引言

自改革开放以来产生的农民工群体在过去30年里并未消溶于城市社群中，而是保持着一种与城市和农村都相对分离的“不城不乡”状态。伴随着越来越多的青年农民进城务工，农民工群体呈现整体性代际更替，新生代农民工开始成为农民工的核心群体。国家统计局住户调查办公室2010年对外出务工人员的调查表明：新生代农民工总人数为8 487万，占全部外出农民工总数的58.4%，已经成为外出农民工的主体。相对于第一代农民工来讲，新生代农民工权利诉求整体呈现出“从流动趋向移民”的特征，但实践的结果却差强人意，他们依然重复着父辈们的乡——城迁徙模式。新生代农民工能否顺利融入城市社会，不仅关系其权利诉求的实现，更关系到我国人口结构变化和社会转型。

1 新生代农民工权利诉求和城市融入困境

如果说传统农民工进城是为了生存，新生代农民工则由谋求生存向追求平等转变^[1]。他们在追求经济利益的同时，表现出更多的对自身权利的诉求，对尊重、平等和社会承认有更多的企盼。这一群体整体上更希望拥有和城市居民一样的权利，在城市定居并融入城市社会。虽然2010年“中央一号文件”明确提出“要着力解决新生代农民工问题”，推进80后、90后新生代农民工的城市化，但新生代农民工融入城市之路依然困难重重。至今，新生代农民工的城市融入依然面临着制度排斥、自身素质两大困境。

1.1 制度排斥

由户籍制度衍生的城乡二元分割的社会管理制度是制约新生代农民工城市融入的最大障碍^[2]。同样是中国公民，农民工却在就业机会、居住机会、受教育机会、社会保障机会、社会参与机会以及起码的医疗卫生服务等由国家社会政策提供的福利权利方面长期受到制度性歧视^①，这在一定程度上弱化了新生代农民工融入城市的能力。

①1958年颁布实施的《户口登记条例》将我国人口分为城市户口和农村户口两大类，对应的身份是城镇居民和农民。作为城镇居民，国家负责安置工作并享受国家的食品供应、住房福利、医疗保障和养老保障等社会福利，这种以身份为依据的社会保障政策在市场化的今天并未从根本上破除。

从劳动就业来看，他们只能选择次属劳动力市场就业，很难突破首属劳动力市场的界限。劳动力市场的分割往往导致农民工缺少向上流动的空间，始终处于低职位、低工资水平的状态。而就目前的就业政策来说，城市政府也没有将推动农民工在城市就业视为“己任”^[3]。比如，城镇失业率的统计没有将农民工计算在内，失业救济、就业培训和再就业工程也只是面向市民的福利。农民工如果在城市失业了，多数是靠积蓄或亲戚、家人以及老乡的帮助维持生活，实在不行只能选择返回农村。2009年，在金融风暴冲击下，2 000多万失去工作的农民工最终都选择了返乡，说明尽管劳动力可以“自由地”流动，但城乡分割的劳动就业制度以及对应的保障体系还未从根本上打破。

就社会保障制度来看，尽管劳动法有规定，农民工应当参加法定的基本养老、医疗、失业、工伤等社会保险，但实际上，大部分新生代农民工并没有获得相关保险。抛除新生代农民工中多数人不知道参加社会保险是每一个公民的权利这一个人认知因素外，雇主出于降低成本的考虑不愿为农民工参保也是导致新生代农民工社会保险缺失的重要原因，而城市政府对此监管不力又使本来就脆弱的新生代农民工社会保障权益缺乏支持，这在制造业以外的商品零售、餐饮服务、建筑等行业表现得相当普遍。

从子女教育来看，尽管国家包括许多地方政府都专门出台了关于农民工子女在流入地接受义务教育的政策规定。但是，政策的具体落实仍然存在不少公平问题，即使农民工子女可以获得在城市接受义务教育的机会，也还是会存在各种或明或暗的制度性门槛。比如一些地方政府规定“在学校招生指标未用完的情况下，可以接收农民工子女就读”，事实上，好的小学往往一个入学指标难求，根本就不存在指标用不完的情况。而入学指标用不完的通常都是些办学条件相对差和位置较偏的学校，结果就造成农民工子女扎堆，演变成为另外形式的农民工子弟小学。子女能否较公平地接受打工城市义务教育直接影响着新生代农民工城市融入的意愿和能力。

从住房保障来看，目前城市还没有为农民工提供与城镇居民同等的住房安全保障福利。虽然城市低收入者的收入水平不高，但却因能享受到政府提供的廉租房政策或房屋补贴福利而得以“安居”，农民工却不能。如果新生代农民工能够享受到这样的政策，即便他们收入低一些，在高房价的今天，在城市“安居”应该是没问题的。而今，他们在城市不但不能住上条件好一点的房子，并且居住还是不安稳的，他们在城市的居住权没有任何的政策保障^[4]。在房价不断飞涨的今天，住房问题已经成为横亘在农民工融入城市道路中的巨大障碍。

从社会救助来看，城市居民有最低生活保障和失业救济两条保障线兜底，而农民工的收入即使低于城市最低生活水平，也很难获得这种来自制度力量的帮助。比如，超过30%的农民工都曾有过失业的经历，他们在失业期间很少得到失业保险的保障，也无法获得城市低保的救助，只能靠自救的方式渡过难关，实在扛不过去就回老家去^[5]。作为应对市场经济风险保护机制的失业保险，对农民工基本上不起作用。

1.2 个人素质

与老一代农民工相比，新生代农民工无论受教育水平还是整体素质都有很大提高，并且职业选择也开始呈现多样化趋势，但从整体来看，新生代农民工在城市就业依然没有优势；并且，作为在改革开放过程中出生和成长起来的年青一代，新生代农民工虽然整体受教育程度高，但职业期望高，物质和精神享受要求也高，工作耐受能力低^[1]，这也是为什么现阶段一方面是“民工荒”，一方面是工作难找的根源所在。

按照人力资本理论，农民工流动是人力资本的投资过程，新生代农民工也渴望通过流动来改变自身命运，但频繁流动又使他们往往失去学习和积累技能的机会，难以积累经验(技术)，甚至导致已有人力资本(工作经验)的贬值。符平、唐有财的研究表明，新生代农民工的频繁流动对收入的影响呈现一个倒“U”轨迹^[6]，也即是说，尽管短期内带来的是工资报酬的增加，但长期的趋势却是下降的，初始人力资本和累积人力资本不高往往导致新生代农民工缺乏坚实的融入城市的物质经济基础。

受当前城市社会保障管理政策的排斥和自身竞争力不高双重因素制约，新生代农民工的融城之路相当艰辛，这也意味着推动农民工进城不仅要考虑农民工自身原因，还必须考虑社会保障管理政策在此过程中给予的支持，并将二者结合起来。

2 新生代农民工城市融入的社会保障支持

新生代农民工的城市融入一般是指农民工在生产方式、生活方式、社会心理与价值观念上整体融入城市社会并认同自身新的社会身份的过程与状态^[7]。这一过程涉及的内容包括经济、社会、文化、政治等多方面。在我国城乡差距依然存在的背景下，农民工的城市融入其实是一种向上的流动。从代表落后的农村地区进入城市领域，农民工必须付出更多的个人努力，这是一个基本的前提条件。在过去的30年里，就有很多农民工通过努力，融入现代化的城市生活之中。比如，1998年我国住房制度市场化改革以来，就有一部分经济实力强的农民工选择在城市买房、落户、定居，户口的转变意味着他们不仅进入了城市空间，而且还进入了城市领域。不过，这一群体所占比例极小，更多的农民工兄弟仍在城市边缘苦苦挣扎。这固然有农民工自身人力资本匮乏、社会资本封闭和单调等因素的存在，但计划经济时期以来实行的城乡分割的社会管理制度更是问题的关键。计划经济体制下，我国实行的城市倾斜政策使得市民不管是在就业制度安排上，还是对包括教育在内的人力资本的投入上都领(优)先于农民，这造成了城市居民无论是在整体竞争力，还是外在的制度环境都明显强过农民工。因此，仅仅靠农民工个体辛勤打工融入城市社会是远远不够的，也即是说通过市场渠道不仅不足以解决农民工的城市融入问题，同时对农民工也是不公平的，通过制度层面给予适当的支持非常必要和公平。农民工的城市融入应该是制度支持和个体努力共同作用的结果。如图 1所示：

横轴代表农民工的个体因素，纵轴代表城市社会制度因素，二者都对农民工城市融入过程产生影响。新生代农民工的城市融入不仅要强调个体的努力，而且个体努力的结果还要能够冲破城乡二元分割管理制度的阻力，获得来自城市社会的认可和支持，其城市融入的过程，是这两方面因素共同作用的结果。如果仅有制度支持，农民工个体主观不努力也难以超越城乡差距的鸿沟而融入城市，表现为MI线的左侧区域；或者个体很努力，但制度的障碍太大，同样也无法有效地推动农民工融入城市，表现为SM线的下侧区域。在图中画线的OIMS区域，我们可以理解为制度支持、个人努力双缺失状态下的农民工城市融入状态，处于这一区域的农民工城市融入是不成功的。现实生活中，农民工个体的努力需要辅以一定的制度条件支持才行，所以农民工成功融入城市的起点应该不是在O点，而应该在M点。超越这一点，在MI右侧SM下方的区域，尽管还有制度的障碍，但农民工成功融入城市社会的关键在其个体努力；在SM上方，MI左侧的区域说明农民工融入城市社会的关键是社会制度的大环境；在MI右侧，SM以上的整个区域农民工融入城市是最成功的，在这里，农民工个体的主观努力同制度一起作用，共同推动农民工融入城市社会。

社会保障作为现代市场经济条件下的一项基本制度安排，既是公民权利的主要内容，也是一种社会风险责任分担机制。作为公民权利，社会保障权是每一个公民都应当平等享受的基本权利：不管是“城里人”还是“乡下人”，在陷入贫困时，都有获得社会救助的权利，以维持最低生活水平和基本的人格尊严；面临社会风险造成的收入下降时，能获得社会保险金，以维持基本的生活^[8]。同时，平等地享受公共资源和社会福利服务，不断提高福利水平。作为一种社会风险责任分担机制，社会保障实行国家、雇主、职工个人三方面责任共担，社会保障的社会责任共担机制特征也有助于制度支持和个体努力的结合。可以说，社会保障是对农民工融入城市产生重要影响的一种制度支持，将全面影响新生代农民工的城市融入过程。

3 完善推动农民工城市融入的社会保障政策建议

社会保障作为一项基本的社会制度，对新生代农民工城市融入过程产生着重要影响。并且，市场机制的不断完善和包括劳动力在内的生产资料的自由流动都需要这一社会基本制度的支持，根据本文研究内容及上述结论蕴含的有益启示，本研究提出如下建议。

3.1 在社会福利方面，进行社会政策的整体性改革和创新以落实社会公平权利

社会福利的市民权利色彩往往能够为农民工带来情感上的满足，并在新生代农民工城市融入过程中发挥助推器的作用。但就目前存在的问题来看，农民工还未能真正、全面地享受到这样的基础性公平和机会底线。落实社会福利享有权利的公平性、降低甚至破除城市社会福利准入门槛应该成为今后政策调整的方向，这需要国家从战略上考虑农民工融入城市的问题，以推动社会政策的整体性改革和创新。首先，在农民工子女义务教育问题上，必须破解城乡二元教育格局进城的现象，推动教育公平权利的实现；其次，从城市住房来看，加快解决以农民工为主体的“城市夹心层”的住房问题是当务之急，尽快将解决农民工住房纳入城市住房保障范畴，让新生代农民工在城市居住得省钱、安心。

3.2 立足社会保险制度建设，推动农民工参加城市社会保险

参加城市社会保险直接影响着新生代农民工城市融入经济能力和心理预期。调查发现，对社会保险的认知、劳动合同的签订、参加社会保险可能带来的收益以及用工单位的态度是影响新生代农民工在城市参保的四个重要因素，因此，推动新生代农民工在城市参保，需要从农民工个体、用人单位和制度建设三个方面共同努力，结合研究结论，可从以下几个方面入手：

第一，加大社会保险相关知识宣传，重视新生代农民工公民权利意识的培养在其参保中的推动作用。社会保险相关知识的缺乏是影响新生代农民工参保行为的重要原因：尽管内心希望参加社会保险，但是相当一部分农民工对企业的“拒保”行为表现得“相当平静”，一个非常重要的原因是他们通常将能否提供社会保险作为判断企业实力大小与员工福利好坏的标准，而不认为“拒保”是企业没有尽责任的表现。认识是行动的先导，只有对社会保险有了深刻的认识，才能形成以社会保障权利为主要内容的公民权利意识，从根本上改变农民工的参保态度。另外，农民工的社会保障权利意识培养还需要加强农村社会保险制度的建设与完善。调查发现，凡是四川籍的农民工，对参加社会保险都有比较清楚的认识和明确的态度^①，这得益于成都作为国家城乡统筹发展试验区率先推动的四川全省范围的农村社会保险制度建设尝试，四川籍农民工对自己是否在福州参保表现得非常有主见。同时，提高农民工参保的谈判砝码也需要农村社会保险制度的建立和完善，正如取消农业税、种粮补贴等惠农政策提高了农民工工资谈判砝码一样，农村社会保险制度的建设将为农民工要求城市社会保险权益提供一个制度平台支持。

①2005年，国家选择成都和重庆作为统筹城乡发展综合试验区，两地在推动城乡统筹发展的探索过程中，都推行了建立农村养老保险的政策，农村养老保险的覆盖率达到100%，因此，这两地的农民工对于社会保险的认识非常明确。

第二，强化法律力量和借助行政力量推动用人单位为员工参保。用人单位的参保态度也是关系着新生代农民工参加城市社会保险的重要因素，尽管一些新生代农民工的社保意识在觉醒，但目前的情形是：新生代农民工参加社会保险意识的觉醒只能推动他们“用脚投票”来选择愿意为他们提供社会保险等福利的单位，但在单位内部通过自身抗争的方式来争取社保权益还很难实现。也即是说，当前，农民工社保意识还不足成为推动社会保险制度完善的决定因素。因此，必须借助于法律力量和行政力量来推动社会保险制度建设。国家通过社会保障立法来进行规范外，还必须依靠加大对企业的检查和监督来推动、保证用人单位作为供给主体和新生代农民工需求主体的对接，进而推动社会保险政策的落实。

第三，积极确立社会保险的制度规范并完善农民工社会保险关系的转移与接续。任何一项建设都离不开制度的保障，并且，社会保险制度自身完善程度也是影响政策落实的重要因素。我国目前的社会保险模式还处于“遍地开花”的探索阶段，各地的模式和标准并不统一，尤其是社会保险中非常重要的养老保险，目前统筹层次还比较低，养老保险关系在转移接续过程中可能产生的利益流失对农民工参保的积极性的影响必须引起足够的重视。

3.3 积极探索适宜的农民工社会救助形式

目前的社会救济制度将全部的农民工群体排除在外，比如，以最低生活保障和失业救济为主要内容的社会救助对农民工整体上是封闭的，新生代农民工城市工作生活过程中遇到的困难，只能通过自己解决或求助于以血缘与地缘为主要特征的乡土网络^[9]，这在培养他们独立意识的同时，也造成了其与城市的心理隔阂。虽然当前以户籍为依据的财政支出体制还存在将农民工纳入城镇社会救助体系的困难，但是，这不应该成为拒绝为农民工提供社会救助的理由，社会救助形式的创新或许有助于解决这一历史和现实难题。理论界提出的以“公共劳动”形式为失业农民工提供社会救助的思想或许应该在现实中产生更为宽阔的思维^[10]，对失业或生活水平低于最低保障线以下的45岁以上的大龄农民工，可以参照城市居民最低生活保障制度进行救助。对于新生代农民工，可以考虑以“公共劳动”的形式提供社会救助，无论对于社会和谐与稳定，还是未来制度建设的探索都应该积极地尝试。