1 公共利益的界定 1.1 公共利益的内涵

公共利益，作为与私人利益相对比的概念，其定位于社会中所有社会主体的共同利益。“公共” 一词，在《汉语大辞典》中解释为“公众的”、“共同的”，从词义本身出发，公共是相对于个人的，具有不确定性、动态性的抽象概念。对于“公共”的界定，在大陆法系，德国学者洛厚德提出了“地域基础理论”^①，纽曼提出了“不确定多数人理论”^②，他们都意在强调“公共”应为“大多数人的”。何谓利益？ 庞德认为利益是“人们个别地或通过集团、联合或亲属关系，谋求满足的一种需求或愿望”^[1]33。耶律内克认为，利益是一种离不开主体对客体之间所存在某种关系的价值形成，是被主体所获得或肯定的积极的价值^[2]。我国当代学者胡建淼、邢益精在考察众多对利益内涵的见解后，认为对利益内涵可达成的一致性为利益是对主体与客体的关系的一种价值判断^[3]，利益的表现，侧重于人的主观意识范畴。至此，经过上述分解概念的阐述，可见“公共利益” 的内涵具有不确定性。台湾学者陈新民将公共利益概念的不确定性归因于公共一词的模糊定义以及对利益价值的固定成型难以把握。

^① 洛厚德在 1884 年发表的《公共利益与行政法的公共诉讼》一文中提出“地域基础理论”：公益是一个相关空间内关系人数的大多数人的利益。这个地域或空间是以地区为划分标准，且多以国家之组织为单位。地区内的大多数人的利益，就足以形成公益。

^② 纽曼提出公益是一个不确定的多数人的利益，这个不确定的多数受益人就是公共的含义，强调的是数量上的特征。

1.2 公共利益的相关定义

公共利益内涵的不确定性，使得国内外学者在研究中采用不同的视角，对公共利益的概念提出了各具特色的见解。学者余少祥在对西方法哲学中公共利益概念进行解析时，简单梳理了西方法哲学论著中对公共利益定义的五种主流观点，分别是 “不存在说”、“私人利益总和说”、“公民全体利益说”、“多数人利益说”以及“目的性价值说”^[4]。

功利主义学派代表人物英国人边沁在理解个人利益的基础上将公共利益界定为某种共同体利益，共同体的利益是“组成共同体的若干成员的利益的总和”^[5]。社会中个体利益的总和构成了一个社会的公共利益。

美国社会法学家庞德认为，公共利益是“包含在一个政治组织社会生活中并基于这一组织的地位而提出的各种要求、需要或愿望”^[6]。美国学者博登海默借助了文明的概念，认为对于文明事业的追求使个人能够过幸福满意的生活，以此吸引个人做出贡献，而实现这种文明的社会生活的基础和条件就是社会公共利益。公共利益为分配和行使个人权利划定了不可逾越的外部界限^[6]。

李昌麒教授将社会公共利益界定为广大人民的利益。这里所指的“广大”，包含范围与时间的“广大”。从范围上来讲，又分为全国性与地区性的，以特定法律、法规适用的区域界定其外延。从时间上来讲，此种广大涵括了在地球上生活的当代人与未来的人们^[7]。

学者冯宪芬认为，社会公共利益是基于国家与社会的良性互动而产生的新型利益形态，是社会公众基于社会经济的发展而企求满足的要求、愿望或需求^[8]。

综上可知，虽然公共利益作为一个不确定性概念难以对其进行十分清晰地界定，国内外学者的研究也存在较大的争议，但笔者认为，经过总结归纳仍可以得出这样几点共识：第一，公共利益受众对象与内容的普遍性，虽然存在着整体、个人总和或者多数人的争议，但公共利益的公共性必定有其广泛的承受对象。第二，公共利益是可变的或者动态的。因为随着时间、环境等的变化，人们现实的需求、愿望也会变化，变化的视角会使得对于公共利益的界定无法固定。第三，公共利益的重要性或社会价值性。这种利益应为广泛的受众对象所认可，保证社会成员最大限度地享有社会发展进步所取得的成果。

2 经济法与公共利益

对于公共利益的研究，我国主要集中在宪法、 经济法和行政法等部门法层面进行探讨。在我国的现行法律中，公共利益是频繁出现的法律概念。在法律文本中，“社会公共利益”、“社会利益”、“社会整体利益”这些概念都与“公共利益”相近似。笔者认为这些概念并无本质区别，在经济法领域中学者们也将其一并使用，因此，本文将这些作为同一概念。但它区别于个人利益、国家利益、集体利益，是一种独立的利益形态。公共利益与其他利益有什么关系？公共利益之于经济法的特殊性又是什么？探析这些问题对于把握经济法公共利益及其识别标准具有基础性作用。

2.1 经济法中公共利益与其他利益的关系 2.1.1 公共利益与个人利益

个人利益是一种以独占性或者非共享性为特征的利益形态，但任何一种个人利益的实现，都是一种社会性的行为。在社会交往中，个体若想在共同生活中获取实现自身利益的能力和条件，则需对公共生活中的“公共事务”进行认知与认同。由此产生了“公共需要”，其能保证个人利益的实现，而这种公共需要的满足就是公共利益^[9]。因此，个人利益的互动是公共利益出现的契机。

社会利益寓于个人利益之中，而个人利益则彰显着社会利益的要求，是社会利益在每个个体身上的利益表达，同时受到社会利益的约束^[10]。社会利益之于个人利益，并不是一种简单存在，而是在个人利益的基础上表现出不同的形式与强度。个人利益是公共利益的基础，二者具有不可割裂的关系。同时公共利益又制约着个人利益，有时在二者的冲突中，公共利益可能压制个人利益，优先于个人利益。但各种利益形态的冲突并不存在尖锐的矛盾，相反，正是因为对利益的重要性的估量，使得实现保障公共利益，最终保护个人利益。比如在保障消费者利益、保障环境权等普遍的公共利益时，最终受益者也是个人。

2.1.2 公共利益与国家利益

国家利益是独立于公共利益的利益形态。国家利益的主体是国家，国家利益一般是指基于国家权力、主权或领土而产生的利益，国家利益的内容是有限的，因此与公共利益不能等同^[4]。国家利益与国家主权紧密联系，侧重于政治性；而公共利益的利益主体为不特定的公众，侧重于社会性。在某些情况下，从国家利益出发会有碍于公共利益。

但也不能将二者对立起来，尤其是在我国社会主义条件下，国家利益与公共利益从根本上讲具有一定的一致性。统治阶级的利益往往关乎大多数人的利益，因此公共利益与国家利益在一定情形下会出现重合，比如国家维护社会秩序，发展经济，加强社会保障等。

2.2 公共利益之于经济法的特殊性

李昌麒认为，经济法的本位思想是以维护社会公共利益为出发点，这是经济法所立足的理念基点与价值追求，公共利益是经济法所定位的保护目标与中心指引^[11]。

江帆认为，公共利益原则是经济法的重要原则，经济法以社会公共利益为目的，对特定人格进行限定与保护，调整全局性和公共性的社会关系，维护公平竞争的市场秩序，保护社会的安全和效率^[12]。

传统民商法始终以个人权利为本位，其实质是对个人利益的确认和保护；行政法则以国家为本位，着重保护国家利益。二者虽然也承担着保障社会公共利益的功能，但都未能提供直接的保护。学者冯宪芬认为，经济法正是由于出现了既有法律部门所不能调整的新的利益--社会公共利益以后，为了满足对于社会公共利益的法律保障而产生的新的法律部门，因此，追求社会公共利益是经济法的历史使命^[13]49。

笔者认为，在经济法中，公共利益是经济法予以保护的首要利益目标和优先考量对象，是经济法的价值追求。公共利益这一范畴将干预者与个体相结合，以这种利益形成的诉求，带动经济与国家之间的互动。社会公共利益作为经济法的出发点，在经济法中占据根基地位。

3 经济法上公共利益的识别标准 3.1 经济法上的公共利益

李昌麒、陈治认为，公共利益来源于主体间利益的协调，为不确定的多数个体所享有，其与个人利益的边界是变动的。在公共利益的考辨中形成的逻辑关联为：国家以社会利益为价值追求，是对社会成员满足其自身具体、现实的利益需要的回应，在规则之外综合各种政策分析、价值观念与道德评判因素等介入经济生活，以此实现实质正义。公共利益形成于市场自身发展、社会群体理性判断、社会群体总结经验、社会权威干预等^[14]。

公共利益由经济法保障，有着自己独立的法律诉求。经济法中公共利益的特征为：主体的广泛性、 内容的社会共享性和经济性、生成价值的社会合理性、确认的程序正当性。经济法的本质与公共利益的特征决定了经济法中公共利益的内容，主要表现为国民经济的整体安全、社会经济秩序、实质正义和社会性责任^[13]64-72。

笔者认为，虽然不同的学者对于经济法公共利益界定上稍有分歧，但通过对比上述公共利益的表述可知，经济法上的公共利益都被作为基本价值诉求，以满足广泛的社会成员的正当的现实利益为目标。而且，由于公共利益概念本身的特性使得学者们选择的界定方式和标准相似，都从实体和程序两方面着手把握经济法公共利益的正当性、合法性。

3.2 公共利益的识别标准

如前文所述，经济法中公共利益的重要性显而易见，但是现阶段公共利益理念在经济法领域内的实施贯彻不尽人意。在我国市场经济的发展中，公共利益被滥用，各种假借“公共利益”之名损害个人利益的现象层见叠出；而且，公共利益的功能和作用被虚化，比如社会公众的环境污染难以得到救济，消费者权益受到侵害难以纳入司法保护之中等。由此可知，经济法在对公共利益的保护过程中遭到阻碍，制约公共利益发挥基础作用的各种因素不断出现。所以，识别公共利益，即如何把握公共利益内涵，保障经济法中公共利益的正当性与合法性刻不容缓。

3.2.1 实体标准

（1）以价值判断求解公共利益。从实体的角度对公共利益的内涵、特征等进行把握，是一个价值选择或者价值判断的过程，即诉诸公共利益的观念对各种相互冲突的利益进行评价和取舍。而在这个判断过程中，需要明确判断、认定公共利益的主体和标准。李昌麒、陈治认定，判断的主体是作为外力介入的干预者，包括立法层面利益平衡状态的梳理及执法与司法层面的个案衡平；判断的标准即依据什么原则来确定它们各自的分量，进而作出选择抑或放弃利益的不同抉择。

通过李昌麒、陈治的阐述，可将识别公共利益的价值准则归纳为：特定时空的社会生活条件，依据特定时空条件所呈现出的利益要求的缓急轻重之不同程度作出符合这一特定条件的利益判断；价值序列或利益层次，通过利益之质量或利益之相对标准将不同主体的利益满足程度置于不同层次，进而判断不同的利益取向；价值准则的多元化，其主要为效率和公平，通过价值标准间的协调（选择优先考虑的价值标准），实现利益主张衡平进而决定社会利益具体内容；价值准则的相对性，让法律制度中的价值得以恢复其原本具有的可争辩性，整合相互重叠或彼此冲突的人的预期或期望；价值准则的开放性，通过法律实施持续充实价值准则的内容，以此保证价值准则适用且合理^[14]。

（2）以“类型化”方式识别公共利益。价值选择过程具有一定的复杂性，寻求价值共识遭遇现实困难，因此学者们转向公共利益的法律界定。他们认为公共利益类型化有助于更为准确地界定和保护公共利益，有利于指导和规范公权力的行使。也正如有学者所称，一个先验的公共利益概念是不存在的，一切只能依靠立法者的“创制”。立法者是以概括的“价值观念”予以立法，从而提供识别公共利益的路径。

关于公共利益的立法模式，国外的立法例可以概括为三种：一是以美国、法国等国为代表的概括式，即仅在立法中概括规定公共利益的立法模式。二是以日本为代表的列举式，即详细列举公共利益的范围。三是以台湾为代表的折衷式，即一方面对公共利益做出概括性规定，另一方面列举公共利益的范围^[15]。笔者赞同采用概括加列举的折衷式。因为，列举式虽然有利于把握，但其不能穷尽所有的公共利益；简单概括式的实质意义是“兜底”，其作用是弥补列举的不足，同时增加法律规定的弹性。将二者相结合，能够在完善公共利益类型的同时，满足公共利益的动态性。

3.2.2 程序标准

在现实生活中，根据实体标准识别一项公共利益的公共性，是比较复杂且难以驾驭的，有时可能没有绝对最优的答案。与公共利益相关的制度设计会牵涉政府与社会、市场之间的界限，不同的价值判断与选择，公私间的适度分割与协作，此外还会关系到政府系统内部的分权与纠纷解决机制等。由此可知，从实体上判断的复杂性和其本身的相对性，使其需要程序机制进行弥补。我们需要一种程序系统，当公共利益的主张对私人实体利益进行限制与克减时，适用该程序系统来保证这种限制与克减的正当性与合法性^[16]。人们在程序问题上达成共识是理解和把握公共利益的良好方式，这样有助于公共利益的实现。

（1）以事前审查程序识别公共利益。认定公共利益是一个利益诉求者进行博弈的过程，这个过程的重点是让程序参与者能进行充分沟通，使得公共利益的代表人与代言人在其法定权限内真实地、全面地、公正地认定公共利益。

有学者提议可以借鉴美国和法国的做法，设置一个能够捍卫和保障代表的议事机构。笔者赞同这个建议。笔者认为，这个机构必须以科学的调研和论证为基础，同时可以委托独立专业的社会中介机构一起完成调查程序，初步确认是否符合公共利益范围和目的。在初步认定程序结束后，为了保证利益诉求者的参与和程序的公开透明，应增加通知程序、完善异议程序和听证程序，听取和征求社会公众和利益相对人的意见，“如采用网络、媒体、座谈会、听证会、论证会等方式”^[17]，以此保障公众的知情权、参与权和意见表达权。这样的决策过程，有助于保证最终获得民主、科学和正当的决策结果。如果不符合事前审查程序，则不符合经济法公共利益的识别标准，也就不能认定公共利益的正当性与合法性。

（2）以事后司法救济程序识别公共利益。除了建立事前审查程序识别公共利益，完善事后的司法救济程序也是必不可少的。在对公共利益进行程序控制时，要始终坚持公平补偿原则与事后权利救济原则，特别是在公众意见较为集中、民怨较为突出的公共领域，如土地征收。在现代法治国家，我们需要司法权力作为第三方，最终在法律上解释公共利益，否则，公权力组织与公民个人之间必然会在对公共利益内涵界定上陷入无止境的争论，而个人往往又会因其弱者地位而身陷不利境地^[16]。

笔者认为，我国应加强公共利益认定的最终司法审查机制，充分保障权利人的救济权利和公共利益的目的合法性。当社会公众对公共利益目的有异议时，司法救济机制能够赋予其法律上的救济权利，如申诉权、补偿权、诉讼权，由此在制约政府滥用权力的同时，也能为公共利益的识别提供有力支持。在司法救济程序中，可以针对受益人的范围及利益得失作综合分析，认定是否符合社会大多数人现实利益或愿望，最终认定和维护一种可确定的公共利益，这对虚化公共利益的现象起着克减或限制的重要作用。

4 结语

经济法公共利益的识别，需要从实体和程序双重标准上进行理解和把握。因为公共利益这一概念在实体方面显露的相对性，增加了界定的难度。通过程序机制的弥补，使得一种可确定的公共利益能够得以认定和维护。虽然现在还无法在公共利益的识别上找到较为清晰的界定标准，但现有的方式或途径能为公共利益的界定与保护以及公权力的行使、社会公众的参与提供较好的指导与规范。