引言

改革开放以来，随着社会主义市场经济日趋成熟，对外开放不断深入，信息传播技术飞速发展，我国社会结构、社会利益格局、社会思想观念等方面都发生了深刻的变化。同时，处在社会急剧转型、 矛盾凸显时期的中国，贫富分化、信任危机、腐败滋生、冲突频发、社会秩序紊乱、个人行为失范以及社会管理上的疏漏给社会和谐稳定带来巨大冲击，社会治理难度陡然增加。因此，这就为政府、社会理论工作者就社会治理创新问题提出了一系列新课题、新挑战。本文试从社会资本的视域对社会治理创新进行研究，以求对社会治理创新问题作出有益的探索。

学术界至今对于社会资本的概念界定莫衷一是，不同学者从不同学科范畴和研究范式出发，对社会资本概念作出了不同界定。学者帕特南将社会资本由个人层面上升到社会集体层面，认为社会资本是指主体（包括个人、群体、社会和国家）之间紧密联系的状态，表现形式为社会网络、互惠性规范和由此产生的彼此信任以及社会道德等。他认为，“这里所说的社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作来提高社会的效率”^[1]。丰富的社会资本能够协调人们的行动，有效提高社会中物质资本和人力资本的投资效益，进而促进社会经济的发展和社会整合度。学者福山则认为，社会资本是促进两个人或更多个人之间彼此信任、相互合作的一种非正式规范，而这种“信任可以在一个行为规范、诚实而合作的群体中产生，它依赖于人们共同遵守的规则和群体成员的素质”^[2]30。概括起来，“社会资本其实是以信任为核心、同时包括公民参与的网络及互惠互利规范的同一种资源集合体”^[3]。构成社会资本有三个基本要素：信任、规范和关系网络。其中信任是社会资本最重要的要素，只有社会组织处于较高的信任状态，人们才具有较高的合作和交易意愿，才能提高组织绩效，克服“集体行动困境”。

1 社会资本与社会治理的关联性 1.1 社会资本与社会治理存在内在逻辑一致性

社会资本与社会治理，虽然概念不同，但是二者在内涵上存在契合、相通之处，在逻辑上具有内在一致性。

（1）社会资本强调公众参与网络与社会治理中主体多元性相一致。传统社会管理是一种以政府为主体、单一向度的社会管理过程，政府和民众之间就是一种纯粹的“管理”与“被管理”被动关系。显然，这种关系是一种上下级的垂直网络，在等级森严的垂直网络中，政府与民众关系严重不平等，结果导致官民沟通不畅，民众缺乏广泛的社会参与。 社会资本强调横向网络发展，在横向网络中，各参与主体地位平等，彼此信任，具有高度合作意向，通过协商谈判解决冲突和矛盾。同样，社会治理强调社会存在着包括政府、公民个体、社会组织等多个治理中心，并且这些治理中心之间地位平等，彼此合作，共同致力于社会问题的解决，这一点与社会资本强调构建横向社会网络、便于人们社会参与是一致的。

（2）社会资本强调的信任互惠与社会治理中透明、责任原则相契合。社会治理的目的是为了提高社会效益，并在此基础上实现社会公正，达到社会和谐。这个目的的实现有赖于社会治理的透明、公开、责任和包容，而透明、公开、责任和包容，是建立在社会治理各主体互信基础上的。同时，各主体彼此高度互信又逆向促进治理主体间更加透明，更具有责任意识和包容精神，高度的信任又正好是社会资本建构所需要的要素。福山认为：“社会资本是由社会或社会的一部分普遍信任所产生的一种力量。它不仅体现在家庭这种最小、最基本的社会群体中，还体现在国家这个最大的群体中。”^[2]30 显然，社会治理绩效取决于行为人对“彼此常态、诚实、合作行为的期待”，以及“隶属于那个社团的角色”的责任意识和认同感，从这个角度来看，社会资本强调的信任互惠与社会治理中透明、责任原则具有相通性。

1.2 社会资本对社会治理具有促进作用

（1）社会资本为社会治理提供信任互惠基础，利于协调社会关系信任是构成社会资本的核心要素。社会成员之间具有较高信任度，人们彼此间的关系越和谐融洽，合作沟通意愿也就越强烈，社会资本存量也就越丰富，有助于提升组织成员的参与度，走出“集体行动困境”。因此，在社会治理过程中，要不断增加各治理中心主体之间彼此信任感，这就包括政府与居民， 政府与社会组织，社会组织与居民等治理主体之间的信任。只有整个社会处于高度信任状态，而不是彼此对立时，才有利于各治理主体合作、沟通互动和社会问题的解决，才有助于和谐社会的构建。因为，“如果社会资本存量不足乃至缺失，社会和谐的实现必将受阻甚至无从说起，和谐社会与社会资本之间存在着一种支撑关系”^[4]。因此，信任是社会治理中合作互动的润滑剂，信任有助于协调人际关系，建立和谐的社会关系。

（2）社会资本为社会治理提供公众参与网络，利于化解社会矛盾社会资本注重在信任、互惠、规范基础上建立社会成员的广泛参与。这里的参与不仅指成员个人参与社会活动，还包括政府、社会组织等其他社会主体参与社会活动。建立在浓厚信任基础上的广泛参与，有助于提升参与主体对整个关系网络的认同和归属感，同时也有利于加强组织内部沟通、网络联系和凝聚力。更重要的意义在于，建立在深度信任合作基础上的广泛参与，有利于积累更多社会资本，从而丰富社会资本存量，社会资本存量越丰富，社会主体参与程度越深入，社会整合绩效也就越高。这说明，只有政府，特别是社会自治组织和居民个人广泛、直接参与社会治理过程，参与各种社会问题的协商、谈判和解决，表达各种利益诉求，才能激发社会自治组织和个人参与公共事务的积极性，培养个人的责任感、主人翁意识、民主意识和现代公民理性意识，有效推动基层民主发展，形成动态平衡的信任、参与、互动的良性关系，化解各种复杂的社会矛盾。

（3）社会资本为社会治理提供正式社会规则，利于规范社会秩序社会资本丰富程度还取决于规范。规范是组织成员、社会成员在彼此信任的基础上参与社会活动所遵行的一系列规则，分为正式性规范和非正式性规范。正式性规范通常是指国家法律制度和正式的行为规则，为社会资本的积累提供制度性支持，对于社会资本增量拓展具有非常重要的作用。而非正式规范更多的表现为传统历史的沉淀，及人们所遵守的习俗、情感等，或是社会大众认可的价值观和心理积淀。在社会治理创新中，应建构完善的、科学合理的法律体系和刚性制度，为社会治理创新提供法制保障。执政党和政府在政治实践中通过重塑和改变社会价值观念来提高社会资本的存量和质量，这有助于社会资本的提高，从而使社会治理主体在法制轨道内，在道德力量的约束下，有序参与社会活动。

2 社会治理中社会资本稀缺的原因

社会资本存量的丰富度、质量的高低深刻影响着社会治理绩效。当前，处于社会转型背景下的中国社会，各种复杂社会矛盾凸显，相互叠加，使得当下中国社会治理变得越来越困难。分析其原因，社会资本缺失或社会资本存量不足是社会治理进入困境的重要因素。

2.1 政府权力越位致使社会资本成长空间狭窄

事实证明，强势政府有助于集中人力、物力、 财力办大事，以此推动我国由国家主导的社会主义现代化进程。但是，强势的政府会将权力触角自觉或不自觉地延伸到社会的各个角落，其直接后果就是造成社会发展空间严重萎缩，社会资本难以拓展发展空间。在这种失衡的“国家 — 社会”二元结构中，政府权力覆盖社会生活各个领域，社会自治组织发展空间受限，公民合法权力受到侵蚀，长此以往，整个社会生活就会板结、固化，失去发展创新的活力。最终出现的结果是，因为法制不张，政府权力过大，得不到约束和制约，结果导致政府权力越位、滥用和乱用，腐败丛生，政府权力侵害公民合法权利，政府失去公信力和权威，百姓猜疑政府的所作所为，而政府又以权力作为回应，二者尖锐对立，形成“压制 — 反抗”恶性循环关系，严重影响社会和谐稳定，因此，强大的政府权力会压缩社会资本和成长空间。

2.2 民间组织发育不良导致社会资本培育困难

社会组织，特别是社会自治组织，是社会治理中的重要主体和参与者，是社会良性运行的润滑剂。其突出功能在于，社会组织是政府与社会成员个体沟通的桥梁和联系的纽带。一方面，社会组织可以把各种分散的利益诉求集中起来，通过正式 “参与网络”机制，传递给政府。另一方面，政府可以通过社会组织的自我管理、自我服务、自我教育达到社会治理目标的最优化，社会组织以中介的功能，保证政府、社会成员之间顺畅沟通，求得问题的合理解决。根据社会资本理论，平等关系、横向发展的社会参与网络拓展空间被压缩，上下级垂直等级网络即便再怎么发育，也不会取得社会成员的信任和合作，就别说彼此顺畅沟通了，在等级森严垂直网络中，社会资本发育的空间十分狭小。在相当长时间里，我国社会组织发展缓慢。改革开放后，社会自治组织获得了长足发展，但从整体来说，我国社会自治组织发展仍然不充分，使社会资本缺乏成长的横向网络土壤。当前社会频发的“群体性事件”，官民冲突，重要原因就是社会参与网络发育不够、社会资本存量不足、官民信任度不高所导致的部分地方政府与公民矛盾尖锐对立。

2.3 制度供给不足造成社会资本失去制度支撑

造成社会治理中社会资本稀缺的又一个重要因素就是社会规范缺位。根据社会资本理论，社会资本的存量和质量高低，还受到互惠性社会规范完善度的影响。社会规范分为两种。

第一种是通过传统、历史积淀形成的，诸如以风俗、习惯、价值观念等为内容的非制度性规范，这类规范在社会治理中，具有消极、隐性的特点，往往以“拉关系”、“潜规则”等非制度化形式表现出来，促使人们陷入“非生产性努力”的恶性循环中。

另一种规范就是法律制度等正式规范。在社会转型时期，因为社会主义法制体系不够完善，没有构建完善的社会规范，制度有效供给不足，使得社会各治理主体参与社会事务失去制度性支撑，结果造成政府权力得不到有效制约和监督，公民利益诉求不能有效表达，公民只能通过非制度性方式，抛开法律制度“明规则”，以“潜规则”等非正式规范来维护合法利益，使得建立在现代公民理性意义上社会资本得不到正常发展。

3 社会资本视角下社会治理的路径思考

经上述分析可以看出，社会资本对社会治理绩效会产生重要影响，因此，提高社会治理水平、实现社会和谐的有效途径就是创造和建构现代社会资本。

3.1 政府简政放权，发展民间组织

在现代社会治理中，具有独立、自治特性的民间组织是联接公民与政府的中介和纽带，是实现国家、社会良性互动的“润滑剂”，也是扩展社会网络、 提升社会资本的基础，“民间组织体系是凝结社会资本的网络和社会资本发展的表征”^[5]。然而，因为长期以来国家权力对社会进行广泛的渗透，具有非营利性、公益性、自治性的社会组织发展受到约束，显然，太多的权力控制，势必会严重束缚社会组织发展社会资本的功能。

社会资本理论认为，垂直的“科层”网络即使再发达，也不利于非正式网络的扩大，也就无助于积累社会资本，这就要求政府必须简政放权。“简政放权”是权力下放，就是政府的自我革命^[6]。同时，还要求政府依法行政，培育社会自治组织，增强社会组织的民间性、自治性和自主性，建立社会组织与政府之间平等的互动合作关系，确保社会组织沟通政府和公民的中介作用的积极发挥。不仅如此，政府还应该在对社会组织的管理中，改变过分干预和直接控制的做法，转而实行宏观调控和间接管理的办法。因为只有广泛、平等横向的社会网络才会产生信任，促进政府与社会成员，社会成员之间的沟通与合作，进而丰富社会资本，实现社会治理的 “善治”目标。

3.2 培养公民意识，塑造理性社会

现代市民社会是培育现代社会资本的土壤，而丰富成熟的社会资本又可以促进市民社会的发展。“充裕的社会资本储备往往产生紧密的公民社会，而公民社会反过来也普遍被看作现代自由主义民主制度的必要条件”^[7]，这一切都依赖于公民意识的培育，增强公民的主体意识、参与意识和维权意识。现代公民意识最重要的是作为现代公民所必须具有法制意识和民主意识。法制意识要求公民在维护自己合法权力、解决任何矛盾冲突时，必须以法律为最高行为准则，做到权利与义务相统一，在法制的轨道内捍卫自己的权利和尊严，同时不得损害他人的合法权利；同样，民主意识则要求公民用民主协商、和平理性而非暴力的方式表达自己的利益诉求。

当然，在培育现代公民意识，构建理性社会的过程中，固然需要公民理性表达诉求，更需政府负责透明、依法行政、因势利导和接受监督。只有这样，才能形成民众信任政府，政府服务民众，二者互动合作，而非彼此猜疑、激烈对抗的理性社会。良性互动的理性社会才有助于转型时期的中国整合社会资源，增加社会资本，提高社会治理绩效。

3.3 完善法制体系，提供制度保障

培育现代社会资本，不仅需要公民广泛参与和信任，更需要稳定的法制框架和制度激励，通过法律途径解决行为主体的矛盾和冲突，实现社会动态和谐。由此可见，稳定的制度框架，完善的法律体系，为社会资本的提升、社会的善治提供了强有力的制度支撑和法制保障。这种支撑和保障作用体现为国家法制对参与社会活动的各个行为主体的行为进行约束：首先是要求政府依法行政，约束政府权力，尊重公民合法权益；其次是企业等社会组织必须以宪法和法律为自己的根本行为准则，在法律范围内开展活动；最后要求公民个人遵守法律，通过合法渠道表达自己的利益诉求，维护自己正当权利。只有政府、社会组织、个人都在法制轨道内参与社会活动，才能产生高度的信任度，也才能让政府、社会组织及公民个人之间良性互动。

3.4 倡导核心价值，构建诚信社会

社会资本不仅具有促进社会治理的积极作用， 还有其负面影响，特别是传统意义上的社会资本，因此，在社会治理中必须促使“关系”意义上的传统社会资本向现代社会资本转变。这就要求“倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育社会主义核心价值观”^[8]，改变和重塑社会价值观念，构建诚信社会。因为诚信建设是道德建设的根本，信用是整个社会的最大资本，如果企业、社会和国家没有信用，社会资本便不可能形成，效率和竞争力都不可能提高。“信任是产生社会资本的要素，对集体行动的产生帮助很大，当社会处于高度信任状态，人们有较高的意愿与他人进行交易或合作性的互动” ^[9]。因此，只有高度信任的社会，各个社会治理主体才具有和谐的关系，才能在充分合作意愿基础上展开平等而又广泛的合作。党和政府在强化社会核心价值和意识形态以促进社会整合等方面，具有重要作用。不仅如此，还需要严惩失信行为，增加失信成本，完善信用制度，激励守信正向发展。唯有如此，才能构建高度信任社会。党和国家倡导社会主义核心价值观，构建诚信社会的理论创新和实践， 有力推动了现代社会资本的形成和和谐社会的建设。这不仅对社会资本建设具有很强的指导性和针对性，而且必将有力促进社会资本的积累，也势必推动传统社会资本的转型和现代社会资本的发育。

4 结语

在社会转型时期，社会治理陷入困境，以社会资本的视角研究破解社会治理难题的可行性方法，可谓是一种新的方法和途径。通过分析，社会资本与社会治理在本质特征上存在内在的逻辑一致性，社会资本对社会治理具有重要的影响。只有增加社会资本的存量，拓展社会资本存量，才能提高社会治理绩效水平。