引言

融资是经济组织在其产生、发展过程中需要面对与合理解决的重要问题，而对于农民专业合作社的意义也同样重大^①。2011 年末中国农民合作组织研究中心（CCFC）做了一份“当前农民专业合作社在发展过程中存在的突出问题有哪些”的网上调研，所获票数最多的就是“缺乏发展资金，融资困难”这一问题，占到投票总数的 22%。由此可以看出，融资问题已经成为影响我国农民专业合作社发展的首要问题。只有解决好合作社的融资难问题，合作社的发展才能得到有效保障。

^①我国在《中华人民共和国农民专业合作社法》的第一章总则第二条对农民专业合作社进行了简要的定义，包括两个方面的内容：一方面，从概念上规定合作社的定义，即“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织”；另一方面，从服务对象上规定了合作社的定义，即“农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务”。

1 农民专业合作社融资现状

目前，合作社融资不仅是摆在农民专业合作社面前的首要现实问题，也是相对复杂的社会现象，用“雪上加霜”、“内外交困”来形容目前合作社面临的融资现状是最恰当不过的：融资问题一直困扰着农民专业合作社，而且近两年随着农民专业合作社的逐步市场化，对资金的需求有增无减；按照融资一般理论，农民专业合作社也存在着外部和内部融资两种途径，但其在获取外源性和内源性融资的道路上举步维艰。

1.1 农民专业合作社对资金的需求量显著增加

起步于 20 世纪 80 年代的农民专业合作社经过30 余年的发展，已经初具规模，目前其组织形式也逐步由传统的互助合作制向高度市场化的现代合作制转变，投资项目也由从事传统的农产品生产、畜产品养殖转向从事农产品加工的经济实体。

种种变化使农民专业合作社与现代资本市场的结合更加紧密、对资金量的需求更高，而现有的资金持有量已远不能满足其发展的需要。

1.2 获取非财政性外源融资难度大

当前农民专业合作社的非财政性外源融资渠道主要是《农民专业合作社法》第 7 章所规定的国家政策性金融机构和商业性金融机构提供的金融服务。此外，在实际操作中，多数合作社也吸收部分企业的资金和其他类型的民间资金。虽然看似农民专业合作社的资金渠道广，能够提供资金的潜在金融机构、企业、个人的数量也相对庞大，但合作社从中获取融资的难度却没有相应减小。

以辽宁省的农民专业合作社为例：“截止至 2010 年 5 月，具有法人资格的农民专业合作社总数达到 7053 个…… 全省开办了农民专业合作社贷款业务的县级信用联社共 26 家，仅 144 个合作社以法人身份获得了贷款，占合作社总数的 3.33%。”^[1] 合作社获取非财政性融资的难度可见一斑。

出现上述现象的表面原因是多数金融机构尚未将农民专业合作社作为业务的主要对象，其实质在于合作社自身运行制度、组织建设的不完善，加之投入合作社的资金回报率低，国家政策性金融机构和商业性金融机构对于合作社申请融资的态度总是显得十分谨慎。所以，“以合作社的名义很难获得贷款，只能以社长的名义，或以农户的个人名义获得小额贷款”^[2] 是一普遍现象，而企业、个人作为理性的投资者更是由于投资不能带来可观的收益，甚至无利可图而不敢轻易尝试与合作社合作。

1.3 内源性融资总量不足

目前大多数农民专业合作社是由农民牵头成立，大户、龙头企业与部门牵头创办等形式较少，导致合作社成员大多数是低收入、低文化水平的农民。一方面农民储蓄较少，另一方面即使农民有小额储蓄，由于其金融意识较为淡薄、普遍存在着搭便车的心理，其对合作社的资金投入通常很少，合作社无法通过自身聚集大量股金。同时，农民专业合作社考虑到社员的特殊情况，在具体章程中对入社的门槛规定较低，有些合作社规定 1 000 元即可入股成为成员；有些“最低的股金是 5 元，甚至有些成员入社时不缴纳股金，只做一些程序上的登记而已”^[3]。农民专业合作社的内源性资金还有一部分来自其发展所得留存收益。但合作社多从事的是利润较低的农产品加工，盈利能力差，盈利之后大部分还要以分红等形式分配给成员，留存收益发挥的作用有限。因此，无论是在合作社创办初期还是在发展阶段，内部融资很难满足合作社日常经营、发展壮大等需求。

2 农民专业合作社融资难的原因

产生上述问题的原因是多方面的，可以从多个角度进行分析。笔者认为，农民专业合作社价值定位不够明晰是造成融资困难的根本原因，也是自身制度设计存在缺陷的深层次原因，价值定位的缺陷必然导致在制度设计上存在相应的问题。《农民专业合作社法》对于合作社价值的特殊定位与合作社在市场经济中的价值相冲突使合作社兼具有社会价值和经济价值，因而试图不加区别、同时体现两个价值的农民专业合作社很难适应市场经济的要求，其融资能力也必然会因此受到限制。只有重新梳理上述两个价值，协调价值位阶，才能从根本上解决合作社融资难的问题，进而指导合作社在制度层面的修正。

2.1 价值定位存在缺陷

“以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益”是《农民专业合作社法》第 3 条规定的农民专业合作社运行的原则之一，也是最能体现合作社价值取向的原则。这一原则充分说明了合作社的价值定位，即保护农民这一弱势群体的利益，以其社员（绝大多数是农民）为主要服务对象，因而只能是为农业的产前、产中、产后提供服务的组织。

然而这一原则却忽略了合作社作为经济组织的基本属性。当前，合作社正处于发展阶段，过分强调合作社的服务职能与经济组织属性存在价值上的冲突，因为具有明显经济属性的资金很难青睐以服务社会作为首要价值的农民专业合作社。无论是内部社员还是外部的金融机构，作为理性的经济人，在经济活动中都是以利益最大化为目标的，资金投入者与合作社在价值层面上的这种不可妥协性造成了目前合作社融资难的现状。

“不营利原则不利于资本的投入。”^[3] 资金在市场经济中总是寻求回报最多的商机，如果投资者把资金投入农民专业合作社而得不到相应的回报，专业合作社对于投资者就没有足够的吸引力。具体而言，如果社员投入的资金的主要功能在于合作社的运行、服务而不在于分红，投资获得的报酬有限，社员就会只愿意缴纳最基本的入社股份，不愿意交纳更多的股份；投入到农民专业合作社中的外部资金所期待的最利益大化目的不能实现，那么此原则的存在也极大削弱了外部资金投入的积极性。

因此，只要农民专业合作社自身价值定位仍偏向服务职能，没有认识到合作社经济组织属性的重要性，忽视二者之间的冲突，合作社的融资问题就无法在价值层面解决。合作社的价值定位是合作社存在和发展的根基，也是其灵魂所在，价值冲突将影响合作社外在各个方面制度的设计。

2.2 民主管理原则的失灵

农民专业合作社的价值定位偏向于服务社员、 谋求全体社员的共同利益，必然反应在合作社管理、运行过程中，其基本要求就是让社员广泛参与专业合作社的日常管理，体现民主管理原则。

民主管理原则最大的优势就在于调动个体广泛参与，发挥个体的主观能动性，集思广益，以多数人的意见形成决策。但民主管理原则以人数为表决基础，与经济组织中股份决定经营权有着本质的区别。把民主管理原则武断地作为农民专业合作社的管理原则，笔者认为是值得商榷的。

农民专业合作社成员大会的选举和表决，实行一人一票制，成员各享有一票的基本表决权。《农民专业合作社法》第 17 条规定了社员投票权设置的基本原则，即基本投票权与其入股的份额无关。这就导致那些为合作社投入更多资金、承担较多风险的社员并没有拥有更多的投票权利，出现了权利与义务的不对等：一部分社员承担了更多的义务与风险、而风险所产生的收益却被另一部分人所享有。虽然第 17 条第二款补充规定了出资额或者与本社交易量（额）较大的成员按照章程规定可以享有附加表决权，赋予了出资额较大成员的额外管理权利，但额外权利的大小受具体章程的限制，也没有真正与入股份额成正比。因此，民主管理原则使社员的积极性从出资入股到参与管理的各个方面都受到影响。对于想投资合作社的投资人来说，出资并不能换来相应的参与管理权，不能完全利用、管理其投入资金，出于风险的考虑，其投资热情也会受到影响。已经入股的农民也不愿再投入更多的资金、认缴更多的股份，对合作社的发展参与不积极，只想 “坐享其成”今后的收益。

此外，民主管理原则先天存在的低效率会在经济生活中被无限放大。市场经济中的机遇稍纵即逝，全体社员参与管理势必会浪费大量时间，想要得到多数人的统一意见会久拖不决，当经过长久的表决过程达成一致意见时可能已经错过机遇，这也是众投资者不愿意进行投资的原因之一。

2.3 资金管理处于不稳定状态

《农业法》第 11 条规定：农民专业合作经济组织按照加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返还的原则活动。《农民专业合作社法》在第３条中规定 “入社自愿、退社自由”。《农民专业合作社法》第 21 条规定：成员资格终止的，农民专业合作社应当按照章程规定的方式和期限，退还记载在该成员账户内的出资额和公积金份额；对成员终止前的可分配盈余，依照该法第 37 条第 2 款的规定向其返还。同时，也为了保护仍然留在合作社中的成员的权益，资格终止的成员还应当按照章程规定分摊资格终止前本社的亏损和债务。这几条规定很好地诠释了 “入社自愿、退社自由”这一原则，体现了保护农民利益的民主性原则。这一原则设计之初就是考虑到农民入社时的顾虑，保障农民入社退社的自由，鼓励农民积极加入合作社，这为农民专业合作社初期的快速发展、数量激增起了很大的促进作用。“但是，也正是这一原则导致社员出入社非常自由，社员可以在合作社对自己有利时加入合作社，一旦合作社经营状况不好时，大量社员就退社，使合作社很难维持稳定，亦增加了合作社现有资金不稳定的可能性。”^[4]

事实上，合作社实行“自由进出”看似规定的是社员身份取得的自由，其实质是资金出入的自由，在资金制度上导致合作社不能像公司制度一样坚持资本确定、资本维持和资本不变三大原则，其资金会处于不断的变动状态。在该制度下，社员退社时有权撤走其投资，虽然规定“应当在财务年度终了的三个月前向理事长或者理事会提出”，在一定程度上限制了资金流动的自由性，赋予了合作社缓冲的时间，但三个月的时间能否撤出相应资金，能否解决相应资金量的空缺问题，消除资金撤出对合作社的影响，是在实际运营过程中必须思考的问题。

资金转移的相对自由致使合作社资金量处于极不稳定状态，这不仅影响合作社自身存在、发展，也可能损害其他投资人的利益。如果社员退社达到一定数量，资金转移达到一定程度，合作社的规模和发展将会受到不利影响，相对应的集体管理制度和分配制度就要重新调整，合作社将面临重整甚至解散的局面。在社员互动性较差的合作社中，其他投资人的预期利益也会因他人资金的撤出而不能实现：投资人既要考虑如何针对上述提及的问题实现其管理权，又要担心他人撤资对自己的影响，进而将这些负担强加给投资人，对投资人而言是难以承受的，导致投资人对投资合作社慎之又慎。

2.4 成员资格条件的局限

《农民专业合作社法》第 15 条规定：农民专业合作社的成员中，农民至少应当占成员总数的百分之八十。可以看出，法律规定仍是站在合作社的社会价值、服务功能角度，为保证社员个人利益与合作社目标的同一性，直接限制了其他投资者的进入。合作社的社员绝大多数是低收入的农民，他们能够投入的资金是有限的。在实际情况中，有些合作社规定的更加细化，如规定只有从事相同职业或业务，并在合作社经营地域内居住的个人才可能成为社员，条件的增加更加限制了社员的构成。

《农民专业合作社法》除了对个体成员数量规定了最低限制，对其他入社组织的性质也进行了限制，即从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动、能够利用农民专业合作社提供服务的企业、事业单位或者社会团体才可以成为农民专业合作社的成员。对入社组织从生产经营范围角度进行限定是欠妥当的，其生产经营活动与合作社的重叠与否和能否促进合作社的发展没有必然的联系，这无疑将从事与合作社无关的生产经营活动但是有资金、愿意投资的企业等组织排除在外。

从合作社内部构成看，对社员数量、社员资格进行限定正是农民专业合作社共同存在的问题。这就容易导致合作社试图通过内部融资的途径解决资金问题的可能性降低，内源性资金数量大打折扣。

2.5 盈余分配制度不合理

农民专业合作社作为入社成员提供服务的组织，为体现其非营利性，合作社的盈余除了提取少量的公积金用于扩大再生产之外，将赚取的利润绝大部分分配给了成员，自身积累极少，从而造成公共积累相对不足，单纯依靠销售盈余和留存公积金来获得资金的数额有限，合作社很难通过自身的积累来保障资金的来源。

盈余分配制度不仅对合作社本身而言存在不能积累的问题，对成员而言也无激励性。根据《农民专业合作社法》第 37 条的规定，在弥补亏损、提取公积金后的当年盈余可以返还或者分配给成员，具体分配办法按照章程规定或者经成员大会决议确定，但应保证按成员与本社的交易量（额）比例返还，返还总额不得低于可分配盈余的百分之六十； 之后的剩余部分，以成员账户中记载的出资额和公积金份额，以及合作社接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产平均量化到成员的份额，按比例分配给本社成员。虽然成员的出资额可以作为盈余分配的一个标准，但从《农民专业合作社法》的表述中可以看出，出资额只是作为按交易量（额）分配的补充而存在。

农民专业合作社的可分配盈余首先按成员与本社的交易量（额）比例返还，第一次分配中未涉及入股金的比例、对合作社贡献大小等因素，成员的份额只能在剩余部分（最多只有百分之四十）分配中有所体现。在盈余分配时，可能导致投资入股额大、对合作社贡献大的社员不能取得相对应的份额，而入股额小或者对合作社贡献小的社员由于与合作社交易额大取得了较多的盈余分配额。

主要按交易量（额）返还的盈余分配制度会严重抑制成员的剩余控制和剩余索取，造成激励不足。对于一个以利益最大化为原则的投资者来说，这样的分配制度远不能刺激其投资欲望，并可能诱发其千方百计地投机取巧或寻租，使合作社陷入集体行动的困境。

3 农民专业合作社融资难的法律应对路径 3.1 重构农民专业合作社的价值位阶

“合作社是集经济功能和社会功能为一体的组织，其既是一种经济措施，又是一种社会措施。”^[5] 在应然层面和实然层面，农民专业合作社都具有经济价值和社会价值的双重价值。当一个制度存在多个价值时，价值之间并非是平行的，而是呈现出一定的层次性，如何协调价值相互之间的关系使其不至于相互冲突是值得深思的。

笔者认为，在目前农民专业合作社仍处于发展、多数合作社的规模还很有限的阶段，此时把“实现社会与文化目标及需求的功能”强加给经济能力还很脆弱的合作社无疑是揠苗助长。从《农民专业合作社法》对农民专业合作社的定义可以看出，合作社首先必然是一个经济组织。作为一个经济组织，合作社的首要目的就是要谋求经济上的利益，其社会功能的实现必须依靠经济组织的壮大发展。可以说，合作社的经济价值是第一位的、首要的、初级的，而社会价值是合作社最终要实现的价值，也就是蒋玉珉教授在《当代合作社原则是中国合作社的立法基础》一文提到的“伦理价值是合作社生存的灵魂，经济价值是合作社发展的源泉”。因此，我国合作社在当前时期应更加侧重经济价值，在经济价值的实现中追求社会价值，“经济价值应上升到主导地位”^[6]。

在当前阶段，立法应逐步淡化“以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益”这一原则，此时存在两种思维路径：一是删除此规定，但这种做法会否定农民专业合作社的社会价值，导致其与一般经济组织相混淆，因而是不可取的；二是在立法中加入以盈利为原则的表述，同时以法律文本的形式规定两个原则的位阶，在不影响服务原则的前提下以盈利原则为首要目标，在盈利原则的基础上实现服务原则；此外，还可以在概念上对合作社加以修正，融入合作社的社会价值，体现合作社的二元价值观及其相互关系。

各国在农民专业合作社的实践中，则是结合其社会、经济条件赋予这些价值原则更灵活的解释。例如有些国家在立法上把合作社等同于公司法人，认为合作社的非赢利性是指合作社与社员之间的关系，而合作社作为市场交易主体应立足于谋求经济利益。此种在概念上的双重处理能够很好地体现合作社的二元价值，达到对内服务与对外营利、 个体利益的增长与维护社会和谐的统一。

3.2 力促“人和”与“资和”相结合

农民专业合作社的民主管理原则“一人一票” 制度的规定导致社员间的权利义务出现了不对等，影响了投资者的投资热情。因而，规范不同成员的权利义务是解决合作社资金问题的一个重要方面。在规定社员间权利义务时，既要考虑到成员权利的公平性，防止资本支配劳动现象的出现，也要对那些享有管理权限的社员与普通社员的权利做出差别化的规定。差别化的规定具体可以体现在决策领域和决策权大小两方面。对在合作社经营中享有更多管理权利的强势主体，应将其权利适用的领域限定在一定的范围，如有关合作社日常经营管理的事务，强势主体可以享有管理权利；对那些关于全体成员基本利益和合作社未来发展的重要事务，需要由全体成员共同参与、决策之时，他们与其他普通成员享有同等的权利。同时，在强势主体拥有更多管理权的领域，合作社也应限制强势主体决策权的大小，把决策权比例合理分配在强势主体和普通成员之间，防止强势主体一言独大、滥用其权利，把合作社异化为与普通经济组织一样的资本工具。

在具体运作中，可以在农民专业合作社章程中以列举或其他方式，将对强势主体权利划定的事项与方式予以明确规定，以保证不损害合作社成员 “一人一票”的基本要求，保证全体成员均享有投票权，体现合作社民主管理原则的本质。另外，在权利义务分配时，可以结合合作社的不同类别、实际运作情况，以及不同成员的出资额、持股份额、对合作社的贡献大小等作为划定合作社成员权利大小的参考，制定出符合不同合作社特点的民主管理制度。例如，可以在合作社章程中规定成员的投票权与入股份额相挂钩，控制入股最低额与最高额。控制入股最低额不仅能保证合作社的日常营运所需最低资金额，也能保证社员的平等权利；而控制入股最高额可以使合作社不受大股东控制。入股份额大小反映在投票权规定上，即规定每个成员最多的投票票数不得超过全部投票额度的某个百分比；对合作社有特殊贡献的成员除享有基本的投票表决权外，还可以根据其贡献大小，在其作出特殊贡献的领域享有追加的一票或更多的额外表决权。“改一人一票制为由成员的交易额决定成员缴纳的股金，当成员的交易额增加时，其缴纳的股本金应同时当然，体制度如何不同，其设计的基本思路都是使与具体成员相关的贡献与决策权间接挂钩，决策权具体化到个人而非抽象的“一人一票”，从而使出资额、贡献大小与表决权相挂钩，调动投资者投资的积极性。

3.2.1 适度执行“宽进严出”标准

“自由进出”原则的应用导致农民专业合作社长期处于一种极不稳定状态，在某种程度上加剧了资金困难。针对“自由进出”原则所带来的问题，可以用“宽进严出”标准来约束成员的自由出入。

在实践中，农民加入合作社的条件不应设置得过于严格，过于严格的进入标准可能会将处于弱势地位的农民拒之门外，不符合合作社成立的初衷，也有碍合作社的长远发展；相反，相对宽松的条件更有利于吸引他们加入到合作社中来。在成为农民专业合作社的社员后，全体成员享有平等的社员权利，承担相应的义务，但任何成员不能在损害其他成员利益的基础上行使自己的权利。然而合作社法规定的“自由进出”却恰恰违背了该法理，因而有必要修正合作社成员的准出制度，以确保合作社及大多数成员的利益不受影响。

具体而言，在限制成员退社时，可以规定在出席成员大会的三分之二以上的多数成员不提出明确、 合理的异议的情况下，才能够允许特定成员脱离合作社，以达到通过限制成员的退社来间接限制资金的流出。或换一种思路，在退社时会员资格与资金相分离，对于社员符合退会条件可以随意退出，但在其退出时，相应股份不能变现抽走，而是通过原有成员之间或者向外部人员的转让来保障股份的存在，这样可避免因成员的退出导致合作社资金减少，保障内源融资的稳定性。当然股份的流动、转让需要建立一个完善的合作社股份二级市场，这个市场最基本的功能应至少是能保证股份的自由流通，保障退社成员能够转让其股份、体现出社自由原则。

3.2.2 适当放宽入社的条件限制

《农民专业合作社法》出于对农民专业合作社的社会价值的考虑，为了防止资本雄厚的团体组织占据合作社的主导地位、做出不利于广大农民社员利益的决策，从而直接限制了其他投资者的进入，而这些投资者正好可以弥补农民社员融资能力差的不足。这种对成员资格的严格限制在很大程度上限制了资金来源渠道的扩大，背离了现代合作社为解决资金不足的问题而吸收那些与合作社成立目的不符的成员进入合作社的发展趋势。

我国目前可以在一定程度上放松对农民合作社成员资格的限制，也无需担心资本异化、团体组织控制合作社，因为“这个问题可以通过限制资本的表决权和收益率，以及非农民成员的数量而得到解决”。即可以在一定范围内允许那些非农产品的生产者以实物、货币等折算成股金的方式成为合作社成员，同时严格限制这些成员在农业专业合作社中所占的比例和他们的表决权，以免造成合作社的异化，例如，可以将这些成员所占的比例控制在 30%~35% 的范围内，这样不仅可以扩大融资渠道，吸引外部融资者，同时可以避免这些成员取得农民专业合作社的绝对控制权。

而对于入社组织的性质，可以逐步扩大到合作社自身。在发达国家，如美国、日本，农民专业合作社一般都承认基层的合作社可以成为更高层次合作社的成员，这种模式对于加强合作社的合作与壮大合作社的整体实力是非常必要的。我国的合作社经过这些年来的发展，虽然组织体系还未得到完整的建立，但是可以采取试点的方式，允许以合作社为成员成立更高层次的合作社组织，自上而下的进行管理，建立完善的组织管理体系。这样，也可以将分散的资金组合起来，进行集中管理，资金可以在各个合作社成员之间进行流通，从内部解决资金短缺问题，减少外部融资的压力。

3.2.3 有效修正盈余分配制度

农民合作社将大部分盈余分配给社员，直接结果就是使合作社公共积累严重不足，这就需要增加资金预留，并且通过惠顾返还保留和资本保留筹集股份。惠顾返还保留和资本保留这两种融资方式都是一种简单、系统的增加股本金的方法，不需要社员直接的现款支出，但是在目前合作社不合理的利益分配机制下，合作社可以通过社员大会投票等民主表决形式决定是否实行鼓励社员将盈余分配所得转为股金或以存款形式继续保留在合作社内。

农民专业合作社是农民自我服务的组织，与一般的企业不同，其盈利主要来自于合作社与社员之间的交易量（额），按照《农民专业合作社法》第 37 条的规定，仅以交易量（额）为基础进行分配，这样的分配制度对于一个投资者来说，远不能刺激其投资欲望，这就需要对合作社的这种分配制度进行改革，如在盈余分配时，以交易量（额）为基础，结合社员的出资比例、对合作社的贡献大小等因素，保证盈余分配公平合理，从而提高投资者的投资积极性等。

4 结语

当前，改革进入了“攻坚区”和“深水区”，可以说是逆水行舟，不进则退。如何实施渐进式且收效高的增量改革是我国当前亟需解决的问题，在某种程度上，增量改革就是制度创新。当前农民专业合作社的融资问题可以说积重难返，对农民专业合作社价值位阶的重构以及从“人和”与“资和”的角度进行制度的改革应是对当前融资困境具有针对性的探讨，这也契合了改革从关键问题入手的操作路径，从而有助于减少改革的阻力。农民专业合作社的融资问题既是农业问题又是金融问题，涉及国家对三农问题的解决和经济制度的创新发展。当前所能做的，是在现实的基础上，未雨绸缪，为现在的改革提供一种思路，不管研究结论如何，系统逻辑的探讨是不可避免的。