]。另外，以经济损失作为认定突发性环境污染事件事故级数的标准在实际操作中不科学。突发性环境污染事件往往难以及时准确估算事件造成的经济损失，以致事件的风险评价很可能出现极大的误差。这些不完整、不详细、难以操作的地方，都应该在环境信息公开实施细则中得到说明和解释。只有在实体法和程序法相互作用下，环境信息的公开才真正能得以实现，公民的环境知情权才能够获得有效的保护^[11]。

最后，借鉴国外成熟的管理制度。1984 年，美国率先建立了首席环境信息官制度。该制度是一种带有普遍性的电子政务管理制度，能够有效管理信息资源，使之得到充分的开发利用，有效解决电子政务建设中信息资源管理不到位、资源整合不利、协同发展能力差等一系列问题，在促进信息资源共享、提高信息公开效率方面大有作为。我国可以结合国内的具体情况，有选择性地在国内开展环境信息官制度试点，专人专项负责环境信息的公开，从制度层面保证环境信息公开的实效，并为健全我国环境信息公开统一机制提供人员保证和技术支持^[12]。

4.2 构建突发事件应急信息平台

蓬莱 19-3 油田漏油事故暴露出我国目前在海上应急事务处置上存在着各部门、行业、企业之间联系松散、作业程序自成体系，海洋行政管理部门职能交叉、无法实施有效监管等问题。因此，亟需建立一种基于国家层面、由多部门参与的快速反应机制。针对海洋石油勘探漏油事故的特点，国家可以成立专门的突发事件信息披露平台，主要负责突发事件信息的统一收集、管理和发布^[13]。 该平台可以由国家的安监部门、海洋主管部门、环保部门、渔事渔监部门等相关职能部门联合办公，充分利用信息化手段实现应急现场的可视化、工作会商的异地化、迅速准确接报信息、应急指挥畅通等功能，从而实现多部门突发事件预警信息的统一收集、管理和发布，达到环境信息公开及时性和有效性的要求。同样，可以借鉴墨西哥湾漏油事故中信息公开的经验，增设专门的救助网站（http:RestoretheGulf.gov/）专栏跟踪报道发布事故信息。在处理墨西哥湾漏油事故中，该网站集中整合了各类漏油事件信息，包括事故的现状、处理进展、相关新闻报道，获得救助、赔偿的具体途径以及政府机构的联系方式等；此外，政府还广泛使用 Facebook、Twitter 和 YouTube 等现代传播手段让公众获取信息更为及时、便利^[2]。在保持信息沟通畅通的基础上，还要跟踪媒体报道情况，及时分析社会公众的关注程度、各媒体的报道趋势和网上舆情，评估与媒体沟通的效果，并据此适时调整媒体应对的策略，发现媒体有不实报道的要及时予以澄清。 同时，可以成立网络舆情监督员和网络评论员队伍，及时关注网络媒体，积极参与网络评论，发布正确的评论信息，用正确的舆论维护国家利益。

4.3 探索建立企业与媒体环境信息协议公开模式

相比于企业的自我监督，来自公众和舆论的社会监督，特别是新闻媒体的实时督促，是保证环境信息公开更为有效的措施。一方面，新闻媒体在事故发生第一时间介入，不仅可能造成有关责任企业的执法压力、伦理压力，还可能造成其市场压力让环境违法者形象下降、产品受到消费者的抵制。另一方面，由于公众和媒体的积极参与，其环境知识就会增长，环保意识也会逐步提升。政府可以推动企业与中央媒体、地方媒体、行业媒体等社会主流媒体建立信息沟通的长效合作机制，设立媒体与企业环境信息协议公开模式。该模式主要通过签订合同来实施，该合同的主体是企业和主流媒体。该合同的主要内容是规定企业负有定期接待媒体记者、向媒体提供相关信息资料的义务，同时媒体在了解环境信息后，负有及时、真实地公布环境信息的义务^[14]。 在突发事件发生后，企业应该第一时间主动联系社会主流媒体，通过召开新闻发布会、设立专题报道等方式向公众发布事件有关信息，相关媒体也可以要求对企业进行采访，企业不得无理由拒绝。媒体对于收集到的信息应该全面、真实地公开，对于情况复杂、事态尚不明朗而又容易引起公众猜测和恐慌的突发事件，应按照“速报事实、慎报原因、再报继续” 的原则，先发布已确定的简要信息，并根据事态发展和处置工作进展情况，及时滚动发布最新信息，及时对过去由于情况不清晰而发布的不准确信息进行纠正，保证相关信息的及时性、准确性。该协议遵循合同法的一般规则，如果企业不履行提供环境信息的义务或者媒体报道失实给企业造成损失，则要根据协议承担损害赔偿责任。

媒体与企业环境信息协议公开模式既是公众参与的突破口，也是督促环境保护义务违反者履行信息公开义务的紧箍咒。如果充分运用好大众媒体这一监督手段，必然可以增加媒体从业人对企业的了解和认知，奠定其正确判断的思想基础，更可以有效监督企业合法安全运作，防止安全事件瞒报虚报。

4.4 健全环境信息公开责任追究机制

责任追究机制和权利救济制度是环境信息公开的最后一道保障。它的实施与完善，有利于环境信息公开责任主体牢固树立信息公开意识，严格按照法定权限和程序履行信息公开义务，彻底改变实践中权力制约不力、责任不落实、监督流于形式的状况，推进环境信息公开的进程。

第一，完善对违法行为的法律责任。从我国现行的环境信息公开法律法规来看，政府对企业违反环境信息公开行为的处罚力度过小、监管乏力^[15]。《民法通则》、《侵权责任法》、《公司法》等法律没有规定企业不披露或者违规披露信息需要承担的民事责任，而《环境信息公开办法（试行）》 第 28 条也只规定了“不公布或者未按规定要求公布污染物排放情况的，处十万元以下罚款”的行政法律责任。目前，单一的行政法律责任不能全面达到制裁违法企业、救济知情权人的目的，我国应该借鉴国外立法经验，在设计环境信息公开法律责任时，综合运用刑事法律责任、民事法律责任和行政法律责任^[16]。

第二，改进环境信息公开奖惩机制。对于企业存在经常性违反环境信息公开的行为，或者因为不履行信息公开义务而造成严重后果的，可以降低企业环境信息公开等级评定的信誉，减少该企业在信贷、税收方面的优惠措施^[17]。对于能够长期保持良好的环境信息公开记录的企业，提升企业环境信息公开的信誉等级，并且在资本市场和商品市场通过行政指引给予推荐，税收也可以享受一定的优惠，从而形成对企业的一种自然选择和淘汰机制。

第三，建立政府组织和非政府组织环境信息公开协同机制。非政府组织作为社会环保力量的代表，具有非政府性、公益性、专业性的特点，是推动环境信息公开不可或缺的重要力量。可以通过立法，赋予非政府组织一定的环境信息公开参与权，让其有权代表公众对政府和企业信息公开的情况实施有效监督，对违反信息公开义务的行为进行举报，直至提起诉讼。第四，构建环境信息公益诉讼制度。国外实践证明，公益诉讼制度对于保障公众的环境知情权具有十分重要的作用。我国《环境信息公开办法（试行）》对于环保部门的不作为没有有效的救济规定，更未涉及公益诉讼。目前，我国建立环境公益诉讼的条件已基本成熟，应该尽快建立环境公益诉讼制度。同时，为环境公益目的提起的诉讼，在诉讼费收取上应该予以减免。

5 结语

海洋生态文明建设是促进海洋经济可持续发展和建设现代化海洋强国的必然选择。加强海洋生态文明建设，环境信息公开应该大有作为。我们必须坚持不断地从法律、制度、社会层面对我国海洋污染突发事件中的信息公开问题进行规范，严格标准，切实推行，才能把已发生的海洋污染事件危害降到最低，杜绝新的海洋污染事件发生，从而更好地保护国家和人民的海洋权益，遏制海洋生态环境恶化的趋势，推动海洋经济持续健康发展。