引言

随着全国“两会”的闭幕，各项有关民生的重大议题集中进入了人们的视野。面对住房价格的持续上涨，住房公积金的保障性和公平性愈加受到了公众的拷问：一是住房公积金的缴纳能否适应住房价格的持续上涨或是变得杯水车薪？二是住房公积金丧失公平，为什么享受住房公积金政策的只是少数人，且不同的群体在公积金缴纳额度上差别又如此之大？这些因素引起了公众对当前住房公积金制度公平性的质疑。

1 住房公积金劫“贫”济“富”的表现

当就业者选择工作的时候，往往会以单位是否为自己缴纳住房公积金来评判工作福利的好坏。然而，随着住房价格的节节攀升，人们对住房公积金的缴纳期望愈加提高，当公众质疑住房公积金的公平性时，越来越多的人认为当前公积金有劫“贫”济 “富”之嫌，具体体现在以下几个方面。

1.1 覆盖范围有限

住房公积金是我国政府在推行住房体制改革的进程中，为缓解购房压力而为职工储存的一种保障性资金。在城市化过程中，越来越多的人产生了在城市购房的需求，住房公积金在缓解购房压力方面虽起到了一定的作用，但我国的住房公积金覆盖范围却十分狭窄。根据住房建设部内部调查数据显示：截至 2011 年底，我国住房公积金的缴存人数为9100 余万人，其中政府机关和事业单位的公积金缴存人数为 6 100 多万人^[1]。在已缴存住房公积金人数当中，城镇职工的覆盖率约为 78%，而非公有制企业职工缴存住房公积金的比例不足 20%^[1]。这充分表明：我国缴纳住房公积金的总体人数不多且缴纳群体主要集中在政府机关和事业单位，非公有制企业职工缴存住房公积金的寥寥无几；然而，我国政府机关和事业单位工作的职工收入情况总体上要高于在非公有制企业工作的职工收入，这就形成了住房公积金补“高”不补“低”的现象，进一步加大了劳动者之间的收入差距，贫富差距也随之加大。

住房公积金覆盖范围有限与越来越多的进城劳动者需要买房形成了矛盾，在经济快速发展特别是非公有制经济异军突起的情况下，更多的劳动者进入私营企业劳动，对比在政府机关和事业单位职工缴存的公积金和其他福利，越来越多的劳动者对当前公积金制度的劫“贫”济“富”现象产生质疑。

1.2 住房公积金缴费基数和等级不确定，缴费金额悬殊

我国住房公积金的缴存虽依据国家规定，但受地方经济的干预较强，缴存金额相差悬殊。按照住房公积金的缴存办法，我国住房公积金的缴存基数（月均工资）最低依据本地区上一年度公布的最低工资标准，最高为 5 万元；缴存等级实行五个级别，个人和单位缴存同样的比例，最后所有的缴存归员工所有^[2]。通过研究住房公积金的缴存办法发现，造成缴费金额相差悬殊主要体现在两个方面：一方面是我国对住房公积金的缴存等级并没有做出统一的规定，各单位在缴存住房公积金时可以在五个等级内任意选择。由于政府机关和事业单位依据所占资源的公有性，往往会不计成本的为员工选择较高的缴存等级，如很多国有企业为员工缴存 12% 的最高等级。相对而言，一些非公有制的企业往往会考虑企业的利润最大化而为员工缴纳最低等级的住房公积金，更为严重的是，由于公积金不像“五险”一样强制缴纳，很多企业根本不为员工缴存公积金。

另一方面，由于各地经济发展的差异，各地区的最低工资标准也不同，在北上广一线城市的最低基本工资明显要高于中西部地区，这也客观上造成了缴费金额相差悬殊。更为值得关注的是，由于缴存基数的不同^[3]（最低为当地最低基本工资，最高为 5 万元），一些单位在缴存员工的公积金时人为提高了缴存基数，变相为员工提高福利，出现了一些国有企业员工的公积金缴存比私营单位工作人员的工资还要高的现象。

1.3 缺乏规范管理，保值增值困难

我国住房公积金的管理权限在地方政府，地方政府往往利用住房公积金的增值收益作为本城市廉租房建设的补充资金上缴财政，至于这部分增值资金如何分配则由当地政府说了算。根据政府的惯例，公积金的增值部分往往被政府挪用到其他方面。事实上，依据公积金的管理条例，公积金的增值收益应当归上缴者所有，廉租房的建设应该由当地政府承担而不应该由住房公积金的缴纳者来承担。

在公积金的保值、增值方面，由于我国住房公积金资金利用效率较低，大量的资金沉淀，致使公积金的保值和增值困难。根据住房建设部公积金监管司提供的数据：截止到 2014 年 3 月底，全国住房公积金结余资金 9 498 亿元，均以普通存款形式存放在银行^[4]。面对经济的快速发展，将大量的资金闲置在银行而不进行投资，无疑会使公积金的实际价值大面积缩水。除了住房公积金闲置外，部分公积金管理单位也尝试着利用公积金进行投资，但由于缺乏投资经验和责任心，致使住房公积金出现亏损的现象。

2 住房公积金劫“贫”济“富”原因分析

由于我国住房公积金制度的设置存在缺陷，在住房公积金缴存的过程中，政府机关和事业单位的员工缴存额度明显要高于非公有制企业的员工，存在着劫“贫”济“富”的现象，探究其根源主要有以下几个方面。

2.1 住房公积金缴存制度存在缺陷

我国在设立住房公积金制度初期，对住房公积金的缴存并不是像“五险”（养老、医疗、工伤、失业、生育保险）一样采取强制缴存，而是通过用人单位和劳动者之间商定缴存，这就为后来的公积金缴存的公平性缺失埋下了祸根。在政府机关，由于员工的经济收入与所在单位的盈利效果并无直接的关系，为了提高员工的福利待遇，这部分员工往往都会缴纳住房公积金；在某些行业，由于其对资源的垄断，员工的工资收入一般较高，如银行、电力等一些垄断行业职工的月工资基本过万甚至几万，按工资基数缴存住房公积金的话，每月单位和个人缴存的住房公积金合计金额过高，足足超过其他行业职工的几十倍。与此形成鲜明对比的是，在一些非公有制企业工作的员工工资本身就不高，住房公积金的缴纳基数就偏低，由于住房公积金的缴纳不具有强制性，企业为了追求利润，往往降低员工的住房公积金缴纳等级或根本不为员工缴纳住房公积金，这样就造成了劳动者收入的极大差距。

住房公积金的缴存制度中规定公积金的缴存分为五个等级，通过用人单位和劳动者之间商定等级，这一方面为政府机关和事业单位选定较高等级的公积金缴纳标准提供了理由；另一方面也为一些缴存较低公积金等级或根本不缴纳公积金的企业找到了借口。由于住房公积金的缴纳存在等级差别且不具有强制性，在某种程度上说，这就使得住房公积金制度成为了劫“贫”济“富”的工具。

2.2 住房公积金管理中心定位模糊

住房公积金管理中心在整个公积金管理体系中处于核心地位，其职能主要是负责住房公积金的收集、使用和管理。在对住房公积金管理的过程中，公积金管理中心独自承担住房公积金贷款风险，但其实它是一个行政事业单位，不是独立的金融机构，根本无资本金和无风险承担能力去承担经营风险和民事责任，一旦出现风险危机，只能将风险推向政府，自己仅承担一定的行政责任。住房公积金管理中心具有权限大、责任小的特点，这主要体现在两个方面：一方面是资金管理权限大，当前我国住房公积金缴存余额已突破 2 万亿元人民币，住房公积金管理中心独享庞大的资金运作权；另一方面是风险责任小，住房公积金管理中心是行政事业单位，本身的资产根本不足以承担任何风险，一旦出现风险问题，只能由政府最后买单^[5]。

针对上述公积金管理中心的特点，其存在的理由和价值无不引起人们的怀疑，一个行政事业机构怎么能够等同于金融机构去运作庞大的社会公共基金呢？公积金管理中心模糊的自身定位必然会使住房公积金的发展受阻和公平性再起波澜。

2.3 住房公积金管理制度不完善，缴存金额不统一，投资单一且监管困难

住房公积金的缴存虽然有一定的规章制度，但各单位的缴存等级不透明，使得单位之间缺乏比较依据，导致缴存等级不统一。各单位之间的缴纳金额差距较大，收入较高的单位的员工缴存金额高，而收入较低的群体缴纳较低的住房公积金或根本不缴纳住房公积金，人为地造成了劫“贫”济“富”的现象。

我国住房公积金虽结余额庞大，但投资简单且低效，仅通过发放住房公积金个人住房贷款、银行存款和国债投资这三种方式实现增值收益^[6]。但这三种增值方式远远不能够跑赢通货膨胀，随着近年来的物价上升，商品房的价格暴涨，面对高房价，住房公积金越来越变得杯水车薪。公积金投资渠道单一不会较大范围地实现公积金的增值，在“小蛋糕” 的前提下，分享人的矛盾自然会激化。

根据公积金管理制度规定，单位和个人缴存的住房公积金归个人所有，公积金的监督权理所当然应当归个人所有；但事实则不然，现行公积金管理实施的是“房委会决策、公积金管理中心管理、银行专户存储、财政监督”的管理形式，公积金的所有者却无建言权和监督权，这使得公积金被挪用的现象频频发生。

3 完善住房公积金制度的策略

随着我国经济的快速发展，大量务工人员涌进城市，住房需求日益增长，住房公积金的弊端充分暴露，加快住房公积金制度的改革，使住房公积金的发展顺应城镇化进程，现已成为一件极其紧迫的任务。

3.1 加快住房公积金制度的改革步伐

我国住房公积金的设置在源头上就存在问题，加快住房公积金制度的改革，正确定位住房公积金管理中心的角色显得尤为重要。将住房公积金管理中心去行政化，改为独立的资金运作机构参与市场竞争，如公积金商业银行或住房保障银行，使其不再受建设部门和财政部门的行政领导。住房公积金管理中心成为独立的资金运作机构后，具有多方面的优点：首先是使住房公积金管理机构的权责得到平衡，住房公积金管理机构对缴存的住房公积金负责，一旦经营管理不善需要承担相应的责任，不再由上面的行政部门承担；其次是促使住房公积金增值，住房公积金管理中心成为独立的资金运作机构，就要用自负盈亏的商业思维去运作，管理部门要实现自身收入的提高，必定要千方百计将公积金进行投资，这杜绝了当前公积金闲置的现象；最后，住房公积金管理中心成为独立的资金运作机构，有利于公积金融入市场，实现资源的优化配置^[7]。

3.2 确定合理的缴费率，扩大住房公积金的覆盖面

当前我国住房公积金的覆盖范围较为狭窄，面对大量进城务工者对房屋购买的需求，扩大住房公积金的覆盖范围，将更多的职工纳入到住房公积金保障范围内是当务之急。为了遏制当前住房公积金劫“贫”济“富”的现象，可以采取以下措施：其一，改变过去住房公积金的缴纳协商机制，将住房公积金和“五险”进行捆绑式强制性缴纳，杜绝单位利用制度的缺陷来忽视员工的公积金缴纳；其二，将原先公积金“五级制”缴纳标准改为统一的标准，实现政府机关、事业单位与非公有制单位的工作人员的缴纳标准一致，防止住房公积金的缴纳成为一些单位的变相福利。

随着住房价格的节节攀升，建立住房公积金与房价的互动机制,提高住房公积金的缴存率是必要的。我国住房公积金的初衷是为了使公积金缴存者能够利用公积金买得起房，如果公积金的作用在高房价下显得微不足道，那么公积金的存在就毫无意义。当然，提高公积金的缴存率会引起很多的连锁反应，我们可以采取渐进探索式的方法来提高公积金缴存率，使其顺应经济发展规律的要求。

3.3 多渠道实现住房公积金投资，合理利用住房公

积金的增值收益我国住房公积金的闲置严重，投资形式单一，实现公积金投资多元化，既可以实现公积金的增值，又可以降低单一形式投资带来的风险。当前，我国公积金的投资增值收益滞后于物价的通货膨胀，如果不提高公积金的增值水平，公积金就会面临贬值的危险。将公积金的管理机构改为金融机构，改变将公积金存于银行吃利息的传统增值模式，引导公积金进行市场运作、参与市场竞争是提高公积金收益的有效途径。

住房公积金是个人和单位为保障职工能够购买住房而缴存的，归职工个人所有，公积金的增值收益也应当归缴存者所有。政府部门不能利用管理之便将公积金的增值移作它用，如用来构建廉租房等。合理利用住房公积金的增值，将公积金的增值更多地用到缴存者买房保障上，使公积金的缴存者真正从中受益，以此来激发职工缴纳住房公积金的积极性。

3.4 加强住房公积金的监督管理

加强对住房公积金的管理监督，可以确保公积金缴存者的切身利益。当前我国住房公积金的监管主要存在着三方面的问题：首先是住房公积金管理部门责任不明给监督带来了困难。我国住房公积金管理中心的定位模糊，表面上虽是行政部门，但事实上做的却是金融理财的事，由于其行政性，致使公积金的投资风险与其权利相脱离，这无疑增加了公积金缴存者的风险。其次是各单位的公积金缴存情况不透明，缴存等级也不统一，加大了监督管理的难度。由于公积金的缴存情况由单位和个人商定，这造成了缴存等级不统一且缺乏透明性。最后是监督主体权力的流失。公积金虽由个人和单位共同缴存，但最终归职工个人所有，缴存者对住房公积金管理部门和公积金的使用情况的监督本身也是分内之事，但我国公积金缴存者的监督权力缺失，确立公积金缴存者的监督权力，可以有效监督公积金的运作情况^[8]。

4 结语

总之，加强住房公积金的监督管理，需要注重住房公积金制度的立法，切实保护公积金缴存者的监督权力。理顺公积金管理部门的权责，使监督做到有的放矢。只有这样，公积金缴存者的主人翁地位才会得以体现，才能更好地杜绝公积金劫“贫”济 “富”的现象发生，使住房公积金制度适应城镇化建设的步伐而健康发展。