引 言

早在2007年5月，最高人民法院副院长苏泽林在全国基层法院审判质量监督管理经验交流会上就指出，要进一步转变基层人民法院审判监督庭的工作职能，普遍推行审判质量监督管理工作，建立健全工作制度和评价指标体系，构建科学的、立体化的审判质量监督管理体系。

然而，这么多年过去，我国基层人民法院审判监督的职能状况并未有根本好转，这与我国法律法规对基层人民法院审判监督庭的职能定位不清、权限不明有直接的关系，直接阻碍着司法公正和效率的实现。对审判监督庭职能定位进行梳理、解构和反思，对我国基层法院审判管理制度的创新具有重大的意义。为此，笔者略陈管见，望能对基层人民法院审判管理制度的完善有所助益。

1 透视与反思：基层人民法院审判监督庭职能定位的演变与存在的问题 1.1 透视：基层人民法院审判监督庭职能定位的演变

1999年10月20日，最高人民法院在《人民法院第一个五年改革纲要（1999—2003）》（法发[1999]28号）中，提出逐步实行“立审分立、审执分立、审监分立”的改革方针，在此背景下，全国基层人民法院审判监督庭作为法院内部审判机构相继成立。成立并发展至今的十余年，基层人民法院审判监督庭的职能定位也随着人民法院“二五”、“三五”改革纲要的相继出台和《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》的修改而自我调整与转变，特别是为了适应《民事诉讼法》的两次修改而作了比较大的职能定位的转变。

从发展和变化历程来看，基层人院法院审判监督庭的具体职能定位演变主要经历了以下三个阶段：

（1）第一阶段（成立初期至2007年）。基层人民法院审判监督庭主要职能是对当事人提出的申诉、检察院抗诉、经法院内部决定再审的各类案件进行再审；同时还肩负着对一审生效裁判案件的质量评查及发回、改判案件的错案分析、跟踪和监督的职责。这一阶段职能定位是“切实纠正错误裁判，确保司法公正”^[1]。

（2）第二阶段（2008年至2012年）。2012年我国《民事诉讼法》对“审判监督程序”作了较大的修改，特别是该法第178条^①的修订直接将再审案件的管辖权上提一级，基层人民法院审判监督庭自2008年起就不再受理当事人申请的再审案件，再审案件数量大幅减少。同时，《人民法院第三个五年改革纲要（2009－2013）》明确提出了改革和完善审判管理制度的改革重点。2010年12月9日下发的《最高人民法院关于基层人民法院审判质量管理工作的指导意见》第一点指出：基层人民法院未单独成立审判管理机构的，审判质量管理工作由审判监督庭承担^①。

①2012年修正的《民事诉讼法》第178条规定：当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为错误的，可以向上一级人民法院申请再审。

①2012年之后，某些基层法院相继成立审判管理办公室，但挂靠在审判监督庭之下，由审判监督庭负责审判管理的日常事务。

这一阶段基层人民法院审判监督庭的主要职责是对极少数的检察院抗诉、经法院内部决定再审的各类案件进行再审；对一审生效裁判案件的质量评查及发回、改判案件的错案分析、跟踪和监督。但是，由于再审案件数量的大幅减少，这一阶段逐渐将工作重点转向了对各类案件的审判质量评查及审判绩效的管理分析。这一阶段的主要职能由单一纠正错案，转变为审判监督和审判管理两大职能并存。

（3）第三阶段（2013年以后）。2013年1月1日施行的《民事诉讼法》又对“审判监督程序”的相关内容进行了修改。特别是对《民事诉讼法》第199条的修改^②使当事人一方人数众多或当事人双方为公民的案件，也可以向基层人民法院申请再审。

②2012年修改的《民事诉讼法》第199条规定：当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审；当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件，也可以向原审人民法院申请再审。当事人申请再审的，不停止判决、裁定的执行。

另外，新修改的《民事诉讼法》第208条规定了同级人民检察院的检察建议也可以作为基层人民法院裁定再审的事由。因此，现阶段基层人民法院审判监督庭的职责又转变为：对当事人一方人数众多或当事人双方为公民的案件提出的申诉，上级人民检察院抗诉、经法院内部决定再审的各类案件进行再审；根据同级人民检察院检察意见而进行的审查；对案件质量评查及审判绩效管理。通常，大量的民商事案件的双方当事人为公民，一方人数众多的案件往往矛盾较尖锐，社会影响力较大，因而使当前基层人民法院审判监督庭的化解纠纷的压力增大。

《民事诉讼法》的修订是试图通过将这两类再审案件引导回基层后，争取把矛盾化解在基层。因此，基层人民法院审判监督庭新的职能定位当以当事人权利救济、化解纠纷、提高人民法院公信力为其重构的出发点，不断地调整自身的职能定位，主动适应人民法院司法改革的变化。

1.2 反思：基层人民法院审判监督庭职能定位存在的问题 1.2.1 重审判轻监督，审判监督、审判管理的职能严重缺位

审判监督庭长期以来都是将审理再审案件和审判管理、审判监督的职责合二为一。基层人民法院审判监督庭的人员不仅要负责再审案件审查，还要负责上级法院再审发回重审案件的审理工作，甚至还要负担审理业务审判庭分流的部分民事、刑事案件的任务。这部分审判事务性工作占据了审判监督庭人员的大部分时间和精力，留给案件质量评查、审判流程管理的时间和精力有限，要对其采取有效的管理手段和措施，更是无从谈起。虽然审判监督庭自身也不断地主动适应人民法院改革纲要发展需求，但繁重的案件审判任务使审判监督庭的审判人员再无多余的时间和精力进行审判监督和管理。

1.2.2 权力配置和机构设置不合理，审判监督、审判管理的职能发挥受限制

我国《民事诉讼法》仅规定了上级法院对下级法院、检察院对法院的外部审判监督，对本院的审判活动的内部监督仅规定本院院长对本院判决、裁定发现错误的，应提交审判委员会讨论。《人民法院组织法》对法院判决、裁定的监督权也仅授权院长行使。《人民法院第一个五年改革纲要（1999—2003）》也仅将法院内部的监督和管理权授权予院长和庭长。因此，《民事诉讼法》、《人民法院组织法》都未对审判监督庭的监督职权、监督的范围作出规定。审判监督庭是作为法院内部的一个审判机构，与法院内部立案庭、刑事审判庭、民商事审判庭地位是平行关系。审判监督庭庭长的职级也同其他庭室庭长不分高下，因此审判监督庭在行使法院内部审判监督管理职权时，监督和管理的权威性、有效性降低，同时被监督者也对审判监督庭的权力来源合法性产生质疑，挫伤了监督者的积极性。

1.2.3 重实体公正，轻程序公正，审判监督、审判管理的职能定位价值取向被扭曲

审判监督、审判管理的价值取向在于通过监督和管理，实现程序和实体的公正，从而提高司法的公信力。诉讼的当事人一参加到诉讼程序中，首先关注的是审判人员是否中立，是否公平、公正地对待当事人，是否将公平公正贯穿审前准备阶段和审理阶段。审判监督庭长期以来，主要是以案件质量评查为审判监督方式，并且是单一、贫乏的手段。在这种监督方式下，监督局限在对生效裁判的事后监督，过分地关注裁判结果是否正确，而忽视了对整个诉讼程序和各个审判流程环节的监督。2012年9月，最高人民法院副院长江必新在全国审判监督工作座谈会上特别强调：“不仅要充分认识正当程序对实体裁判公正性的保障价值，而且要充分认识正当程序的独立价值；不仅要充分保障当事人的实体权利和利益，而且要充分保障当事人的程序权利和利益。”^[2]因此，一个有公信力的法院判决，不仅仅要求一个公正的裁判结果，同时也要求整个诉讼程序的公正。

2 困境与缺陷：基层人民法院审判监督庭职能重构的动因 2.1 基层人民法院的困境 2.1.1 案多人少矛盾突出，司法资源供求不平衡

当前大多数基层人民法院都面临着受理案件数量逐年增加与审判资源极为有限的挑战。以福建省基层人民法院办结案件为例，2008年以来，该省基层人民法院办结案件1 928 318件，其中204个人民法庭审结案件463 494件，比上五年上升89%。全省法院受案数年均上升11.67%，全省法院审结数和一线法官人均结案数年均递增11.90%和10.71%^[3]。案多人少矛盾是司法供求不平衡的表现之一，现实中对案多人少矛盾的解决方法存在诸多误区。从长远来看，解决案多人少的根本在于司法资源的投入、程序的设计以及当事人获得的正义二者之间达到一种平衡^[4]。为了回应案多人少的矛盾，近年来基层人民法院积极探索非诉讼纠纷解决机制（司法ADR）、小额诉讼程序、诉调对接、先行调解等制度，并且进一步增加基层法院审判人员编制，但这种“头痛医头，脚痛医脚”方式并没有真正地解决案多人少的问题，反而陷入了过分追求效率的囹圄之中。在这些实践经验的基础上，最高人民法院提出“创新和加强审判管理，是落实社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，实现新时期人民法院科学发展的重要举 措，是人民法院坚持‘党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上’工作指导思想，践行‘为大局服务、为人民司法’工作主题，落实‘从严治院、公信立院、科技强院’工作方针的必然要求”^[5]。最高人民法院把目光投向审判管理，通过创新和加强审判管理，优化配置资源。“有针对性地提出管理措施，才可以从一开始就清醒地预判，哪些措施可能（或不能）解决和缓解‘案多人少’”^[6]。另一方面，案件数量不断增加的情况下，人民法院仅限于用审判流程监督、案件质量评查、审判绩效管理三位一体的旧有手段对案件质量进行监督，难以实现诉讼公正的价值。在大量案件涌向法院情况下，仅通过院长和庭长对案件的审批、把关进行个案监督，显得疲惫不堪与难以应付。因此，应该加强和创新审判管理方式，通过高度精细化的审判管理系统，全面统筹，全程监督，实现资源合理优化配置，提高诉讼效率。

2.1.2 司法公正受质疑，司法公信力面临挑战

随着我国经济的快速发展，经济社会各项制度都在发生变革，这种社会的改革和转型必将影响司法领域的改革。一方面，各种新类型案件、新问题不断产生，由于法律固有的滞后性使得司法效率受制约；另一方面，信息高度发展、透明，个别司法腐败的新闻被无限地炒作与放大，法官的公正、法院的权威受到质疑。社会群众对人民法院的不满情绪日涨，典型的例证是近几年最高人民法院工作报告获得全国人大代表通过的票数逐年减少^①。此外，2010年以来，上诉率普遍处在高位，2010年全国法院上诉率为26.3%，2011年为25.12%，近几年上诉率仍在高位运行。对已生效的判决信访率呈上升趋势，且增速较快。这些都说明了人民群众不服判情况增多，基层人民法院的一审案件审理难度增大，当事人矛盾尖锐^[7-8]。

①2011年，第十届全国人民代表大会第五次会议表决通过最高人民法院工作报告，其中：赞成2395票，反对359票，弃权127票；2012年，第十一届全国人民代表大会第五次会议表决通过最高人民法院工作报告，其中：赞成2311票，反对429票，弃权115票；2013年，第十二届全国人民代表大会第一次会议表决通过了最高人民法院工作报告，其中：赞成2218票，反对605票，弃权120票。以上数据来源人民网。

2.2 基层人民法院审判管理机制的缺陷 2.2.1 法院内部行政管理制度与审判管理制度交叉混同，审判管理机构严重缺位

“我国法院系统具有严重的行政色彩和官僚色彩”^[9]。全国法院从50年代建立初期到现今，行政管理制度与审判管理制度在法院系统内部合并共存，甚至在很长一段时期内人民法院以行政管理制度直接替代了审判管理制度，用带有严格的等级制行政职权管理手段直接监督和干预审判管理活动，这种监督和干预在法院内部最典型的表现：下级法院对上级法院的个案请示，下级法院以上级法院的指示、答复作为审判结果的重要依据之一；院长、庭长通过对审判人员审判资格任免、行政职级的晋升、工作绩效考核过程中的行政推荐和决定权的行政权威影响审判人员的独立审判，使合议庭按院长、庭长的指示或建议改变合议庭评议结论。西方学者傅德提出：“如果一个公务员故意不执行其上司要求他以特定方式处理某一事务的指示，通常这就构成失职。而对法官来说情况恰好相反：如果法官按照院长的指示去判案的话，这种行为就构成失职。”^[10]傅德的上述观点指出了行政权与司法权在内涵和性质上是完全不同的。行政权的主动性、应变性、传授性、先定性、主导性使得行政机关形成了层级化、高效化、核心化、强力化的体制结构和管理方式。司法权则具有被动性、中立性、终级性^[11]。在现有人民法院机构设置现状下，这两种性质不同的管理权交叉、混同，使审判管理权受到了行政管理权的侵蚀、排挤，显现出审判管理的行政化特点，破坏了上下级法院审级制度，违反了司法裁判活动的亲历性、被动性和中立性的规则，制约了审判管理制度应有功能的发挥，严重影响了司法独立与司法公正。

我国现有人民法院上下级法院级别设置及法院内部机构设置共同构成了我国法院机构设置的体系，人民法院习惯性地被人民群众理解为人民政府的一个职能部门；现行的院长、庭长、上级法院审批签发裁判文书等行政管理手段管理审判活动，作为审判活动的主体审判人员对此也习惯性地接受，甚至审判人员还在一定情况下利用这种管理模式，通过审批、请示将案件审理时产生的矛盾推给院长、庭长、上级法院解决，消极待命。要打破这种旧有的人民法院机构设置，重新自上而下建立一套全新的独立的审判机构体系，无疑任重而道远，改革过程艰难而漫长。因此，通过构建和完善人民法院审判管理制度，强化审判管理权功能的适度扩张，明确行政管理权与审判管理权的职能、划清权利的界限，消解行政审判权对审判管理的侵蚀与冲突，切断行政管理干预司法审判活动的路径，以达到两种权力在法院内部机构中互相牵制，以审判管理为主导，行政司法管理服务于审判管理的合理、高效、透明的法院内部审判管理体制。

2.2.2 现行基层法院内部将审判流程管理与审判管理混同，审判管理职责分散、缺乏统筹

从立案到审理都由具体的审判庭全权负责的状况，随着1999年《人民法院第一个五年改革纲要（1999～2003）》的出台，全国法院相继设告申庭而结束。《人民法院五年改革纲要》第8条指明：审判流程管理由专门机构根据各类案件中的不同环节，对立案、送达、开庭、结案等不同审理阶段进行跟踪管理，保证案件审理工作的公正和高效。最高人民法院2011年下发的《关于完善人民法院审判权与审判管理权运行机制的意见（征求意见稿）》指出，审判管理是人民法院通过组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法，对审判工作进行合理安排，对司法过程进行严格规范，对审判质效进行科学考评，对司法资源进行有效整合，确保司法活动公正、廉洁、高效运行。审判流程管理制度不能与审判管理制度划上等号，二者具有明显的不同。审判流程管理与审判管理概念上是下位与上位的关系，审判流程管理是审判管理的内容、方式或者说手段之一。审判流程管理的制度设计旨在通过立审分离，达到案件审限跟踪控制目的。

3 规范与超越：基层人民法院审判监督庭职能定位的重构 3.1 规范：基层人民法院审判监督庭职能的重新定位 3.1.1 弱化审判职能，扩展监督职能

近年来，不少人主张审判监督庭应建立“审监分离”制度，审判监督庭作为法院内部审判监督机构，其职能也仅能以审判监督为限。但笔者认为，根据目前立法及司法实践具体情况来看，在基层法院建立审监完全分离的制度难度极大，并且不符合基层法院实际情况。可以将再审案件审理工作、再审重审案件的工作从审判监督庭职能中剥离出去，由各具体对应的审判庭重新组成合议庭进行审理，但是可以向基层法院申请再审的再审案件审查听证工作，仍然应由审判监督庭负责。这部分案件审查听证工作，对审判员的专业审判技能要求比一般的一审案件要求更高，如果由原审审判庭进行，当事人不免对公正产生质疑，原审判庭也容易在审查过程中避重就轻。

《人民法院第三个五年改革纲要（2009－2013）》已明确提出了改革和完善审判管理制度。审判质量管理历来是审判监督庭职能之一，但在目前的新形式下审判监督庭还应积极探索和扩展审判监督、管理的职能，将工作的重点转移至对案件质量管理和审判流程全方位监督上。

3.1.2 审判监督庭应成为法院内部审判流程同步跟踪、审判活动全方位管理监督体系主要职能部门

院长、庭长、纪检部门、政治处、立案信访对个案的监督是有限、无序的，监督显得紊乱，职责不清、权力分散，不但不能实现监督的目的，还易滋生腐败和领导个人对裁判结果公正的干扰，难以真正实现司法的公平与正义。因此，笔者认为法院内部应形成一个审判程序和审判质量的监督体系，而审判监督庭应作为这个体系中最为重要的监督主体。纪检部门、政治处在法官个人品德、廉政建设及人事行政管理方面发挥行政监督和管理作用；立案庭的案件分流、审限跟踪、信访处理的监督职能应合并进入审判流程、审判质量监督管理体系，这部分职能应由审判监督庭行使。

3.1.3 审判监督庭应成为法院与外部监督的协调、反馈进行联系的内部职能机构

人民法院外部监督的主体较多，有人大及人大常委会、检察院、政法委、政府、媒体、信访部门等。这些外部机构对法院的监督具体通过意见建议、督办、信访投诉的方式进行。现在基层法院都将外部监督意见直接转交审判庭，由其自行通过反馈、汇报的方式进行，这种机制使审判人员在处理繁忙的审判事务时精力分散，不利于案件集中、独立地审理。并且由审判人员、各审判业务庭自行反馈，反馈信息难免有些情况有失公正、客观。因此，审判监督庭应作为与外部监督的协调、联系机构，通过对案件审判全过程所掌握情况，并听取审判人员反馈意见后，形成反馈意见并进行协调。

3.1.4 审判监督庭应成为法院内部审判指导、审判研究的职能部门

审判监督庭通过对发回、改判案件的跟踪、评查，对发回、改判案件形成分析报告，容易总结出案件发回、改判的原因，比较容易发现审判过程中存在的问题。同时，在审判实践中常常出现法律适用不统一的问题，同一个法律关系，不同的审判庭作出不同的裁判结果，对裁判的权威性影响很大，因此，审判监督通过各审判庭反映出来的具体问题，及时总结，并加强与上级法院的沟通，能够统一法律适用，形成案件指导意见。

3.2 超越：基层人民法院审判监督庭职能定位重构 3.2.1 合理地配置审判监督庭的审判监督、审判管理权限

审判监督庭对审判监督、审判管理的权力配置，可按照现有法院审判机构、审判组织设置情况和法律的规定进行，不必突破现有法律规定的范围，只需在制度内进行适当的微调。

（1）院长授权审判监督庭行使审判监督、管理。院长作为法院行政首长，对基层法院全院的案件进行具体个案监督、管理显然是不现实的，而由其授权审判监督庭行使审判监督、管理，可以有效提高对业务庭审判活动的监督和管理效率。

（2）审判委员会讨论的案件，由审判监督庭负责前期研究和报告。审判委员会作为法院的最高审判组织，负责审理重大疑难案件以及对审判业务进行指导。审判委员会对各业务庭上报的疑难案件进行讨论，往往仅是上会时听取经办审判员的报告，便匆匆进行评议，缺乏对案件的深入研究和分析，并不一定发挥其保障公正和公平的司法价值。对此，可以将各业务庭拟上会讨论的疑难案件，交由审判监督庭从中立的角度进行研究和分析，形成案件分析报告及处理建议，在上会前交每一审判委员会委员，便于各委员了解案情和问题症结，以利于审判委员会司法职能的发挥。

3.2.2 划分审判监督庭与其他管理主体界限，合理界定管理职责

基层法院在机构设置和人员配置上，行使审判监督、审判管理权的管理机构和人员主体多样，有院长、庭长、审判委员会、审判监督庭、立案庭、纪检组、监察室。这些主体在审判管理和审判监督整个运行过程中，缺乏合作协调、职责交叉、职权不清晰，并不能实现有效监督和管理的功能。笔者认为，审判监督庭与其他管理主体之间如何划分界限，合理界定管理职责，可以从以下几个方面进行：

（1）以审判管理权和行政管理权为标准，将庭长、纪检组、监察室这类主体归类于行政管理监督部门；院长、审判委员会、审判监督庭、立案庭应归类于审判管理监督部门。审判管理监督着眼于对审判组织裁判程序和裁判的结果是否公正进行审查，及时发现错误，对审判组织诉讼的全过程进行监督。行政管理监督重点在对审判人员个体违悖法官行为规范、违法违纪的教育预防和事后处分。

（2）将审判流程管理职责从立庭案剥离，由审判监督庭行使审判流程管理的职权。立案庭的审查立案、核定诉讼费用、分流案件、审前调解、信访登记接待等环节本身也是审判管理流程中的管理环节，立案庭自己作为，自己监督，这显然不符合人民法院改革纲要提出的基层法院要由专门的机构进行审判管理的精神。并且，在近几年的实践中，立案庭的审判流程管理并未提高诉讼效率，管理仅流于形式。因此，应对立案庭的职能定位进行校正，仅保留立案审查、分流案件等功能，不应具有审判监督管理的职能。

（3）审判监督庭应着重于发现权、确认权，将在审判管理过程中发现和当事人反映的问题，进行确认后，形成意见报告，上报院长和审判委会员。审判管理监督权按阶段性可以分为发现权、确认权、决定权和处分权。审判监督庭应着重于发现权、确认权，由院长和审判委员会进行决定和处分。审判监督庭没有权力直接干预审判组织活动，不能改变裁判结果。

3.2.3 加强审判监督庭自身建设和资源配置保障

（1）加强审判监督庭自身建设。根据基层法院案件类别分类，审判监督庭相应成立刑事、民商事、行政三个案件质量管理小组，刑事、行政案件管理小组每组配备两名管理人员，民商事案件由于数量较大，应相应增加人员，配置为6名管理人员。各组管理人员应从各个审判庭里抽选，必须是具备五年以上审判经验、思想道德素质高、尊重和热爱审判事业的德才兼备的审判人员，审判委员会讨论案件时可以请各类案件管理组审判专门人才列席并发表意见。

（2）加强审判监督庭资源配置保障。审判监督庭应建立一个审判质量监督管理控制中心的管理软件平台，该平台与原有的审判流程管理系统进行对接，实现“审判中心”和“管理中心”两中心平台，充分利用信息手段进行科学的审判监督管理。

3.2.4 加强审判监督庭对案件审限、审判流程的跟踪与管理，实现案件审判质量评查机制的常态化

（1）加强审判监督庭对案件审限的管理。在原有审判流程管理系统下，应增加节点冻结的功能，有效克制审判人员在各个环节随意更改、增删，实现电子案卷管理。对于审限的延长、扣除，应由审判人员在系统上申请，由庭长审查后，报审判监督庭相应的案件管理小组核查备案，对于审限即将届满的案件，审判监督庭有权进行督办。

（2）加强审判监督庭审判流程的跟踪与管理。业务庭每月案件报结日前三个工作日内应将本月报结案件全部案件材料上报至案件管理小组，案件管理小组对全案进行质量评查，并形成评查报告上报至院长、审判委员会。审判监督庭根据每月评查结果，对每个审判人员形成一套案件质量评查档案，每月对各类案件审理情况形成分析报告。除此之外，还可以考虑由审判监督庭每月负责做好案件回访工作，通过电话回访等方式实现人民满意度的调查。

4 结 语

中共中央十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定 》指出，要健全司法权力运行机制，优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。在人民法院内部自身法律监督层面，审判监督庭作为人民法院内设机构，其职权的配置应当以实现其监督职能为主线，弱化审判为辅线，建立科学合理的审判质量监督和审判流程管理机制，创新人民法院的审判管理制度。