一、引言

作为世界上最大的发展中国家, 我国城乡之间长期以来存在着经济、社会等领域的二元反差, 城乡二元结构是中国现代化进程中的特征事实与伴生物。20世纪70年代末期, 中国启动了对内市场化改革和对外融入全球经济的伟大征程, 40年的改革开放不仅导致中国在全球范围创造了经济增长的奇迹, 而且导致中国经济体系中不同组成部分的结构关系发生了深刻转变。正是导源于经济总量的持续高速增长, 我国改革开放初期面临的落后的社会生产力才得到了显著解放和发展; 正是导源于经济等领域的结构变迁特征, 我国才需要立足于变动的实践着力解决发展中的不平衡、不协调、不可持续问题。从时序比较的角度看, 在改革开放推进到40年的特定时期, 中国特色社会主义开始步入新时代, 中国经济开始由高速增长阶段转向高质量发展阶段, 社会主要矛盾也开始转为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。

在新时代背景下, 我国解决社会主要矛盾、实现高质量发展需要将城乡融合放在关键位置, 其原因在于:从产业、地理和社会群体的角度看, 城镇和农村都是事关我国整体国民经济和社会发展的两大部门, 这两大部门之间的关联关系可以通过要素配置、收入分配、消费水平、产业转型、社会秩序等多种途径影响经济社会发展。因此, 城乡协调和融合发展对我国全面建成小康社会、基本实现现代化和建成社会主义现代化强国等战略目标具有重大支撑作用。值得强调的是, 我国的城乡差距在不同时段的表现及成因是有差别的。进入新世纪之后, 导源于经济总量增长和经济结构转换, 我国城乡差距也呈现出若干新趋向、新特征, 城乡二元结构表现出“固化”和“变型”并存的基本态势。与城乡差距的内涵转换相耦合, 新时代背景下我国城乡融合发展的制度变革和政策选择必须能够捕捉并回应这种变动。值得强调的是, 迄今为止我国仍处在经济体制持续变革的进程中, 政府行为、制度变革对城乡关系的演变和走向具有举足轻重的作用, 这意味着从政治经济学视角来理解新时代城乡差距的转换逻辑是必要的, 也是重要的。概括起来, 本文试图立足于新时代的特定背景, 通过城乡二元经济结构和二元社会结构分析提出城乡差距内涵转换的命题, 进而在政治经济学视角下解析这种内涵转换的形成逻辑, 而分析的落脚点是提出新时代我国实现城乡融合发展的政策选择及制度条件。这种分析思路体现出对现有研究文献的边际改进以及对相关政策完善的启示作用。

二、新时代我国城乡二元结构的“变型”与“固化”

对于特定国家或地区而言, 城镇和乡村之间的交互方式是发展进程中需要直面的重大问题。尤其是, 发展中国家往往并存着以农业或农村为代表的“传统部门”和以非农产业或城镇为代表的“现代部门”^[1](Lewis, W.A., 1954), 城乡二元结构转化通常表现为以农村劳动力非农化转移为枢纽的工业化和城市化进程。经验研究显示:城乡之间的互动对特定国家的工业化进程和经济持续发展具有关键性作用^[2-3](Murata, Y., 2002;Kang H.C. & Birchenall J.A., 2013)。作为世界上最大的发展中国家, 我国自20世纪40年代末期以来也存在着城乡二元结构，这种实践特征促使人们从不同视角探究我国的城乡差距问题。城乡差距首先表现为城乡两部门具有差异化的劳动生产率和工资水平, 即城乡收入差距是城乡二元经济结构的集中表现, 据此, 已有文献测度并分析了我国城乡收入差距的变动轨迹^[4-6](程永宏, 2006;王少平、欧阳志刚, 2008;江春、司登奎、苏志伟, 2016)。从测度数据来看, 现阶段我国城乡收入差距的绝对数不仅高于发达国家, 而且高于绝大多数发展中国家^[7](陈斌开、林毅夫, 2013)。对于我国城乡收入差距及其变动的成因, 则存在着城市偏向政策^[8-10](蔡昉, 2003;陆铭、陈钊, 2004;程开明、李金昌, 2012)、经济发展战略^[11][17](林毅夫、陈斌开, 2009;陈斌开、林毅夫, 2013)、要素市场扭曲^[12](孙宁华、堵溢、洪永淼, 2009)、户籍歧视^[13-15](Liu Z., 2005;Chun-Chung Au & Henderson, J.V., 2006;万海远、李实, 2013)^[16]、通货膨胀(黄智淋、赖小琼, 2011)、人力资本差异^[17](郭剑雄, 2005)等多种解释。除了城乡收入差距之外, 我国的城乡差距还表现为城乡二元社会结构, 即城乡居民在基础设施、教育、医疗、卫生和社会保障等方面存在着差距。例如：林毅夫、余淼杰(2009)发现我国计划经济时期城市工人的福利所占权重远远高于农民的福利^[18]。吴愈晓(2013)则显示我国初中升学机会的城乡差异没有变化, 高中和大学升学机会的城乡不平等有扩大趋势, 这种研究能够得到李春玲(2014)的支持^[19-20]。刘小鲁(2017)则表明我国城乡居民医疗保险并未显著缩小医疗保险实际补偿率的城乡差异^[21]。城乡二元社会结构意味着我国要全面推进城乡一体化战略, 必须深化城乡综合配套改革以实现城乡居民生活质量的等值化, 使城乡居民能够享受等值的生活水准和生活品质^[22](魏后凯, 2016)。

已有文献对于人们深刻认识中国的城乡差距问题是重要的, 但这些文献在测度差距时往往使用了2010年之前甚至更早时段的数据, 这难以精确反映新近中国城乡关系的变化态势。更值得强调的是, 已有文献通常立足于发展经济学的二元结构理论, 将农村劳动力的非农化转移理解为解决城乡差距问题的关键机制, 且将城镇和农村视为两个“内部同质化”的板块, 其研究重心是这两个板块之间的落差及其关联关系, 而与城乡差距相联系的城镇内部和农村内部的结构问题并未引入分析视野之中。作为一个正处在体制转型中的发展中大国, 我国的城乡关系具有复杂性和动态演进特征, 将城乡差距等同于城乡两大板块之间的关系很可能导致研究主题“狭义化”。以发展经济学的二元结构理论作为分析基点, 也可能会弱化或屏蔽市场化体制转型背景下政府行为、制度变革对城乡差距的影响。事实上, 政治经济学具有社会嵌入、价值评判和制度反思等特征, 政治经济学向主流经济学的转型在增强学说“科学性”的同时削弱了这些特征, 然而20世纪中后期以来, 经济学说的研究旨趣和方法呈现出某种程度的“政治经济学回归”, 中国特色社会主义政治经济学具有理论和实践演进的双重逻辑^[23](高帆, 2016)。概括地说, 人们需要借助政治经济学来解析中国城乡关系这类经济发展问题, 即立足于“发展的政治经济学”, 引入城乡之间、城镇内部、农村内部等维度的结构特征, 以此刻画并解析我国城乡差距的新近态势及其背后机理。从理论和实践来看, 城乡收入差距通常被视为城乡二元经济结构的集中表现, 观察中国城乡关系应首先从测度和理解城乡收入差距来切入。测度我国城乡收入差距可利用三个指标:一是城乡收入差距(名义), 即城乡人均可支配收入的直接比较; 二是城乡收入差距(实际), 即利用收入指数调整后的城乡人均可支配收入的比较; 三是城乡收入差距(泰尔指数), 即引入城乡人口结构和城乡实际人均收入两组变量计算收入差距^①。在这三个指标中, 城乡收入差距(实际)剔除了价格因素对城乡收入差距的影响, 城乡收入差距(泰尔指数)则引入了人口结构对城乡收入差距的影响, 它们与城乡收入差距(名义)共同构成了理解我国城乡经济关系的测度指标体系。

① 令Theil_t表示t时期的我国城乡收入差距(泰尔指数), 则有:

$ {\rm{Thei}}{{\rm{l}}_t} = \sum\limits_{j = 1}^2 {\left( {\frac{{{y_{jt}}}}{{{y_t}}}} \right)\ln \left( {\frac{{\frac{{{y_{jt}}}}{{{y_t}}}}}{{\frac{{{p_{jt}}}}{{{p_t}}}}}} \right)} = \left( {\frac{{{y_{1t}}}}{{{y_t}}}} \right)\ln \left( {\frac{{\frac{{{y_{1t}}}}{{{y_t}}}}}{{\frac{{{p_1}_t}}{{{p_t}}}}}} \right) + \left( {\frac{{{y_{2t}}}}{{{y_t}}}} \right)\ln \left( {\frac{{\frac{{{y_{2t}}}}{{{y_t}}}}}{{\frac{{{p_{2t}}}}{{{p_t}}}}}} \right) $

在上式中, j=1, 2分别表示城镇和农村, p_jt表示t时期城镇(j=1)和农村(j=2)的人口数, p_t=p_1t+p_2t表示人口总数。y_jt表示城镇(j=1)和农村(j=2)的收入规模, y表示收入总量。为了剔除价格因素, 本文的城镇收入规模等于城镇居民实际人均可支配收入乘以城镇居民人口数, 农村收入规模等于农村居民实际人均纯收入乘以农村居民人口数, 城乡实际人均收入均按各自的人均收入指数(1978年=100)计算得出。

图 1描绘了1978—2017年我国城乡收入差距的演变过程。总体上看, 城乡收入差距的三个指标具有极为类似的演变轨迹, 综合这些指标的变动情况可以发现, 改革开放以来我国城乡收入差距经历了5个演变阶段:1978—1985年的持续下降阶段, 1985—1994年的持续攀高阶段, 1994—1997年的短暂下降阶段, 1997—2009年的持续攀高阶段以及2009年迄今的持续下降阶段。特别是, 如表 1所示, 以2009年为转折点, 我国城乡收入差距在经过了两个“V”形或“W”形的变动之后开始步入持续下降阶段。如果将2009年的持续下降阶段放在整个考察期内, 则可以发现这种下降具有两个重要特征:一是就持续时间而言, 此时段的城乡收入差距下降持续了8年, 超过了第一阶段的7年和第三阶段的3年, 相对于第二阶段和第四阶段的持续攀高则更体现出对城乡差距扩大态势的矫正。二是就下降程度而言, 此时段的城乡收入下降幅度虽不及第一阶段, 但超过了第三阶段, 2017年我国城乡收入差距(名义)为2.710倍, 其数值已经非常接近1978年的改革开放初始状态, 而城乡收入差距(实际)和城乡收入差距(泰尔指数)已低于1978年的初始状态。考虑到2009年的持续下降是发生在1997—2009年长时段持续攀高的背景下, 则近年来中国城乡收入差距的下降态势是极为显著的。从城乡两大板块之间的经济落差来看, 现阶段我国的城乡二元结构确实得到了持续和明显转化, 城乡统筹发展和城乡一体化进程确实取得了突出成效, 城乡收入差距接近或低于1978年的水平意味着我国的城乡关系进入新的转折点。

问题的关键在于, 我国的城乡收入差距演变是发生在城乡要素流动性增强、要素配置方式调整的背景下, 这意味着城乡收入差距演变必然伴随着城乡内部的结构性变迁, 将城镇和农村视为两个“同质化”的概念越来越面临着实践挑战。在城镇内部, 我国城乡二元结构转化伴随着农村劳动力的非农化转移, 但这种转移往往是在不改变农民“身份”背景下发生的单纯职业转换, “农民工”就是这种身份转换和职业转化不一致的形象表达。农民工可以进入城镇从事非农产业, 并获取相对于农业收入更高的劳动报酬, 但其在职业选择、工资水平和社会保障获取等方面却不能与城镇户籍人口相提并论, 这导致其面临着职业流转之后的城市融入难题, 发展经济学中经典的二元结构问题随即在中国转化为城镇内部的“新二元结构”。正是导源于城镇内部农村外来人口和户籍人口之间的经济社会落差, 我国绝大多数城市才存在着常住人口规模和户籍人口数量之间的显著落差, 常住人口城市化率和户籍人口城市化率的“缺口”也长期存在并渐趋拉大。如表 2所示, 2009年以来, 我国农民工的收入尽管与其此前从事的农业收入相比具有优势, 但与城镇在岗职工年工资相比却始终存在着落差。2009年城镇在岗职工年工资与农民工工资落差为1.93倍, 2016年该落差为1.76倍, 且时序上这种落差变化是有波动的, 并未呈现出持续的、明显的缩减态势。同期, 户籍人口城市化率始终低于常住人口城市化率, 2009年这两种城市化率之间的落差是14.57个百分点, 2016年其落差则扩大至16.17个百分点, 这意味着城镇内部农民工与户籍人口之间的新二元结构依然极为显著。就农村内部而言, 伴随着农业经营方式创新、农村劳动力非农化转移以及农村之外生产要素的注入, 农村内部不同成员之间在职业、生产方式、要素配置方式等方面出现了急速分化, 农村日益呈现出传统家庭化经营农户、家庭农场、专业合作社、龙头企业等多种经营主体, 不同农村居民的经济行为和收入来源也不断呈现出多样化趋势。与上述分化特征相匹配, 农村内部不同居民的收入差异化程度也在显著扩大。如表 2所示, 我国农村内部最高收入户和最低收入户之间的收入差距呈现出持续攀升态势, 2009—2015年该差距从7.95倍扩大至8.43倍。显然, 2009年以来我国城乡差距出现了“变型”或内涵转换态势, 即从城乡两大板块之间的收入落差逐步转向城镇内部的新二元结构和农村内部的收入分化, 在城乡收入差距缩减的背景下, 城镇内部和农村内部的结构反差加剧正成为我国城乡差距问题的新形态。

除了以城乡收入差距标度的二元经济结构之外, 我国还存在着以社会保障资源配置不均等为代表的二元社会结构。在城乡两大板块间收入差距逐步缩减并转型为城镇内部新二元结构和农村内部收入分化的情形下, 我国城乡二元社会结构却呈现出较为显著的“固化”状态。改革开放40年以来, 尤其是进入新世纪之后, 在经济总量和财政收入持续增长的背景下, 我国政府针对城乡的公共产品供给能力在时序意义上有了显著提升, 贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”等发展理念也意味着城乡基本公共服务均等化被放置在更为重要的位置。然而, 横向比较来看, 农村居民在基本教育、基本医疗、基本养老等资源的获取方面仍落后于城市居民。以城乡卫生医疗资源配置为例，如表 2所示, 2009年以来我国城镇的卫生技术人员密度(每千人中拥有的卫生技术人员)始终高于农村, 2009年两者的落差为2.43倍, 2014年则为2.57倍, 伴随着时间的推移其落差并未呈现出明显的收敛态势。城乡执业医师密度、注册护士密度、医疗卫生机构床位密度等指标也具有类似特征。城乡二元社会结构固化意味着农民仍具有“身份”性质, 其通过影响农民的人力资本形成、职业选择、子女教育等对城市融入产生不利影响, 同时也会对资本、技术、知识下乡之后农村内部的分化产生放大效应, 城乡二元社会结构对城乡二元经济结构产生了影响。概括地说, 现阶段我国城乡关系呈现出二元经济结构“变型”和二元社会结构“固化”的并存格局, 这意味着中国的城乡关系在经历了传统的二元结构转化之后开始步入新阶段。在这一阶段, 城乡差距发生了内涵转换, 即从单纯的城乡之间的差距扩展至城乡之间和城乡内部的差距, 从单纯的城乡经济差距延伸至城乡经济差距和社会差距。不能将2009年以来的城乡收入差距缩减直接等同于城乡差距问题已经解决或城乡统筹发展新格局已经实现。

三、政治经济学视域下城乡差距内涵转换的内在逻辑

新时代背景下, 我国城乡差距的内涵已经发生了转变，对城乡经济差距“变型”和城乡社会差距“固化”并存这种格局需要给予理论阐释。我国的城乡差距是嵌入在整个国家发展战略和体制转型之中的, 而发展战略调整和体制转型与政府行为、制度选择等因素紧密相关, 政治社会因素对二元结构转化这个发展经济学的经典问题会产生重大作用, 这意味着从政治经济学视角分析城乡差距的内涵转变是至关重要的。高帆(2016)提出了一个理解我国协调发展问题的政治经济学分析框架^[24], 将此框架进行改造并移植到城乡差距的内涵转换之中, 则可以得到图 2。该图显示:新中国成立以来, 我国作为一个实行社会主义制度的发展中大国面临着实现持续发展和共同富裕的战略使命, 社会主义制度作为基本制度体现为中国共产党领导了中国的现代化事业, 且生产资料所有制和分配制度与资本主义制度存在差别。发展中大国则意味着作为一个地理和人口超大规模的国家, 中国的现代化在不同时段、不同地域之间存在着策略安排和非均衡性, 中国也需要在中央统辖权和地方治理权之间寻找动态平衡^[25]。持续发展和共同富裕则意味着中国的发展需要在发展生产力的基础上, 相对均等地满足不同成员对美好生活的需要, 对效率和公平两重目标的追求是中国经济社会发展的基本战略取向。

在1978年之前的计划经济时期, 我国依靠中央指令性计划和重工业优先发展战略形成了相对独立的工业体系, 但同时也因为资源配置扭曲和激励失灵而导致了经济低效率。改革开放之后, 我国将社会主义市场经济作为经济体制改革的目标, 即在社会主义基本制度下推进市场化体制转型, 这种转型是沿着政府市场关系调整这条主线而展开的, 其基本逻辑是中央政府扩大对企业、居民甚至地方政府的经济自主权, 促使市场在资源配置中发挥基础性、甚至决定性作用, 同时增强政府在宏观调控、市场秩序、公共产品供给等方面的功能。作为一个正处在市场化转型进程的发展中大国, 我国的政府市场关系调整并不是将政府和市场作为两个“同质化”的概念而变革其结构关系, 而是通过对政府间和市场间的结构安排来保持改革的渐进性及平稳性。在政府内部, 20世纪90年代中期的分权化改革促使我国形成了独特的政府间行为方式和制度安排, 这种制度安排可称为地方分权式威权体制^[26](XuChenggang, 2011), 这种体制的基本特征是政治和人事控制权在中央层面的高度集中, 以及经济与行政权在地方层面的高度放权。中央政府可以通过设立针对地方政府的绩效考核和激励方式, 促使地方政府进行“标尺竞争”进而实现特定的发展目标。在市场内部, 我国不是在所有领域以同步的方式推进市场化的进程, 而是立足于持续的渐进式改革在市场内部形成了上游管控型市场拓展方式^[27](高帆, 2018), 即通过国有企业对金融、能源、基础设施等上游市场的介入以及其他类型企业对竞争性市场(下游市场)的引入来推进改革, 或者通过对特定要素的产权细分来促使不同的主体围绕权利配置形成不同的结构。改革开放以来, 我国政府间的地方分权式威权体制和市场间的上游管控型市场拓展方式具有制度变迁的“异质性”特征, 它是中国经济发展实践及其政治经济学理论构建中最具“特色”的部分。就城乡关系而言, 我国城乡差距受到政府市场关系调整的影响, 政府间和市场间的制度安排必定会通过产权界定、价格信号等影响各类微观经济主体的行为选择, 导致城乡间的要素配置方式和公共产品供给方式发生调整, 这种调整会引致城乡二元经济和城乡二元社会结构出现演变, 现阶段城乡差距的内涵转换正是这种演变的客观结果。从动态的角度看, 将城乡差距的内涵转换与持续发展和共同富裕战略目标进行比对, 这两者之间的落差则又会推动政府市场关系以及政府间、市场间结构的适应性调整。

利用上述政治经济学分析框架, 可以为新时代我国城乡差距的内涵转换提供一种解释。2009年以来, 针对城乡二元结构, 我国政府间的结构安排延续了分权化改革之后的制度框架, 这种框架包含两个重要基点:一是中央政府实行对地方政府的行政绩效考核和激励, 尽管中央政府已经更加强调协调、统筹等发展理念, 但不同指标的可识别性存在差异, 因此, 地方政府的目标函数往往还主要围绕经济增长速度而展开; 二是地方政府之间存在着以行政区划为边界的竞赛, 地方政府官员竞赛稀缺的晋升机会或财政资源, 无论是基于政治激励还是行政激励, 地方政府首先考虑的是辖区内发展目标的最大化或者发展成本的最小化。与此相对应, 市场间的结构安排主要是围绕劳动力和土地这两类要素展开的, 其核心是通过要素权利结构的细分和组合而推进市场化改革, 这也包含两个重要基点:一是在劳动力市场中, 劳动力再配置被细分为劳动力使用权流转和劳动者身份权转换两个部分, 农村劳动力非农化流转首先是农民基于经济收益比较而进行的劳动力使用权流转; 二是在农村土地市场中, 伴随着农村劳动力的非农化转移和农民-土地对应关系的松弛, 农村土地被细分为集体所有权、农户承包权和土地经营权的“三权分置”, 农民可以通过土地流转市场保持承包权而让渡经营权, 从而实现在土地承包期内的社会化再配置, 而集体则通过拥有所有权行使土地征用、土地承包权和经营权监督等职能。这意味着:劳动力市场中的身份转换和土地市场中的所有权是“上游市场”, 在这些上游市场管控的条件下, 农民可以通过对劳动力使用权、土地经营权等“下游市场”的再配置来提高经济回报。

依据上述政府间和市场间的结构性安排, 2009年以来我国延续了此前的农村劳动力非农化流转态势, 统计数据显示:2017年底我国农民工数量为2.865 2亿, 其中本地农民工和外出农民工的数量分别为1.146 7亿和1.718 5亿。同期, 我国农村的土地流转也呈现出快速扩展态势, 农业部的统计数据显示:2016年底我国家庭承包耕地流转面积已经达到3 195万公顷, 占家庭承包经营耕地面积的比重为35.1%;家庭承包耕地流转出承包耕地的农户数为6 789万户, 占家庭承包经营农户数的比重为29.7%。在农村劳动力可以跨地区、跨部门流转的背景下, 农村劳动力的配置效率以及由此派生的工资性收入得到了显著提高。农村土地经营权可在农户之间、农户与其他经营主体之间进行转移, 于是, 农村土地的配置效率以及由此派生的财产性收入也得到了显著提高。如果考虑到中央政府一系列强农惠农支农政策所引致的转移性收入水平提高, 其结果必定会缩小城乡两大部门之间的收入差距。值得说明的是, 在地方分权式威权体制背景下, 地方政府围绕经济增长的竞赛也为农村劳动力和土地要素的再配置提供了有效激励。对特定地方政府而言, 无论是农村劳动力的流出和流入, 均会因为劳动力配置效率优化而提高经济总量, 而农村土地的再配置则会推动本地的农业经营方式创新、优化产业结构进而促进经济增长, 这意味着农村劳动力和土地“下游市场”的活跃与地方政府的目标取向是耦合的。正是导源于上述格局, 2009年以来我国城乡的要素再配置首先导致了城乡两部门的收入差距缩减。从收入来源的角度看, 城乡居民的人均可支配收入可分为工资性收入、经营净收入、财产净收入和转移净收入, 2013—2017年农民的经营净收入始终领先于城镇居民, 但其工资性收入、财产净收入、转移净收入的增速超过了城镇居民, 城乡居民这三类收入均呈现出显著的缩减态势。其中, 城乡居民工资性收入差距从4.55倍降至4.04倍, 财产性收入差距从13.1倍降至11.91倍, 转移性收入差距从2.63倍降至2.51倍, 这种缩减态势是与城乡之间的劳动力和土地的使用权再配置紧密相关的。

然而, 农村劳动力和土地使用权的再配置在缩减城乡之间收入差距的同时, 必然会带来另外两重结果:一是农村劳动力流向城市之后, 除了从事非农产业并获取经济回报之外, 通常还具有融入城镇和身份转换的诉求, 而农民的身份转换却与户籍制度以及背后的城乡公共产品配置格局紧密相关。如果城乡分割的公共产品配置制度没有得到消除, 则农村流转出的劳动力——农民工就和城镇户籍人口形成了新二元结构。二是在农村劳动力非农化流转和土地经营权流转的背景下, 农村内部每个农户承包耕地且耕作土地的“同质化”状态被打破, 不同的农户往往面临着多种类型的职业和要素配置方式选择, 而资本下乡等也导致城乡之间呈现出要素双向流动新格局^[28](罗来军、罗雨泽、罗涛, 2014)。这些因素的相互叠加增强了农村不同成员的分化, 农村内部的收入分配差距随即呈现出扩大态势。理解上述两种结果, 需要回到在城乡要素流动性增强的背景下, 城乡公共产品配置为何仍呈现出分割格局?城乡二元社会结构“固化”对农村内部分化具有怎样的含义?如前所述, 我国的市场化体制转型是沿着政府-市场的关系调整这个主线展开的, 2009年以来我国政府在整体上强调要推进城乡基本公共服务的均等化进程, 但就不同的地方政府而言, 其追求本地经济增长的目标诉求与城乡要素流动背景下的公共产品实践格局并不完全一致。无论是就农村劳动力的流出地和流入地而言, 其增加流动劳动力的社会保障供给均意味着财政支出增加, 且不同地方政府之间的居民社会保障也因水平差别而难以顺利结转, 这样属地化的行政管理方式与流动性的城乡要素配置就出现了差异。换言之, 在地方政府为增长而竞赛的政府间结构背景下, 城乡之间的公共产品均等化配置与地方政府的目标诉求之间并不是激励相容的, 这是导致城乡二元社会结构“固化”以及城镇内部新二元结构的重要成因。

更值得强调的是, 由政府间结构安排所导致的城乡二元社会结构“固化”还会对持续发展和共同富裕目标产生负面结果。这种负面结果在城镇体现为它缩小了农村流转居民的职业选择和工资增长, 在农村内部则体现为它影响了要素配置效率和分配格局。如前所述, 现阶段我国农村内部的农民分化正在加剧, 伴随着时间的推移, 资本、信息、技术、知识等下乡的规模还可能增大。2017年12月召开的中央经济工作会议明确提出要“健全城乡融合发展体制机制, 消除阻碍要素下乡各种障碍”。统计数据也显示:2016年我国家庭承包耕地流转入企业的面积为309.17公顷, 占家庭承包耕地流转面积的比重为9.7%。就地方政府而言, 资本等要素下乡可以推动农业的经营方式创新、推动农村一、二、三产业融合并形成新的增长点, 这与其目标诉求具有较高的耦合度。然而, 在城乡二元社会结构“固化”的情形下, 资本等非农领域的要素下乡会面临两种挑战:一是二元社会结构“固化”降低了农村的公共产品投入和农民的人力资本形成, 然而资本等下乡需要与农村的这类要素相结合, 这意味着二元社会结构“固化”会因要素对接难题而影响城乡要素的双向流动。二是即使资本等因素是可以下乡且规模在不断增长, 然而在二元社会结构“固化”的背景下, 农村居民、尤其是以小规模经营为基本特征的居民不仅需要面对资本大规模经营的优势, 而且需要面对农村内部社会保障资源获取的落差。这意味着农村内部的经济分化可能会加剧, 这种加剧不唯一来源于不同农民的努力程度, 还来源于农村内部不同群体公共产品获取的制度差异。概括起来, 在城乡二元社会结构“固化”的背景下, 城乡间的要素流动有助于提高要素配置效率, 但农村内部的分化程度很可能会呈现继续扩大态势。

四、新时代实现城乡融合发展的政策选择及制度条件

城乡二元结构是发展中国家的重要结构特征。作为世界上最大的发展中国家, 我国长期以来也存在着城乡二元结构或城乡差距问题，我国城乡差距在不同时段有不同的表现和特征。改革开放以来, 我国的城乡差距在很长时期表现为城乡收入差距的持续扩大或在高位徘徊, 然而2009年以来, 城乡差距的内涵发生了重大转变:即在城乡收入差距持续缩减的背景下, 城镇内部的新二元结构和农村内部的收入分化趋于加剧, 在城乡收入差距持续下降的同时城乡社会差距却依然突出。在某种程度上, 现阶段我国的城乡差距呈现出二元经济结构“变型”和二元社会结构“固化”并存的显著特征。人们不能依据城乡收入差距的缩减, 直接推导出城乡二元结构已经转化、城乡融合发展已经实现。值得强调的是, 作为实行社会主义制度的发展中大国, 我国长期以来面临着实现持续发展和共同富裕的重大使命, 社会主义制度、发展中大国和共同富裕分别构成了我国经济社会发展的基本制度、约束条件和战略目标。为了在基本制度和约束条件下实现战略目标, 改革开放之后我国推进了市场化体制改革和政府市场关系调整, 这种改革导致政府间结构、市场间结构发生了变动。概括地说, 我国形成了地方分权式威权体制和上游管控型市场扩展的独特制度安排, 这种制度安排导致了城乡之间的要素配置方式和公共产品供给方式演变, 并最终形成了近年来我国城乡差距的内涵转换。显然, 我国的城乡关系演变迥异于市场体制成熟背景下的二元结构转化, 发展经济学中经典的二元结构理论与中国的本土化实践存在着差异。我国的城乡关系演变与转型背景下的政府行为和制度安排紧密关联, 并嵌入在政府市场关系、政府间结构、市场间结构的变动进程之中, 政治经济学能够较为系统地阐释我国城乡关系差距内涵转换的形成逻辑。

从政治经济学视角解析我国城乡差距的内涵转换, 其最终落脚点是逻辑一致地提出城乡关系转化的政策建议。在新时代背景下, 城乡融合发展对于我国整体的现代化进程具有举足轻重的作用, 而要实现城乡融合发展必须理解城乡差距的内涵转换, 必须回应这种内涵转换背后的政治经济学形成机制。将城乡差距等同于城乡两部门之间的收入差距是狭隘的, 将发展经济学的二元结构理论直接应用于中国实践也是机械的。从本文的分析出发, 新时代背景下我国要形成城乡融合发展新格局, 健全城乡融合发展新体制必须采用更具针对性和系统性的政策举措, 同时在政策实施中必须充分考虑不同地方政府的激励相容问题。否则, 城乡二元经济结构“变型”和二元社会结构“固化”并存仍可能存在。具体地说, 新时代我国实现城乡融合发展的政策选择和制度条件包括了以下三个层次。

一是更加凸显城乡要素的再配置功能。相对于计划经济时期和改革开放初期, 我国的农村劳动力流转和土地经营权流转已经提高了资源配置效率, 并导致城乡收入差距呈现出持续缩减态势。新时代背景下, 我国促进城乡融合发展需要继续增强要素流动性, 更加凸显城乡要素的再配置功能, 使城乡之间、城镇内部、农村内部因要素组合创新而更加紧密地链接起来。在要素组合效率提高的基础上提高劳动生产率、土地生产率和资本回报率, 进而为城乡居民的社会福利改进提供坚实基础。据此, 我国应立足于要素市场化程度滞后于商品市场化程度的事实, 将加快要素市场化改革放在深化经济体制改革的首要位置, 在要素市场配置中更加有效地落实市场的决定性作用。应通过强化产权保护、优化营商环境、推动混合所有制改革等促进民营经济发展, 进一步增强民营经济的就业创造能力, 为农村劳动力的非农化流转提供强大市场拉力, 同时通过增强对农村劳动力的人力资本投资, 以为其职业选择范围扩展和工资谈判能力增强提供更大支撑; 应通过农村土地承包期延长和承包权利扩展, 稳定农村居民的土地承包权和经营权预期, 规范土地流转程序, 为农村耕地的所有权、承包权、经营权“三权分置”提供有利条件; 在农村劳动力非农化流转和农村“空心化”问题凸显的背景下, 应积极探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”, 落实宅基地集体所有权, 保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权, 在强化管制和发育市场的背景下适度放活宅基地和农民房屋使用权; 应重视资本、信息、知识、技术等现代生产要素对农业农村现代化的推动作用, 通过产业、财税、金融等政策设计引导这些要素进入农业农村从事生产经营活动, 着力提高农业的技术进步程度和全要素生产率, 在农业经营方式多元、要素组合方式创新的背景下提高农业产品和服务的供给质量与效率。

二是加快推进城乡基本公共服务均等化进程。新时代的城乡融合发展不仅需要持续提高城乡要素配置效率, 而且需要加快推进城乡基本公共服务均等化进程, 后者对于破解城乡二元社会结构“固化”、回应城镇内部新二元结构和农村内部收入分化均具有关键作用。从更宏大的视野来看, 加快推进城乡基本公共服务均等化也是回应不平衡不充分发展、实现共同富裕战略目标的内在需要。在新时代背景下, 我国应在经济总量增长和财政能力增强的前提下, 立足于以工促农、以城带乡的阶段性特征, 继续实施矫正城乡关系的一系列支农强农惠农政策; 在考虑农村人口流动和空间分布变迁的背景下, 加强农村的道路、桥梁、电力、水利、通信等基础设施建设; 按照地域和人群广泛覆盖、水平和层次逐步提高的原则深化农村社会保障体系改革, 不断增加对农村居民基本教育、基本医疗、基本养老的供给力度, 缩小城乡居民在公共产品获取或户籍“含金量”上的落差。此外, 在农村劳动力非农化流转的背景下, 可以依据不同的城市层级和公共资源承载力进行户籍制度改革, 中小城市可对外来农村劳动力和人口放开户籍门槛, 大城市可依据岗位性质、工作能力和实际贡献等因素, 逐步扩大外来农村劳动力和人口的落户范围。农村劳动力的非农化流转不仅是城乡之间的要素流动, 而且是区域之间的要素流动, 据此, 我国还应结合土地制度改革完善不同区域的基本公共服务对接和转换方式, 减弱属地因素对农村劳动力和人口城市融入的不利影响。此外, 我国城乡要素再配置伴随着城镇内部和农村内部的经济分化, 在市场化体制改革深入推进的情形下, 希冀城乡之间、城镇内部和农村内部不同成员的收入水平完全相同是不切实际的, 但基本公共服务均等化却可形成覆盖所有成员的“托底机制”, 使不同收入水平的城乡居民能因此而相对均等地分享增长的成果。考虑到农村内部的收入分化态势日渐突出, 我国应更加强调农业农村政策的针对性和瞄准性, 特别是针对低收入群体, 应将基本公共服务均等化和精准扶贫相互结合, 在不同政策和力量的协同中解决农村内部和城乡之间的结构反差问题。

三是依靠政府间的制度完善来提高城乡融合政策的实施效力。我国城乡差距的内涵转换是伴随着市场化体制转型而发生的, 城乡二元经济结构“变型”和二元社会结构“固化”与政府行为、政府间的结构特征紧密关联。新时代我国建立健全城乡融合发展体制机制, 最根本的是要通过政府间的制度完善来提高城乡融合政策的实施效力。在某种意义上, 城乡要素市场化改革意味着地方政府的“权利”变小了, 而城乡基本公共服务均等化进程则意味着地方政府的“责任”变大了, 这种格局就需要充分考虑地方政府的激励相容, 将政府间的结构安排变迁视为新时代城乡融合发展的制度基础。从这种思路出发, 我国首先需要立足于贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享等发展理念, 立足于经济从高增长阶段转向高质量发展阶段, 完善和调整针对地方政府的绩效考核机制, 形成与高质量发展相匹配的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价和政绩考核方式, 促使地方政府从“为增长而竞赛”转向“为民生而竞赛”“为创新而竞赛”, 这样才能将城乡二元结构转化等更好地内生到地方政府的目标函数之中。城乡要素市场化改革意味着要减弱地方政府在要素配置中的干预程度, 这就需要形成地方政府在资源配置中的“负面清单”, 在地方政府职能和要素市场作用之间形成较为清晰的边界。城乡基本公共服务均等化意味着要增加地方政府的公共产品供给程度, 这就需要深化中央政府和地方政府之间的财政管理体制改革, 通过适度的财权下沉和事权上移形成不同层级政府财权事权的匹配格局, 为地方政府持续推进城乡二元结构转换提供财政支持。此外, 我国属地化的行政管理方式与流动性的城乡要素配置之间存在着耦合问题，这就需要中央政府加强对地方政府的政策协调和管控功能, 不断探索城乡要素异地流转背景下公共产品的转换机制, 提高行政管理方式与经济社会发展逻辑之间的契合程度, 进而在积极回应二元经济结构“变型”和二元社会结构“固化”的基础上形成城乡融合发展新格局。