一般而言, 简单的政府危机传播管理体系包括危机监督、应急保障和危机干预等三个部分, 三者共同作用, 形成具体的危机应对机制, 但简单的政府危机管理体系往往是围绕着突发事件而形成“以解决当下事件”为主要目的的管理系统, 而那些复杂的政府危机传播管理体系, 则往往会以应对危机事件为核心, 而形成相应的各个危机管理的子系统, 其管理体系复杂而且细致, 其中, 危机信息系统始终处在关键位置, 使危机预警系统、危机决策系统、危机应对系统和危机恢复系统以及相关的辅助系统例如外联、法律援助、物资调配等几个子系统成为一个整体。而如何实现对政府危机新闻信息传播的科学把握和评估, 已经成为现代政府危机管理的核心命题。

一、政府危机新闻信息传播评估必要性阐述

一般而言, 所谓政府危机管理是指政府在宪法和法律许可的范围内, 所建立的一整套社会危机监测、评估、预防和快速反应的制度和运行机制^[1]。这其中的社会危机评估不仅仅包含着对危机的事件评估、政策评估、财产评估，等等, 也包含危机信息的传播评估。显然, 政府危机新闻信息传播评估是实现科学的政府危机管理体系中不可缺少的一环。

然而, 遗憾的是, 直至目前, 笔者还没有找到有关政府危机管理评估的权威定义, 就更谈不上政府危机新闻信息传播的评估了。虽然有危机评估的专著出现, 如《政府危机管理能力评估——知识框架与指标体系研究》等著作，但对政府危机管理评估的概念定义方面的理论性探讨并不感兴趣, 而是埋头于细致的可操作性的危机评估的细则中间。笔者以为这样取向的危机评估, 固然可以有拿来即用的效用, 但并不能为危机评估的理念发展和体系拓展提供更深入更系统的思想基础, 所以，研究者有必要对政府危机管理的危机评估做出相关的界定, 以深化危机评估的认识, 扩大危机评估的应用范围和深度。

在实际的政府危机信息传播管理工作中, 我们发现, 由于缺乏相应的新闻信息传播评估的知识框架和相关的法律法规的支撑, 使得我国政府危机管理中相对应的评估机制和奖惩措施的建设还不够科学合理, 这样, 我国政府在一些危机事件的信息管理中就不能够明晰界定不同危机发展阶段的危机信息传播主体责权, 也不能区分不同危机信息传播的主体间关系, 导致了我国的政府危机新闻信息管理上的一把抓、一刀切现象比较多, 不仅不能够形成危机舆论核心区域的准确有效的针对性应对, 而且难以形成合理有效的舆情压力分流机制, 导致危机舆论核心压力远远大于相关区域, 不能形成张弛有度的危机信息应对网络, 一旦围堵或者导流舆论失败, 党和政府对于社会危机的处理和相关社会问题的控制就会产生更大的压力, 带来更大的社会危机治理成本。

由此可见, 加大对政府危机新闻信息传播评估的投入和建设就成了当下政府危机管理工作中刻不容缓的任务了。而危机新闻信息评估工作的展开, 既离不开对危机评估的正确界定, 也离不开对危机信息评估知识框架的建构, 并最终体现在政府危机新闻信息评估的详细又系统的评估指标体系中, 当然, 本文限于研究的主体在评估知识框架建设上, 因此关于危机信息评估指标体系此处就不再赘述, 将来会在另外的研究成果具体呈现。

二、政府危机新闻信息传播评估的界定

有人认为, 危机评估是危机管理的最后一个重要环节, 它对制定新一轮的危机预防措施有着重要的作用。这个界定是把危机评估应用范围确定在危机应对效果的层面上来探讨的, 但实际上, 危机应对和管理的全过程哪个能离得开危机评估的存在呢?也有人认为危机评估应该在危机即将发生和已经发生时对危机可能造成的结果进行评估; 对整个企业危机管理工作的成功和失败之处进行评价; 以及在危机结束以后, 就整个危机所造成的损失和产生的影响做系统的评估。这个取向似乎照顾到了危机的过程, 也包含了危机的整体, 但依然是将危机评估的落脚点放在效果的层面上, 但在实际政府危机应对中, 危机评估所起的作用绝对不仅仅只是事后的总结教训论功行赏的事情, 而是在危机传播过程中, 始终都具有强大的约束和操控能力的力量, 甚至这种评估可以在事前就能产生作用。《政府危机管理能力评估——知识框架与指标体系研究》一书, 把政府危机管理各个阶段单列成章, 都在知识框架之下建构了评估指标体系^[2], 十分的细致严谨, 但总是觉得少了系统把握和整体评价的遗憾。日本人铃木敏正等著的《危机管理系统》中, 将危机管理系统的评价分为:危机管理性能评价和危机管理系统的有效性评价两个部分^[3](P38), 虽则简单, 但能将危机评估的管理作用凸显, 值得效仿。

依据以上有关危机评估的描述, 笔者认为, 政府危机新闻信息评估是对危机应对过程全方位的反思与评价, 是伴随政府危机传播行为始终的一种量化操控行为, 它不仅包含危机新闻信息管理的性能评价, 也包括危机新闻信息传播的有效性评价。这样, 我们就能把政府危机信息传播管理的过程和效果兼顾, 同时也能凸显危机评价伴随政府危机应对始终的管理价值。需要说明的是, 这里所提到的量化, 是个相对的概念, 并非一定就是数量、数据等形态, 也可以是比较准确的状况描述。

从具体的层面上来说, 由于政府危机传播信息生态机制至少应该有:危机信源区隔、政府新闻发布、大众传媒新闻报道、境外媒体新闻报道、网络新媒体引导等几个构成部分，由于各部分面对的信息主体完全不同, 与政府关系也有很大区别, 因而在政府危机新闻信息管理体系上自然会依据不同关系制定相关的危机沟通机制和应对措施, 其危机新闻信息评估的内容, 包括知识框架构建和评估指标确定, 也必然是在这个构成部分中展开的，下面我们就对危机新闻评估在各个环节上的知识框架进行梳理。

三、政府危机新闻信息传播评估知识框架构建 (一) 危机信源区评估知识框架

社会危机事件现场就是社会危机信息传播的信源区。所谓危机现场, 就是发生案件或事故的主体以及相应空间场所及当时的状况。这个区域的重要性不言而喻, 很多危机的爆发往往纠结点就是在危机事件现场的还原上面, 比如徐纯合枪击案。但有意思的是, 目前在政府危机管理的研究中, 很少有人对作为危机信源的危机现场进行研究, 更没有将之信息进行分类管理, 例如敏感信息、国家密级信息、危害数据等。

这个区域, 不仅构成了危机预警机制和社会舆情监测的主要关注区域, 而且是各类媒体争相采访获取第一手资料的重要区域, 更是政府对社会危机事件进行社会学、政治学、经济学等综合分析权衡之后, 进行危机情景界定的主要区域。值得引起注意的是, 世界发达国家对危机信源区往往采用各种危机法律法规对危机事件现场的媒体准入和采访都做了十分严格的规定, 更有提请媒体和记者注意的诸多事项。我国这个方面也需要进一步的加强。事实上, 当政府真正把握了危机信源, 也就基本上掌握了危机新闻信息控制的危机信源区隔轴, 以此可以形成反馈的参照、分析和把握, 为整个危机应对提供高屋建瓴的控制思路。

(二) 新闻发布评估知识框架

政府新闻发布是政府新闻发言人就社会危机事件的基本情况、所引发的社会问题以及政府的政策和采取的相关措施等, 通过新闻发布会向媒体或者直接通过媒体声明等形式向社会通告的一系列信息传播行为。目前, 我国政府新闻发布主要由新闻发布、新闻发言人和新闻发布会共同构成^[4](P4)。

政府新闻发布既是一项制度, 又是一项系统化的工作, 包括新闻发言人制度和新闻发布的具体工作。其中, 新闻发言人是国家、政党、社会团体任命或指定的专职或兼职新闻发布人员; 我国新闻发布会是新闻发布的重要的一种形式, 分为自主发布(或称无主题发布)和搭台发布(或称有主题发布)两种, 前者定期, 后者不定期。就具体的政府新闻发布形式而言, 主要有六种:举行新闻发布会; 召开背景吹风会; 组织记者集体采访或单独采访; 通过政府网站发布新闻信息; 利用电话传真和电子邮件答复记者问; 以政府新闻发言人名义发布新闻公报、声明、谈话等^[4](P8)。

政府新闻发布是政府政务公开和新闻宣传工作的重要组成部分。正是这两点需要特别注意, 首先从政务公开的角度看, 属于政府服务职能特别突出的新特点, 有权力透明化的期待, 因而我国民众注意力敏感度较高, 在政府危机事件新闻发布中, 因为会涉及比较敏感的信息, 所以需要慎重对待; 新闻宣传上, 一方面民众对长期的僵化的政治宣传是有逆反心理的, 另一方面对宣传的技术和手段需要柔性和新闻化。

(三) 大众传媒新闻报道评估知识框架

丁柏铨指出，在灾难性事件中，妥善处理政府、新闻传媒和公众三者关系关键是政府向媒体和公众公开信息^[5](P37-43)。可见以大众传媒为主体的新闻传媒在政府危机信息传播中的地位是何等的重要。大众传媒作为政府危机新闻控制体系的主要构成部分, 主要有广播、电视和报纸, 现在由于网络新媒体的突飞猛进的发展, 很多传统大众传媒走向了媒介融合的道路, 但因为其组织特征并无重大改变, 因此, 其性质仍然是大众传媒, 因而, 这里将传统大众传媒主导下的网络新媒体如门户网站、新闻APP、政务微博等新媒体形态, 仍然划归在大众传媒这个区域里。

作为喉舌的新闻媒体首先要在理念层面上树立化解风险的意识, “以防代防”, 面对危机隐患, 主动承担起环境监测与预警的社会责任。及时有效的危机预警机制能够使政府在调配新闻媒体主动应对危机时从容不迫, 不仅能把握好危机应对的第一时间, 而且对确定政府日常信息管理工作和突发事件中新闻发布工作也十分重要, 这样才能够有效聚集社会力量迅速应对危机, 避免危机进一步发展。在此过程, 新闻传媒的权威性应该高度和政府权威相一致, 这一点是极需要注意的。

关于大众传媒和新闻报道的基本常识, 应成为政府危机管理的基本知识储备, 同时注意知识的更新和实际的应用环境。“知媒善任”, 只有充分了解了媒体, 并掌握了媒体新闻报道的基本知识和运作规律, 才能谈到与媒体关系的良好建设和对媒体在危机传播中的驾驭和使用。这一点特别在媒体多元化的今天显得尤为重要。实际上, 许多官员雷人语的出现, 都是因为跟记者打交道的时候, 不懂得方式方法, 也不懂得尊重新闻记者和新闻报道的基本规律, 官本位意识冲昏了头脑, 说出很多脱离政治常识、进一步激发社会危机的话。因此, 媒介素养应成为政府危机传播管理者基本的素养。

(四) 境外媒体新闻报道评估知识框架

从整体上说, 我国在信息安全领域里, 始终没有向国外媒体市场开放, 因而, 对于外国媒体在中国境内的新闻采访、报道和发行, 我国都是采取比较严格的审查制度的。但这不代表着外国媒体不对中国发生的突发事件进行相关的报道和评价, 实际上, 外国媒体自新中国建立之初就一直密切关注着中国, 由于对外媒政策的封闭性, 反而引起了外媒更大的报道兴趣, 当然受到意识形态的影响, 对很多重大事件的报道都带有诋毁我国党和政府的倾向。

随着我国加入WTO, 我国在对境外媒体的限制方面有所松动, 很多境外媒体都获得了在中国境内设立记者站和进行采访的权利。一般来说, 境外媒体进入中国电视市场主要有三种方式:一是通过一定的审批程序和交换条件, 在我国拥有电视节目落地权; 二是通过贴片广告的方式向国内个别电视台提供外方的节目资源; 三是与内地传媒合资建立节目制作公司的形式^[6]。

不过, 每次我国有重大突发事件爆发, 由于我国在国际上的影响力日增, 使得国外媒体记者都会争前恐后地前来采访报道。2008年的“5·12”汶川特大地震曾使世界关注中国、聚焦四川。统计显示, 超过32个国家和地区的147家媒体入川采访, 登记注册的记者人数多达800名, 其中包括美联社、路透社、法新社、《纽约时报》、CNN、《朝日新闻》等世界著名媒体。这样大规模、突袭式的境外媒体聚集采访, 在中国内地尚属首次^[7]。

近些年, 由于网络新媒体技术的发展, 国外主流媒体都纷纷开设中文网站。有学者统计，从20世纪90年代中期, 美国之音(VOA)、新加坡《联合早报》成为最早设立中文网站的国外主流媒体, 随后, 包括BBC及《华尔街日报》《福布斯》《金融时报》等媒体开始建立中文网站。近年来, 包括路透社、俄新社、NHK等也相继开设中文网站, 2012年, 《纽约时报》《朝日新闻》的全球综合性时事媒体的中文网站(或中文专版)正式上线^[8]。这种情况, 一方面延伸了国外新闻媒体对中国问题的一贯关注; 另一方面, 也丰富了我国网络新媒体空间的话语结构。因而, 也是属于网络及新媒体评估知识框架的构成部分。

(五) 网络及新媒体评估知识框架

网络新媒体即新媒体(New-media), 或者叫新媒介、数字媒体。首先, 网络新媒体是一个相对的概念, 相对于报刊、广播、电视等传统媒体来说, 它是新兴的媒介, 可以说是时新; 其次, 网络新媒体是采用数字信息技术而发展来的, 因此叫信新; 再次, 网络新媒体是通过网络互联技术而进行信息传递的, 可以说是道新。也正是这三新, 让网络新媒体能够成为新时代的媒介佼佼者, 异军突起, 不仅改变了社会媒介生态的格局, 也改变了社会结构, 使我们进入了一个后工业时代的信息社会。

媒介理论家马歇尔·麦克卢汉(Marshall Mcluhan)认为:对于社会来说, 真正有意义、有价值的“信息”不是各个时代的媒体所传播的内容, 而是这个时代所使用的传播工具的性质、它所开创的可能性以及带来的社会变革^[9](P120)。这就是著名的“媒介即信息”理论的主要内容, 该理论距今提出已经半个世纪了, 但实际上对该理论有深刻理解并主动应用于实践的人却不多, 尤其在面临网络新媒体的突飞猛进的发展, 更需要这样前瞻性的理论作为指导才能把握时代脉动。

北京大学新媒体研究院谢新洲指出未来新媒体发展极有可能引发整个社会出现六大变革:可计算的未来，虚拟与现实的融合，社会结构的变革，商业即服务，知识与智能的社会化传播，促进人的变化^[10]。这说明, 网络新媒体作为社会媒介带来了不以人的意志为转移的社会推动力, 我们只能改变陈旧的思维观念, 适应新媒体的未来, 才能更好地让新媒体为我们服务。

当然, 随着网络信息技术尤其是WEB^① (网页)技术由web1.0发展到了web6.0和APP手机互联第三方软件的快速发展, 使得如今的网络新媒体早就从早起的网页传播发展到现在无处不在的移动互联传播, 自媒体成为网络新媒体发展的高级媒介形态, 具有平民化、圈群化、个性化、随性化和自发传播等特性^②。其媒介形态也十分多样, 不仅包括电脑、平板和数字智能电视上的各种微博、微信以及APP应用, 也包括智能手机媒体，等等, 通过互联网、宽带局域网、无线通信网、卫星等渠道, 向用户提供各种信息和娱乐服务。

① web的本意是蜘蛛网和网的意思, 在网页设计中我们称为网页的意思。现广泛译作网络、互联网等技术领域。表现为三种形式, 即超文本(hypertext)、超媒体(hypermedia)、超文本传输协议(HTTP)等。

② 自媒体(外文名:We Media)又称“公民媒体”或“个人媒体”, 是指私人化、平民化、普泛化、自主化的传播者, 以现代化、电子化的手段, 向不特定的大多数或者特定的单个人传递规范性及非规范性信息的新媒体的总称。自媒体平台包括:博客、微博、微信、百度官方贴吧、论坛/BBS等网络社区。

自媒体作为媒介群落里最具有个性特征也是数量最为庞大的媒介群体, 其信息传播与专业媒体机构主导的信息传播大异其趣，其传播主体是普通大众, 信息内容往往也是五花八门, 也有人称其为“社交媒体”, 打破了传统的“点到面”的传播, 开启了在网络上平等与互动性的“点到点”“点到面”综合传播, 兼具私密性和公开性, 为公民个体的信息生产、积累、共享、传播的主要形态, 有人也因此认为开启了“全民新闻”时代, 为我国全媒体时代的政府危机管理带来了复杂多变的媒介变数, 十分值得关注。

在目前的全媒体时代里, 每一件社会危机事件的爆发和扩散, 都几乎会和网络社交媒体有关系, 各种有关危机事件的议题也往往会沿着社会化网络媒体路径、呈几何基数式的强力扩散, 形成危机事件议题的不断升级, 这样的状况, 就大大突破了传统传媒传播能力的控制临界点, 而走向信息无序、多元、个性的爆炸式传播阶段。因此, 全媒介时代中对以自媒体为代表的社交媒体的关注, 已经成为政府危机传播管理和新闻信息控制的主要方面了。

四、结语

政府危机新闻信息传播评估知识框架的构建, 为我们进一步展开政府危机信息传播评估指标的建设创造了良好的条件, 这对进一步实现我国政府危机传播管理的科学化具有十分重要的意义。正如学者喻国明所说的那样:想要在政府危机信息传播中保障公民的知情权并更好地完善新闻媒体的社会责任, 有必要进行传播计划效果评估(12个方面的研究课题之一)的研究, 即:危机中人们如何评价宣传信息, 建立评估指标, 这对于正确评价政府以及媒体在突发社会危机事件中社会责任的履行效果、恰当评价其社会影响力、反映媒体效果, 完善其监督反馈机制都是极为重要的^[11]。同时, 由于对社会危机认识的加深, 我们在危机传播上也逐渐认识到危机信息的流动是伴随危机行为始终的, 而全媒体环境的到来和深入, 政府应对社会危机事件的媒体变数日益增大, 缩短了危机酝酿和爆发的时间, 这样, 我们所论述的政府危机新闻信息传播评估的知识和理念, 也必然是渗透在政府危机管理系统的全部过程中, 与整个政府危机管理体系相一致, 与时俱进, 保持警惕。