一、引言

任何一种经济增长都是以一定的经济发展方式进行的, 经济发展方式转变从本质上讲意味着各市场主体利益关系格局的重新调整, 这种调整需要进行相应制度安排的变革, 因而不同的经济发展方式是与不同的制度安排相对应的。Easterly(2005)^[1]指出, 经济增长需要提供“合适的激励”, 因为人们会对激励做出反应。不同于一般的市场主导型经济, 中国的经济增长模式被称为“政府主导型经济”^[2], 更准确来说, 由于中国显著的城乡差异与区域差异, 地方政府比中央政府更加了解地方经济发展问题, 因而要探讨中国经济发展方式的转变, 就必须从地方政府的角度进行分析。

经济发展方式难以转变的根本原因在于政府主导型经济发展模式下的地方政府自身利益关联。在既有文献中虽然大部分涉及中国经济转型中特殊的政治治理结构对于中国经济的重要作用^[3], 特别是地方政府竞争所导致的经济增长和效率变化, 但是很少从各市场主体利益格局调整的角度, 特别是地方政府推动经济增长所带来的私人收益与社会收益不一致的角度分析经济发展方式的转变。党的十八大报告和十八届三中全会决定强调指出深化改革是加快转变经济发展方式的关键, 核心问题是处理好政府、社会和市场之间的关系, 进一步加强市场的资源配置作用, 规范和创新政府作用。这样看来, 要想实现经济发展方式的顺利转变, 就必须保持地方政府的自身利益与经济发展方式转变后的经济、社会利益一致性, 在此基础上进行一系列体制机制创新。据此, 本文试图根据外部性理论分析地方政府如何根据自身利益选择不同的经济发展方式, 从而提出从利益格局调整的角度转变经济发展方式的具体思路。

本文余下部分的结构安排如下:第二部分是对现有文献进行评述并提出分析思路。第三部分是根据外部性理论分析地方政府自身利益与经济发展方式转变的经济、社会利益不一致性, 据此解释经济发展方式难以转变的根源。第四部分是经济发展方式转变的制约因素分析。第五部分是结论与启示。

二、文献综述

近年来, 伴随着经济的高速增长, 传统粗放式的经济发展方式所导致的经济问题和社会问题备受瞩目, 学术界对转变经济发展方式展开大量研究。从现有文献看, 经济发展方式转变的逻辑研究主要基于以下几个方面。

(一) 通过对要素投入的效率与结构变化来研究经济发展方式转变的“效率论”

部分学者认为生产要素的数量、质量及其利用方式对经济发展方式转变产生着重要影响, 因而从要素的效率和结构探讨经济发展方式的转变是有意义的。这一类的观点认为要实现经济发展方式转变, 应以人的需求和发展为导向^[4], 保持总需求结构均衡发展^[5], 加大产业结构的调整^[6], 促进产业结构升级以及技术导向和知识积累的集约型发展^[7]。部分学者也利用TFP对中国经济发展方式展开研究^[8-10], 认为TFP增长是经济发展方式转变的动力, 技术创新水平、市场化水平、人力资本存量水平、异质性企业集聚水平和对外开放度是促进中国经济发展方式转变的直接动力因素。但仅以单一要素来看待经济发展方式转变存在诸多不足, 马强文、任保平(2010)^[11]探讨了经济发展方式转变绩效与TFP之间的关系, 认为规模效率对TFP变化几乎没有产生影响, 发展方式转变绩效与中国改革直接相关, 且技术进步和技术效率的变动贡献明显。

(二) 通过制度安排与体制改革来研究经济发展方式转变的“制度论”

一定的经济体制和政治体制对经济发展方式转变产生深刻影响, 部分学者从制度角度对经济发展方式转变进行了较为深入的探讨。杨淑华(2009)^[12]提出经济驱动力是经济发展方式转变的动力, 并进一步指出财税和价格等体制的重大作用, 虞崇胜和张光辉(2011)^[13]认为积极稳妥地推进政治体制改革能更好适应经济发展方式转变的需求, 唐龙(2012)^[14]指出了收入分配制度改革的具体措施对转变经济发展方式的重要促进作用。以制度阐释经济发展方式转变亦有其局限性, 陆铭、钟辉勇(2015)^[15]就提出尽管当前中国制度安排下维持了经济高速增长, 但其行为短期化的负面影响却不断凸显。

(三) 通过政府与经济发展关系来研究经济发展方式转变的“政府作用论”

现有对政府与经济发展关系的研究主要涉及政府与经济增长, 而对经济发展方式转变的考量较少。部分学者认为财政分权对地方政府产生了财政激励, 促进地方政府为地区经济的增长和发展努力, 但也给经济长期发展带来重要的结构性问题和社会问题^[16-17]。一些观点也考量了地方政府竞争对辖区内基础设施建设的改善以及相伴生的地方保护主义和长期经济发展效率损害^[18-20]。而通过对政府官员激励机制和其行为的长期研究, 学术界也建立了“晋升锦标赛”博弈模型^[21](P38), 将地方政府官员的晋升与当地经济绩效挂钩, 讨论了地方官员的任期制度^[22]、晋升可能、异地交流^[23]等对经济增长的重要影响。

(四) 通过经济发展阶段与规律来研究经济发展方式转变的“历史规律论”

部分学者认为经济增长方式转变与经济发展阶段密切相关^[24], 并对经济发展的阶段进行了指标的构建和划分, 分析了不同阶段的经济发展方式转变的特征^[25-26]以及不同空间区域经济发展方式转变的不同阶段^[27-28]。这种将经济发展方式转变纳入到一定经济发展阶段来考量的研究, 符合马克思主义政治经济学的基本认知和规律。

上述文献对经济发展方式转变的分析一定程度从经济发展所需要生产要素投入及相应组合、外部条件、所处阶段等方面进行理论与实证研究, 暗含完全市场经济体制的假设前提, 虽然涉及政府与经济发展方式的研究, 但对地方政府作为经济发展方式转变的关键因素的地位并不明确。分析经济发展方式的转变问题不能忽视中国经济增长具有的显著特征, 实际上地方政府竞争在促进经济增长的同时, 也形成了相应的经济发展方式。

经济发展方式从本质上讲是一个方法论概念, 主要探讨不同经济增长的特征与经济增长质量的关系以及经济增长过程的实现路径^[29], 其在微观领域体现为企业的生产方式, 包括资源配置与组合方式、技术选择等。因而经济发展方式的调整表面上是生产要素的重新配置, 体现的是生产力的先进与落后的差别, 但其本质上却反映了人与人之间的利益关系, 所以经济发展方式转变的根源在于拥有各种要素的市场主体的利益格局的重新调整。从这个角度出发, 当前中国“政府主导型”经济的经济体制下, 分析影响经济发展方式转变的因素必须考虑政府因素。类似研究主要从政府干预经济所带来的效率损失角度进行分析^[30-32], 我们发现, 这方面文献虽然提到了政府对经济的太多干预阻碍了经济发展方式的转变, 却没有提出政府主导型经济下影响经济发展方式转变的作用机制, 即各市场主体利益格局的调整问题。这也是本文关注的重点。

三、经济发展方式转变的基本逻辑

中国近40年的经济改革与转型经验证明, 政府尤其地方政府在推动经济高速增长中扮演了重要角色, 在此, 我们以以往文献研究为基础, 试图建立起地方政府行为影响经济发展方式转变的基本逻辑。

(一) 经济发展方式转变的理论依据

“政府主导型”经济对经济发展的影响既有积极的一面, 即中国经济增长奇迹是在市场体制并不完善, 政府对经济具有控制和引导作用的基础上取得的, 地方政府竞争促进了国有企业的民营化、公共物品的有效供给等, 有利于经济增长质量的提高; 也有消极的一面, 地方政府竞争过程中会带来效率损失, 导致各种增长的负面问题长期积累, 包括粗放型发展方式, 收入不平等, 环境恶化问题等等^[33-34], 不利于经济增长质量的提高。因而, 经济发展方式转变的程度大小取决于地方政府竞争所带来的效率改善与效率损失对比。由于地方政府在经济发展中的主导作用, 自然会联想到采用哪种经济发展方式与政府官员自身利益及相应的利益激励安排密切相关, 这是不同于传统文献中与社会公众进行博弈的政府本质上仍是“仁慈的”社会计划者(即使是仁慈的社会计划者, 由于信息不对称, 也不能保证资源最优配置), 其所进行的最优化仍然是以社会公众的利益为目标的观点。由此不难看出, 当政府官员自身利益与社会公众利益不一致时, 在政府主导型经济下, 政府既是经济发展方式转变的倡导者, 又是经济发展方式转变的制约者, 外部性问题必然产生。

从福利经济学角度对外部性问题的研究最早是由庇古(Pigou)提出的, 传统市场理论认为只有政府才能消除外部性成本。这种观点的理论前提存在所谓的“社会福利函数”, 即政府作为社会和公共利益的主要代表, 其对经济活动的干预必然建立在对社会公众利益的维护的基础上。但事实上公共决策存在很大局限性, 特别是在“政府主导型”经济体制下, 经济分权与政治集权的发展模式^[35]使地方政府身兼裁判员与运动员双重身份, 其更容易按照自身利益进行宏观调控, 而忽视甚至阻碍社会公众利益的实现。传统外部性是指“某一个个体的经济行为以市场价格以外的方式影响了其他个体, 却没有为之承担应有的成本或没有获得应有的报酬”的现象。外部性存在时, 作为经济主体决策基础的边际私人成本或者收益会偏离实际, 导致经济主体基于自身利益而作出的决策与社会要求相背离, 进而影响资源配置效率。外部性的主要特点是它不仅存在于经济主体决策的外部(因为它无需因其行为影响他人而承担成本或获得补偿), 而且也存在于市场价格机制之外。本文将政府对经济的控制和引导作用纳入外部性分析中, 由于社会公众无法就政府对经济的控制和引导作用进行有效的监督, 因而只存在单向外部性, 即政府官员对社会公众产生外部性效应。

对于地方政府自身利益的界定, 钱颖一、Weingast等人(1997)^[36]认为中国地方政府的强激励包括行政分权与财政分权, 但是无法解释地方政府主导型经济下出现的负面问题, 如重复建设、地方保护主义、环境污染、忽视民生等。对此, 周黎安(2007)^[21]认为地方政府官员除了关心地方的财政收入外, 更加关心其在“官场”升迁的机遇。地方政府在这种晋升激励锦标赛模式下一方面推动经济高速增长, 另一方面产生一系列的扭曲性后果, 阻碍了经济发展方式的转型。由此可以推断出地方政府的自身利益与转变经济发展方式所带来的经济社会利益存在显著的不一致性, 这从根本上阻碍了经济发展方式的转变。

(二) 经济发展方式转变的基本逻辑—个人理性与集体理性背离

政府对经济发展的宏观调控包括财税机制、价格机制、经济建设等方面, 决定了经济发展方式的选择类型。通过以上分析, 我们试图以外部性理论为基础阐释经济发展方式转变的基本逻辑。

当政府官员利益与社会公众利益不一致时, 会出现外部性问题, 进而导致个人理性与集体理性存在背离。

1. 负外部性导致粗放型经济发展方式的锁定效应

存在负外部性时, 政府提供公共产品的价格只反映公众的纳税支出, 并不能完全反映提供该产品的边际社会成本。地方政府官员为了在任期内赢得晋升激励锦标赛的胜利, 会不惜一切代价促进经济增长, 包括大量的重复建设以及鼓励引进不符合环保要求的外商直接投资, 通过对经济的过度干预, 提高了经济增长的速度, 扩大了经济总量, 从而实现了自身控制权收益。但另一方面这种过度干预伴随着大量的环境污染等经济低效率, 阻碍了中央政府整体经济发展目标的实现, 同时, 这些伴生的污染成本等主要由社会公众承担, 地方政府官员在短期内并不承担或者只承担成本的极少部分, 在这种情况下, 个人理性与集体理性之间发生背离。

2. 正外部性导致集约型经济发展方式转变动力不足

存在正外部性时, 政府提供公共产品的价格并不等于该产品的边际社会收益, 这也会导致个人理性与集体理性的背离。科教文卫支出对地方政府而言, 短期经济增长效应并不明显, 在以GDP考核为主的官员晋升机制下^[37], 科教文卫支出越多, 越不利于地方政府官员的政治升迁, 但是更有利于居民福利水平的提升和经济发展方式的转变。政府官员选择以集约型发展方式替代粗放型发展方式, 其必然承担了大量的经济发展方式转变的成本, 而经济发展方式转变更多的使社会公众收益, 而非短期内的地方政府官员, 外溢性显著。因而政府官员在有限的财政支出规模下, 选择财政支出结构时, 更偏向于见效快、增长效应明显的基本建设投资, 忽视科教文卫投入。

因此, 从地方政府主导下的经济增长绩效来看, 我国粗放型经济发展方式难以根本转变的原因在于, 地方政府官员的个人政治权益与转变经济增长方式所带来的经济、社会利益之间的不一致性。对于粗放型经济发展方式与集约型发展方式的区别, 可以从外部性角度进行解释。粗放型经济发展方式只注重经济增长数量和速度, 因而更容易依赖要素投入的外延式增加, 而忽视经济增长中存在的严重负外部性。由于经济上的财政分权与政治上的晋升激励使得地方政府更关注任期内的个人政治权益, 特别是在以GDP为核心的干部考核机制与晋升激励下, 地方政府通过对资本、劳动力等要素的控制, 使资源价格远低于市场出清水平, 导致不可再生资源价格不能反映微观企业的实际生产成本, 企业能够通过获得廉价生产要素而获取高额的利润, 研发和技术创新的动力缺失。因而, 采取粗放型经济发展模式, 经济增长速度更快, 与此同时, 伴随而来的环境污染和贫富差距等经济增长负外部性却与地方政府官员没有直接关系。这说明, 在政府主导型经济中, 地方政府竞争提高了经济增长速度, 但并没有促进经济增长质量的提高, 反而导致经济发展方式锁定在粗放型增长路径上。

而集约型经济发展方式意味着一方面依靠技术进步、人力资本等全要素生产率的贡献来促进经济增长, 另一方面还需要更加关注经济结构的优化、社会发展等, 这些方面的改变不是短期内能够有成效的。不仅如此, 集约型经济发展方式所带的经济增长质量的提高不会直接转化成政府官员的个人政治权收益, 而是外部化为社会收益。

(三) 经济发展方式转变的路径选择—制度引入

根据奥尔森的理论, 要解决外部性问题, 实现个人理性向集体理性的过渡有两条途径:一是尽可能减少集团人数, 由于政府官员与社会公众是集团成员的组成部分, 因而无法做到人数减少; 二是运用选择性的激励, 在这种情况下, 集团行动只能通过选择性地针对集团个体的激励来实现, 而不像集体物品, 对整个集团不加区别。通过选择性激励来实现正外部性实施者(政府官员)与接受者(社会公众)的成本—收益保持一致, 这样能够减少政府官员的正外部性效应, 促进集约型发展方式转变。

政府官员的自身利益与社会公众利益一致时, 意味着政府官员与社会公众的收益函数相同, 从而个人理性与集体理性相统一, 不存在外部性问题。在政府主导型经济中, 政府官员会主动选择转变经济发展方式, 由粗放型向集约型转变, 此时资源配置达到最优。

由此可见, 中国经济发展方式难以转变的根源在于政府主导型经济中地方政府官员的政治权收益与社会收益的不一致, 即粗放型经济发展方式存在负外部性, 而集约型经济发展方式存在正外部性下地方政府竞争的必然选择。经济发展方式之所以难以得到根本转变, 在于新的利益均衡机制尚未形成。如何在地方政府官员的个人利益与转变经济发展方式带来的经济、社会利益之间达成平衡, 这是转变经济发展方式这一政策能否有效执行的关键所在。

四、经济发展方式转变的制约因素分析

通过以上分析, 我们认为我国粗放型经济发展方式难以转变的关键在于没有形成合理的激励机制, 使得原有利益格局尚未调整到位, 以经济建设为中心的政绩考核方式导致地方政府注重基础设施建设, 忽略了科教文卫等社会性支出, 从而地方政府自身利益与经济发展方式转变的经济、社会利益存在不一致性。因此, 对制约经济发展方式转变的因素分析就成为明晰其基本逻辑之后的首要任务。

经济发展方式转变的关键在于调整地方政府的激励机制, 改变依靠投资驱动发展方式形成的利益格局, 具体表现在政府的财税机制、价格机制与相应的晋升激励机制等方面的制约。

(1) 现有财税机制不利于经济发展方式转变

财税制度体现了经济发展中企业与政府在经济增长中的利益分配格局。中国财政分权的一个重要特征就是中央与地方政府在财权与事权上的不对应。1994年分税制改革后, 地方政府财政收入所占比重下降, 但财政支出却未相应调整, 导致地方政府收入与支出不平衡。这反映了地方政府自身利益与社会公众利益的不一致性, 迫使地方政府只能通过加快经济增长, 扩大税收来源的方式获得更大的财政分权收益。因而地方政府必然会更偏重见效快、增长效应明显的基本建设投资、忽视科教文卫投入, 不利于经济发展方式的转变。

就税收制度而言, 目前的税收是以流转税为主体的税制结构, 增值税所占比重过大, 其特点是税收多少与产值关系密切, 即物质生产越多, 政府收入越多。这就必然导致政府为了自身利益大力支持重化工业的发展, 而不考虑重化工业生产中所带来的能源消耗与环境污染问题, 从而与社会公众的利益相背离, 也不利于经济发展方式的转变。

(2) 现有价格机制不利于经济发展方式转变

改革开放以来, 虽然我国市场化程度越来越高, 表现出产品市场高度竞争、要素市场高度垄断的市场结构, 但政府依然掌握着许多经济资源与生产要素的定价权。地方政府为了任期内加快经济增长, 获得相应的财政分权与政治权收益, 对包括水、电、土地、能源等资源的定价机制没有包括环境污染成本, 也不能反映不可再生资源的稀缺程度。劳动力相对过剩使得居民收入难以上升, 偏低的生产要素成本使得企业没有动力进行技术革新, 通过大力追加要素投入就能推动经济增长, 从而完成地方政府的经济增长目标, 满足自身利益, 却不利于新技术的推广应用和生产技术提高, 阻碍了全要素生产率在经济增长中的贡献。

从地方政府自身利益来看, 为了在短期内的地方政府竞争中赢得晋升激励, 也会加深对资源和要素投入的过度依赖, 从而增加对要素的价格干预, 使粗放型经济发展方式难以转变。因此, 现行价格机制的缺陷说明了地方政府的自身利益与经济发展方式转变的冲突难以避免。

(3) 现有地方官员晋升激励机制不利于经济发展方式转变

当前以GDP增长为核心的干部考核和晋升激励机制与转变经济发展方式存在矛盾, 中国式财政体制的核心内涵是经济分权与垂直的政治治理体制的紧密结合。经济分权提供了激励地方政府与企业以经济发展为中心的必要条件, 而垂直的政治治理体制包括以GDP为主的政绩考核机制^[38]则对地方政府官员的激励更加重要。相应的实证研究^[37]表明中央按照一种相对经济增长绩效的指标来提拔官员, 即将地方政府官员的政治升迁与当地经济增长绩效挂钩。在短暂的政治任期考核下, 地方政府官员会是风险规避者, 追求经济增长的高速度自然成为地方官员竞争的主要目标。

追求经济的短期高速增长会与转变经济发展方式相矛盾。以2008年中国应对金融危机为例, 中央4万亿投资中大部分用于基础设施建设保增长, 而地方则在保增长的名义下, 大部分将经济增长速度定在8%以上, 必然将加大投资力度放在首位, 而不是考虑转变经济发展方式。因为转变经济发展方式要加大人力资本投资(如教育、医疗等)、科研投入, 这些投入在短期内是无法看到成效的, 甚至会降低经济增长速度, 调整经济结构也是如此, 显然不符合地方政府官员的自身利益。由此可见, 在地方政府主导型经济下, 为了地方政府官员的自身利益, 经济发展方式更多锁定在高投资、高消耗、低效率的发展路径上。

五、结论与启示

本文根据外部性理论对地方政府与社会公众的成本收益进行分析, 发现地方政府竞争虽然促进了经济的快速增长, 但没有带来经济增长质量的提高, 原因在于地方政府自身利益与经济发展方式转变带来的经济、社会利益的不一致性。在现有中国式的财政分权与垂直政治体制下, 维持粗放型发展方式很好地维持了地方政府的自身利益, 但存在显著的负外部性, 即粗放型发展方式导致较高的资源消耗、环境破坏成本、贫富差距拉大等的社会成本; 转变经济发展方式虽然能够实现经济可持续发展, 使社会公众受益, 但却无法实现地方政府的短期自身利益, 存在很强的正外部性。这说明经济发展方式转变的难点在于地方政府的自身利益与经济发展方式转变所带来的经济、社会利益不一致, 转变的关键是利益格局的重新调整。

(1) 改革财税体制

在中央与地方的财权、事权分配上, 必须相互对应, 特别是在地方政府主导型经济下, 应该保持政府财政收入与支出相协调, 避免政府为了在任期内过分追求经济增长速度, 增加财政收入, 出现对经济的不合理干预现象。在税收体制上, 改变以流转税为主的税制结构, 开征有利于促进经济发展方式转变的税种, 比如对于不可再生资源的使用, 通过税收调节保证合理高效使用。

(2) 改革价格体制

现有生产要素价格体系是偏向于依靠要素投入推动经济增长的, 应该提高煤、石油、等资源的价格, 保护劳动者合法权益, 提高要素投入的使用成本, 通过合理的价格机制促进企业通过技术创新、提高要素使用效率的方式实现经济发展方式转变。

(3) 考核与晋升激励机制

针对现有中国式财政分权和垂直政治体制, 改革目标应该将政府自身利益与经济增长可持续性联系起来, 使地方政府在转变经济发展中受益, 只有这样才能将地方政府自身利益与经济发展方式转变的经济、社会利益结合起来。这样政府才会主动进行发展方式转型。

通过调整现有不合理的财税体制、价格体制以及以GDP增长为核心的干部考核与晋升激励机制, 固然可以减少地方政府利益与社会公众利益的不一致性, 促进经济发展方式转变。但从根本上讲, 减少政府对经济的干预程度, 加强地方政府自身改革, 降低政府干预经济过程中获取自身利益的机会, 从而杜绝地方政府自身利益与经济发展方式转变的经济社会利益的不一致性也是必不可少的。