引言

十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》提出废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。这标志着已走过大半个世纪颇具中国特色的劳动教养制度寿终正寝^①。2013年伊始，广东和山东等地也相继进行改革，将劳教所改造成强制戒毒所。可见，由上访母亲案、任建宇案等劳教事件所催生出的强大舆情民意已经撬动了党中央和各级政府机关的神经，劳动教养的废止预示着我国的违法行为矫治化改革迈上了新的台阶。

^①劳动教养制度是在20世纪50年代中共中央发动的肃清暗藏反革命分子运动中逐步建立起来的，从法律上讲，劳动教养制度始于1957年。1957年8月3日，中华人民共和国国务院公布了经过1957年8月1日全国人民代表大会常务委员会第七十八次会议批准的《关于劳动教养问题的决定》。直至1979年，中国被劳动教养的人员没有明确的期限，很多人最长劳教长达20多年。1979年11月29日中华人民共和国国务院颁布《国务院关于劳动教养的补充规定》，明确劳动教养制度可限制和剥夺公民人身自由长达1~3年，必要时可延长一年。但以后在实践中，常出现重复劳教问题。1982年1月21日公安部制定、国务院转发的《劳动教养试行办法》，针对的对象包括“家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件”的人。1986年9月，六届全国人大常委会第十七次会议通过了《治安管理处罚条例》；1990年12月，七届全国人大常委会第十七次会议通过了《关于禁毒的决定》；2013年12月28日第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过并颁布实施《全国人民代表大会常务委员会关于废止有关劳动教养法律规定的决定》，正式废止了劳动教养制度。

1 劳动教养废止的必要性

劳动教养主要存在形式合法性、内容合理性和运行规范性三大方面的不足，但运行规范性方面所受诟病最多，对推动中央作出废止劳动教养决定的影响力最大，故我们有必要厘清劳动教养的决定程序、管理执行和监督救济的不足之处。

1.1 行政审批决定权独大，制衡监督力量式微

在劳动教养领域最高层次的法律文件《关于劳动教养的补充规定》中明文指出，在省、自治区、直辖市和大中城市，由地方政府协调公安、民政、劳动等部门组成劳动教养管理委员会，负责领导和管理劳动教养的日常工作，具有审批和复核劳动教养案件的权限。表面上看来，劳动教养管理委员会综合了公安、民政、劳动、司法等多方力量，相互制衡，互相补充，极具合理性，但实际上，劳动教养管理委员会只是政府设立的一个非常设机构，该机构是一个没有固定人员编制、没有统一财政支持、没有法定工作程序的“三无”机构，机构组成的各方之间不具有领导或隶属关系，组织状态十分松散，长此以往积累了大量的待审案件，不得已将审批、决定大权委托给公安机关行使。从各地实践来看，劳教审批办公室也大都挂靠在公安机关内部，这样一来，违法行为的侦查权和审批权都牢牢握在了公安机关这一行政部门手中，严重违背了控审分离的法治理念^[1]。当事人对初审劳教决定不满而寻求行政复议时，上级公安机关成为该案件的复议机关，由于与初审机关存在上下级的领导与被领导关系，这种内部性的非公开审查程序给复核决定的公正性打上了一个大大的问号。

在刑事诉讼中，人民检察院肩负是否批准逮捕和是否提起公诉的法律监督职能，对公安机关的行政权形成一定程度的制约。然而，劳动教养的决定权却能够成为公安机关规避刑事司法监督的工具，对于犯罪证据不足、侦查难度较大或办案期限已到的案件，某些公安机关为避免人身危险性较强的犯罪嫌疑人和主观恶性较大的严重违法者被无罪释放的尴尬，不惜冒着产生冤假错案的严重后果，将上述人员简单判处劳教投入劳教所，运用非法手段“机械维稳”，不仅侵犯了公民依法享有的人身自由权利，也为滥用公权打击报复和司法腐败的滋生提供了温床。

1.2 劳教机构管理乱象丛生，非法劳教救济途径不畅

近年来，劳教场所离奇死亡事件频发，从“躲猫猫死”、“激动死”到“睡姿不对死”再到“喝开水死”、“冲凉死”不一而足，反映了劳教机构对劳教人员的监督管理工作存在明显的疏忽和漏洞，甚至在执法手段上存在简单、粗暴的现象^[2]。近年来，国家对劳教机构的财政投入远不如监狱等其他场所，导致劳教所为维持自身运营和创收的需要，变相加大劳教人员的生产工作量，劳教人员缺乏适度的休息，健康状况每况愈下。同时，劳教工作人员教育方式的滞后也在一定程度上加大了被劳教人员的思想负担，不利于其顺利重返社会。

由于目前劳教认定标准的弹性过大，加之公安机关对劳教审理、决定和复核工作的不公开、不透明，“非法劳教”的举证和认定工作难上加难。由于上级劳教机关和劳教决定作出机关存在上下级的领导与被领导关系，上级机关出于“护犊子”的考虑，一般不会主动“纠错”，往往是像“上访母亲被劳教案”一样，在强大舆情民意的抗议和声讨之下，上级劳教机关迫于问责的压力，以“可以不予劳教”等模棱两可的答复匆匆放人，这样的答复并没有明确承认最初劳教决定的违法性。无法认定劳教决定“违法”就意味着被害人无法向劳教机关申请行政赔偿，自身权益被侵害后不能获得实质性补偿。这样一来，劳教管理部门还可以打着“宽容、怜悯”的道德大旗混淆视听而不受问责、不被处罚，违法行为的救济更无从谈起。

2 违法行为矫治化应遵循的法律原则

法的基本原则是法的灵魂，任何国家的法都不可能没有灵魂，从而不可能没有基本原则^[3]。法的基本原则贯穿于具体规范之中，同时又高于具体规范，体现法的基本价值观念。劳动教养的违法行为矫治化以尊重和保障人权为前提，内嵌社会预防和个体发展的价值观念，故在此过程中我们必须遵循法治、比例和正当程序三大原则。

2.1 法治原则

法治原则要求政府在法律范围内活动，依法办事；政府和政府工作人员如果违反法律，超越法律，即要承担法律责任。法治的实质是人民高于政府，政府服务人民，因为法治的“法”反映和体现的是人民的意志和利益^[4]。具体包括三项内容：第一，法律创制--法律对行政权的运作产生绝对有效的拘束力，行政权不可逾越法律；第二，法律优越--法律位阶高于行政法规、行政规章和行政命令，一切行政法规、行政规章和行政命令皆不得与法律相抵触；第三，法律保留--指宪法关于人民基本权利限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定，行政机关实施任何行政行为皆必须有法律授权，否则，其合法性将受到质疑。具体到违法行为矫治化工作上来，要求全国人大出台一部像《违法行为矫治法》一样的法律来规范劳动教养制度中行政权的行使，取代违法行为矫治领域其他零散和杂乱的政策、规章和命令。

2.2 比例均衡原则

比例原则意味着当实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应将这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例。该原则要求我们的违法行为矫治机关在实施矫治行为时应兼顾强制性教育改造行政目标的实现和保护违法行为相对人的合法权益，在设定和实施违法行为矫治时依照法定条件，正确适用矫治手段和方式^[5]。

2.3 正当程序原则

正当程序原则相当于英国行政法中的“自然正义”和美国行政法中“正当法律程序”的原则，主要包含下述三项：第一，自己不做自己的法官--行政机关及工作人员处理涉及与自己有利害关系的事务或裁决与自己有利害关系的争议时，应主动回避或应当事人的申请回避；第二，说明理由--行政机关作出任何行政行为，特别是作出对行政相对人不利的行政行为，除非有法定保密的要求，都必须说明理由；第三，听取陈述和申辩--包括举行听证和当庭质证、辩论和审查行政行为事实、证据的真实性、相关性和合法性。该原则要求我们在违法行为矫治化改革中实现行政权的“控审分离”和“审执分离”，重视矫治相对人的知情权、参与权和表达权，在充分听取当事人各方陈述和申辩的基础上作出裁决，最大限度地通过“程序正义”来实现“实体正义”。

3 违法行为矫治化的规范性建议

劳动教养问世之初肩负着预防违法犯罪、维护社会治安、稳定生产生活秩序的重任，虽然之后在实体和程序上出现了不少问题，甚至走上了侵犯人权和践踏法治的歧路，但现实中确实需要在犯罪刑事处罚和普通行政处罚之间架设一种独立的法律处分机制，来代替劳动教养实现强制性社会预防和教育的功效。我们有理由相信，违法行为矫治的制度设计和运行若能有效解决劳动教养的运行规范化难题，兼顾维护社会治安和保障公民人身自由，那么劳动教养的违法行为矫治化转型就是我国迈向法治和人权大国的必由之路。

3.1 加快矫治立法工作，严控矫治适用范围

考虑到我国在违法行为矫治领域法律位阶较低的现状，我国的立法机关全国人大亟须审议并通过一部《违法行为矫治法》，对违法行为矫治的期限、适用对象、管理方式做出比以往更为详细、合理和人性化的规定^[6]，将违法行为矫治的规定权根据《宪法》、《立法法》和《行政处罚法》的要求收归法律，其他规范性文件无权进行随意扩张和解释，在提升违法行为矫治工作领域法律位阶的同时，契合了“限制人身自由的处罚只能由法律规定”的国际惯例。此外，违法行为矫治化改革是一种严肃的立法行为，需要通盘考虑与《立法法》、《行政处罚法》、《行政强制法》和《治安管理处罚法》等相关法律的衔接与协调问题，以维护违法行为处分法律体系的完整性和顺畅性。

针对原劳动教养制度适用对象泛化的问题，笔者提议在违法行为矫治中严格限缩此类强制性社会预防措施的适用范围，将规制范围的立法权赋予《违法行为矫治法》。不仅如此，违法行为矫治的适用行为和对象不能像之前的劳动教养一样进行原则的笼统性规定，而应在法律分则中进行详细分类，通过明确列举的立法方法划定矫治的范围^[7]。笔者在综合考虑劳动教养、收容教育、政府收容教养、强制戒毒等类似强制性措施的基础上，建议将违法行为矫治的法定适用对象划分为以下四类：

其一，实施严重违法行为但不够刑事处罚的常习性违法行为人与轻微犯罪人；

其二，实施严重犯罪行为，未达到相应刑事责任年龄的未成年人；

其三，实施严重犯罪行为，无刑事责任能力或限制刑事责任能力的精神病人；

其四，原收容教养和原强制戒毒制度规制的对象，即诸如卖淫嫖娼和吸毒人员等危害社会治安、妨害公序良俗，对广大人民群众的身心健康形成潜在威胁的行为人。

3.2 没收公安机关决定权，实现控审分离

针对公安机关劳教决定权独大的现象，理论界多倡导违法行为矫治决定司法化的路径，将违法行为矫治的决定权交由法院，在法院内部建立专门的治安法庭，按照刑事诉讼简易程序审理，一审终审并不得上诉。笔者认为，此种模式虽能实现“剥夺人身自由决定必须经由法院公开审判” ^[8]的法治理念，但忽视了目前我国法院系统案件数量庞大、法官人手不足的现状，创设治安法庭、增派法官会进一步加剧法院系统的工作负荷。同时，违法行为矫治案件不同于一般的行政、刑事案件，为其“量身定做”一套新的诉讼程序和审判规则既无理论支撑也无实践经验，缺乏可操作性，徒增社会负担和经济成本。再者，一审终审虽能在一定程度上节约效率，但却堵死了其他的救济途径，对治安法庭一审程序的公正性、合理性抱有太大的幻想，这也是与我国目前司法独立性不强和法官素质参差不齐的现实状况不相符的。为此，笔者提议在大中城市政府法制部门内部设立违法行为矫治管理委员会这一常设机构负责日常案件的审批和管理工作，并引入法院的陪审员制度，陪审员团体面向社会公开遴选，主要由律师、退休法官、法律学者等人员组成，在案件审理时被随机抽取与法制部门工作人员一起组成合议庭，行使违法行为矫治案件的决定权^[9]。其主要考虑如下：

(1) 政府法制部门不同于公安机关内部法制科，而是直接听命于本级政府，与公安不存在隶属关系，在剥夺侦查机关审批权的同时实现控审分离和外部监督，保证了违法行为矫治案件的公开和公正。

(2) 政府法制部门是行政常设机构，有固定的工作人员，平时像法律法规的审查备案和行政复议等工作内容使之积累了一定的审判经验和法律知识，足以胜任违法行为矫治案件的审理工作，保证了案件审理的质量；同时违法行为矫治委员会的设立也具有稳定性，避免了劳教管理委员会的松散、凌乱，贯彻了政府机构精简和职能合并的改革目标，一举两得。

(3) 当事人双方对违法行为矫治管理委员会的裁决不服的，都可以向其上级提请行政复议或向同级法院提起行政诉讼，保证了救济渠道的畅通，最大限度地保护当事人的基本权利，营造安定、有序的社会环境。

3.3 创新矫治管理方式，完善监督救济渠道

矫治管理方式的科学与否，事关违法行为矫治制度的实施效果，要求我们矫治场所的工作人员要严格自我要求，不断提升自身素质，杜绝简单粗暴执法方式，违规者要严厉惩处。与此同时，为实现劳动教养违法行为矫治化改革“教育、感化、挽救”的方针，矫治工作者可以借鉴国外的保安处分和少年司法制度，树立“让违法人员顺利回归并回报社会”的终极管理目标，像老师教育学生一样“因材施教”，根据违法人员行为危害性、年龄大小、主观恶性程度区别对待，设立科学可操作的考核标准，实行全封闭、半封闭、开放式相结合的分类管理模式，同时适当引入社区矫正等新型非监禁执行方式作为有益补充。在矫治内容上，要摆脱以往单纯注重劳动教育的单调性，注重培养违法行为人的纪律观念、道德意识、文化水平和专业技能，通过学校化教育矫治，打造自食其力、遵纪守法的合格公民。

为完善监督和救济渠道，我们可以学习法国违警罪制度的操作模式，汲取我国诉讼法程序设计的有益经验，做出如下相关安排：在违法行为矫治的侦查阶段，律师可以介入为当事人提供法律咨询；公安机关向违法行为矫治委员会提起控告的同时，应向检察院提供材料副本；违法行为矫治委员会在收到控诉材料后，要启动聆询程序，告知当事人陈述、申辩的权利，公开审理案件^[10]；对裁判结果不服的，公安机关可以提出申诉，行为当事人可以申请行政复议；对复核决定不服的可以继续诉诸行政诉讼；在终审决定做出前，不得对行为当事人实施各种临时性强制措施和实际执行；一旦做出终审矫治判决，司法行政部门应接管执行工作。作为我国的法律监督机关，人民检察院对违法行为矫治的事实、证据、执法程序享有全程监督权，可以对公安机关和违法行为矫治委员会的工作提出法律建议。此外，我国应建立矫治工作问责体制，赋予当事人、代理律师和检察机关提起行政赔偿的权利，维护被害人的合法权益，同时业务主管部门要对相关责任人启动行政问责并主动公开处理的结果。

4 结语

在面临诸多生存困境的情况下，劳动教养制度伴随着十八届三中全会的闭幕走到了终点。劳教废止之后，如何妥善处理严重违法行为和有效应对轻微犯罪以及如何收容、教育常习性违法行为人成为大众关注的焦点。本文从发现问题、解决问题的现实意义出发，尝试探索劳动教养的违法行为矫治化转型以实现制度的规范化运作，希望本文的观点能对劳动教养废止后违法行为矫治领域深层次改革产生一定的借鉴意义，也希望我国的司法改革进程能够进一步彰显法治的理念，闪耀人权的光辉。