引言

在总结河南、湖南、江苏等省部分城市试行居民生活用气阶梯价格制度经验的基础上，2014 年 3 月国家发改委印发了《关于建立健全居民生活用气阶梯价格制度的指导意见》（以下简称《指导意见》），要求在 2015 年底以前，所有已通气城市均应建立起居民生活用气阶梯价格制度。目前，各地政府正在按照《指导意见》要求，着手制定本地区阶梯气价实施方案。作为执行阶梯气价主体的城市燃气公司，也应及早对阶梯气价相关问题进行分析，提出建议措施，为地方政府按期出台阶梯气价方案当好参谋，为顺利实施这项制度奠定基础。基于这样的考虑，本文拟就建立阶梯气价有关问题和充分发挥城市燃气公司在阶梯气价形成机制中的积极作用进行探讨。

1 建立阶梯气价制度具有现实意义

居民生活用气阶梯价格，就是将居民生活用气按用气量的多少划分为若干个阶梯，从第一阶梯开始，各阶梯分别实行由低到高的价格。国家发改委印发的《指导意见》提出了居民阶梯气价制度总体框架，将阶梯气价分为三档：第一档用气量按覆盖区域内 80% 居民家庭用户的月均用气量确定，保障居民基本生活用气需求；第二档用气量按覆盖区域内 95% 居民家庭用户的月均用气量确定，体现改善和提高居民生活质量的合理用气需求；第三档用气量为超出第二档的用气部分；第一、二、三档气价按 1 ：1.2 ：1.5 的比价安排。

随着我国经济社会的发展，天然气消费持续快速增长，据中石油经济技术研究院发布的《2013 年国内外油气行业发展报告》提供的相关数据显示： 2013 年我国天然气表观消费量达 1676 亿 m³，同比增长 13.9%，占一次能源消费的比重由 2012 年的 5.4% 上升到 5.9%，我国已成为世界第三大天然气消费国，但长期以来，我国对居民用气实行低价政策，不仅价格与价值背离，而且居民气价明显低于工商业用户气价，部分居民用户过度消费天然气，存在一定浪费现象。因此，通过建立阶梯气价机制，对于更好地利用天然气资源，促进燃气公司持续稳定发展，具有十分重要的意义。

1.1 有利于缓解供气紧张压力

我国天然气长期处于供不应求格局，国内天然气产量不能满足国民经济和社会发展需要。2013 年，我国天然气对外依存度首次突破 30%，达到 31.6%。受上游气源供应不足的影响，部分城市燃气公司的供气不能完全满足用户需求，特别是冬季一日三餐用气高峰时段，一些处于输气管线末端的居民用户出现了“巧妇难为无气之炊”的窘境，给居民日常生活带来了十分不利的影响。实行阶梯气价制度后，对用户超过基本用气需求部分，将执行较高价格，这将迫使用气量较大的用户节约使用天然气，这部分节省下来的气量，即可供应更多的居民用户，从而在一定程度上缓解城市燃气公司供气紧缺压力。

1.2 有利于体现公平负担原则

我国是一个天然气资源相对贫乏的国家，2013 年天然气进口量达 530 亿 m³，同比增长 25%。多年来，统一的居民生活用气价格，形成用户在燃气价格上的“大锅饭”现象，不管用气多少，都实行统一低价政策，不仅造成天然气资源浪费，而且没有体现多用气多承担成本的基本原则。阶梯气价的实施，将彻底改变这一不合理状况，若多占用资源，就要多承担费用。

1.3 有利于促进燃气经营企业可持续发展

阶梯气价机制的建立，对用户超过第一档的气量部分，燃气公司将依次按更高一档的价格执行，这不仅可以合理弥补天然气经营成本，而且还能增加其营业收入，提高盈利能力，为燃气公司可持续发展奠定坚实可靠基础，促进燃气经营企业的持续稳定发展。

2 合适的计量周期是建立居民阶梯气价制度的前提

科学合理的计量周期，是确定阶梯气价的前提和基础，因为作为阶梯气价核心内容的阶梯气量，是以某一段时间的计量为假设前提的，这就是计量周期。从理论上讲，从某一时点到另一时点的任何一个时段均可作为天然气计量周期。但在实际工作中，一般选择月度、季度、半年或年度作为计量周期，计量周期的长短决定阶梯气量的高低。从前几年已试行阶梯气价的部分城市来看，这些城市主要采用以 1 个月或 1 年为阶梯气量计量周期。郑州、 南京等城市按月确定计量周期，长沙、淮安等城市按年确定计量周期。这两种计量周期各有所长，现以 1 个月为代表的短计量周期和 1 年为代表的长计量周期分别对其优缺点作简要对比分析。

以 1 个月为阶梯气量计量周期，其优点在于： 对于使用普通燃气表计量的用户来说，每月要定期抄录用户的用气量，对超过前一档用气量的部分，依次执行更高一档的燃气价格，能够最大限度地增加燃气公司收入。不足之处是：燃气公司对使用普通燃气计量表的用户，抄表工作量大，需要耗费更多的人力资源，增大人工成本。对于居民用户而言，因其用气量无法在 1 个月的计量周期内“以多补少”，也不愿意接受这种过短的计量周期。

以 1 年为阶梯气量计量周期，优势在于：燃气公司日常抄表和计算阶梯气量的工作量相对较小，可以节约人力资源和人工成本，用户也愿意接受这种长周期计量。不足之处在于：计量周期的月份之间，用户用气量存在“移峰填谷”和“以多补少”情况，燃气公司更高一档的阶梯气量和营业收入都将减少，年底一次集中计算阶梯气量的工作量比较大。

为取长补短，兼顾燃气公司和用户之间的利益平衡，以 1 个季度作为阶梯气量计量周期最为合适，其优越性有三：一是燃气公司能合理均衡抄表、计算阶梯气量等工作量，避免工作出现时松时紧情况； 二是能消除因计量周期过短，导致某些用户月份之间因用气量不均衡而多支付燃气费现象；三是能合理保证燃气公司利益，避免因计量周期过长而使用户月度之间的用气量出现“以多补少”，进而减少第二、三阶梯气量的现象。

3 科学的阶梯气量是建立居民阶梯气价制度的核心 3.1 确定阶梯气量的基本原则

国家建立阶梯气价制度的基本出发点是抑制不合理的消费需求，促使居民节约用气。因此，阶梯气量的确定应遵循以下原则：一是保障居民基本生活用气需求。即第一档气量必须覆盖区域内至少 80% 的居民家庭，使这些用户不增加额外的生活负担。二是阶梯气量必须保持合理区间。国家发改委印发的《指导意见》只是提出了各档阶梯气量对用户的覆盖比例，没有提出各档的具体气量标准。各地在测算阶梯气量时，第一、二档气量必须覆盖《指导意见》提出的比例要求。三是合理考虑影响居民生活用气量的因素。家庭人口数量、替代能源及其价格、季节气候、节假日等因素，都会对居民用气量的多少产生一定的影响。按照抓住主要矛盾和矛盾主要方面的原则，在确定阶梯气量时，重点应考虑家庭人口数量对用气量的影响。

3.2 阶梯气量的确定

（1）统计户均用气量。影响居民生活用气的各种因素，最终要在“户均用气量”指标上体现出来。所谓户均用气量，就是一定时期内，平均每户居民的用气量。为了比较准确地统计这一指标，可将所有居民用户近 3 年的总用气量除以用户数和月份数，即可计算出户月均用气量。我们近期收集、整理了四川省内某 3 家城市燃气公司的居民用户用气量情况，其户月均用气量分别为 39m³、41m³ 和 44m³。

（2）对“户月均用气量”指标进行修正。“户月均用气量”作为平均指标，只能代表绝大多数用户的用气量水平，不代表每家居民用户的具体用气量情况。由于部分已安装天然气的居民用户实际并未入住，气表读数长期显示为 0，还有的用户没有常住，用气量过少。如果这类用户所占比重较大，就会人为降低户均用气量水平，使统计数据失真。

要消除这些偶然因素对户均用气量指标的影响，还需要采用典型抽样调查法，选择部分常住用户为样本，调查其每月的真实用气量水平，并据此对户均用气量指标进行修正。我们对 3 家燃气公司分别选择 10 家常住用户对用气量情况进行典型调查。这 30 家居民用户按家庭人口数量的分布情况，分别统计不同人数的户数、年用气量和户月均用气量情况后，计算出户月均用气量为 46.7m³（表 1）。

（3）确定阶梯气量。阶梯气量应根据计量周期的长短确定。从先期已试行阶梯气价的部分城市看，这些城市主要采用了以 1 个月为阶梯气量计量周期和 1 年为阶梯气量计量周期两种形式。以 1 个月为阶梯气量计量周期的城市中，各地对阶梯数的设置以及各阶梯气量的多少均不尽相同，包括郑州在内的河南省内 14 个城市，阶梯气量只设了“两梯”，户均用气量在 50（含）m³ 以内的为第一档；超过 50m³ 的为第二档^[1]。南京市设了“三梯”，即户均用气量在 15（含）m³ 以内的为第一档； 15~50m³ 为第二档；超过 50m³ 以内的为第三档^[2]。以 1 年为计量周期确定阶梯气量的城市中，长沙、 淮安对阶梯气量只设了“两梯”，即户均年用气量在 600（含）m³ 以内的为第一档；超过 600m³ 为第二档^[3-4]。而连云港设置了“三梯”，即户均年用气量在 600（含）m³ 以内的为第一档；600~1200m³ 为第二档；超过 1200m³ 的为第三档^[5]。参照这些城市的阶梯气量，并根据前述对户月均用气量指标的修正数据，按照户均用气量覆盖 80% 居民家庭的原则，第一档阶梯气量应在 50m³ 左右。如果以 1 个季度作为阶梯气量计量周期，那么，每个季度第一档的阶梯气量可定为 150m³；第二档阶梯气量应为 300m³；高出第二档气量部分，即为第三档气量。按这样水平确定的阶梯气量符合《指导意见》的总体精神，也符合用户用气量实际情况，是较为科学合理的阶梯气量。

（4）对人口较多的家庭用户应调增第一、二档气量水平。家庭人口多，用气量会相应增大。对家庭人数在 5 人（含 5 人）以上的家庭，可考虑每增加 1 人，增加一定数量的第一档用气量，第二档用气量相应等量递增，本文将增加的这部分气量称之为 “阶梯增量”。但不管家庭人口再多，阶梯增量最多只能按增加两人计算。可考虑在 5 人（含 5 人）以上的家庭，每增加 1 人，每月增加“阶梯增量”10m³。如以 1 个季度为计量周期，每增加 1 人，第一、二档的阶梯气量在 1 个计量周期内，相应增加阶梯增量30m³，最多只能增加 60m³。

4 合理价格水平是建立居民阶梯气价制度的最终目标 4.1 核定阶梯气价的基本原则

（1）公开、公平和公正原则

各地在制定天然气阶梯价格时，要将实行阶梯气价的政策依据、阶梯数量、结算周期等内容向广大用户和社会公众公开，保障居民用户和社会公众的知情权。政府作为阶梯价格的制定者，应始终站在客观公正立场，维护公平与正义，保障燃气公司和居民用户具有平等地位，决不偏向任何一方，不得实行价格歧视，避免通过不合理的价格水平损害任何一方利益。

（2）主要由市场决定价格的原则

建立阶梯气价制度，是深化天然气价格改革的突破口。天然气价格的形成，一方面要通过有效的市场机制，充分体现天然气的商品价值、供求关系和资源紧缺程度，使市场在天然气资源配置中起决定性作用。但作为关系千家万户的居民生活用气，其价格水平还需与国民经济发展、社会管理要求以及用户承受能力相适应，不能完全由单一的市场决定，还需要更好发挥政府对价格的调控作用。

（3）阶梯气价在不同地区的差异化原则

城市居民生活用气的使用价值都是用作生活燃料，但在不同地区的价值却存在差异，这主要是由于购入天然气的出厂价或到岸价高低不同、国产气与进口气的比例不一、管输距离的长短不一等原因造成的。这种差异不是指各档之间的价格差，而是指同一档阶梯气价在不同地区而表现出来的价格水平的不一致性。

4.2 部分城市的阶梯气价水平

2011 年以来，部分先期试行阶梯气价的城市已实行了阶梯价格（表 2）。对比发现，各档气价比最高的城市是南京，第三档气价比第一档高出 36%。各档气价比最低的城市是连云港，第三档气价比第一档高 20%。

4.3 燃气公司做好阶梯气价听证准备

居民天然气价格是地方政府纳入其定价范畴的重要商品。居民天然气价格调整，必须进行价格听证，这是建立阶梯气价制度的重要一环。在此过程中，燃气公司要积极发挥主观能动性，认真做好各种准备，主动给地方政府当好定价参谋。一是要广泛宣传动员。充分利用广播、电视、报纸、网络等多种媒介，向社会大力宣传天然气资源的稀缺性，宣传其在国民经济和社会发展中的重要性，宣传建立阶梯气价的重要性和必要性，让社会各界特别是用户理解实施阶梯气价的意义，积极支持阶梯气价的实施。二是组织座谈研讨。燃气公司可组织人大代表、政协委员、专家教授和用户代表就实施阶梯气价进行座谈研讨，通过参会人员发挥宣传辐射作用，求得社会各界理解支持。三是如实提供成本监审资料。成本监审是政府价格主管部门制定价格过程中，通过调查、测算、审核经营者成本核定定价成本的行为。燃气公司要严格执行企业会计准则，科学组织会计核算，加强与地方物价部门的沟通，如实提供企业的经营情况和成本资料，对物价部门有疑问的地方，要耐心解释。四是充分听取各方意见。阶梯价格方案形成后，燃气公司要协助政府部门开好听证会。认真听取各方面意见，耐心解答参会代表提出的问题，虚心接受代表质询。对一些代表提出的不同意见，要用事实和数据说话，做到晓之以理，动之以情，以理服人，以情动人。一句话，就是要通过积极主动工作，争取听证调价方案按期实施。

4.4 阶梯气价的确定

目前，我国的天然气产地主要集中在四川、重庆、新疆、陕西等西部地区。进口天然气主要来自西亚的土库曼斯坦、哈萨克斯坦和东南亚的缅甸等国家。因此，我国天然气价格的总体趋势应该是： 从西部地区往东部地区渐次递增；从天然气产地向非产地渐次递增；天然气进口到岸地沿管道输送地渐次递增。根据国家发改委印发的《指导意见》，结合各地燃气公司成本水平，第一、二、三档气价按1 ：1.2 ：1.5 的比价安排原则，并参照部分试行阶梯气价城市的价格情况，科学合理地制定各地的居民用气阶梯价格。我国不同地区的居民生活用气阶梯价格建议如下（表 3）。

4.5 建立价格联动机制

前期试行天然气阶梯价格的城市，多数都同步建立上下游气价联动机制，借鉴前期试行天然气阶梯价格的城市作法，价格变动幅度可考虑在 5% ～ 10% 之间，联动周期可定为 1 年。

5 结语

建立城市居民生活用气阶梯价格制度，是国家改革燃气价格形成机制的一个突破口，对于引导居民节约用气、促进社会资源的公平分配和燃气公司持续稳定发展具有重要意义。

居民阶梯气价制度关系到千家万户的切身利益，需要发挥地方政府和城市燃气公司的积极作用，科学确定阶梯气量，合理选择计量周期，并最终形成科学合理的阶梯价格。