一、《反恐怖主义法》立法评述

全球反恐形势正发生深刻变化, 受极端民族宗教等复杂因素影响, 国际反恐怖斗争形势面临着诸多新风险, 没有一国能够独善其身。自全国开展打击暴恐活动专项行动以来, 公安机关抓获涉恐案件人员数千名, 维护了我国社会大局的总体稳定。但暴恐行动更加周密，目标指向更加明确, “境外煽动境内、境内联系境外、境外指导境内”的态势依然没有改变, 特别是“一带一路”倡议下，中国的沿线海外利益被恐怖威胁的风险持续加大^[1]。“无法律则无犯罪, 无法律则无刑罚, 法律是制度化的政治过程中的产物。”^[2](P43)鉴于目前反恐形势的复杂性与严峻性, 为依法惩治恐怖主义犯罪, 《中华人民共和国反恐怖主义法》(以下简称《反恐怖主义法》)在考虑现有法律规定和借鉴国外有效做法的基础上, 总结了近年来防范和打击恐怖活动的实践经验, 对反恐怖主义工作进行了全面规定。第一, 确定《反恐怖主义法》的立法目的, 坚持将防范和惩治恐怖主义犯罪活动相结合, 加强反恐怖主义工作, 维护国家安全、公共安全和人民生命财产安全。第二, 《反恐怖主义法》对有关概念特别是恐怖主义、恐怖活动组织、恐怖活动人员和恐怖事件进行了明确的法理界定, 对恐怖活动组织和人员的认定程序进行了规范。第三, 全面确立了反恐怖主义工作的基本原则, 坚持综合治理、专群结合、分工负责、联动配合, 坚持防范为主、惩防结合、先发制敌、保持主动的原则, 坚持法治反恐和人权保障并重, 构建全民参与、群防群治的反恐怖主义工作格局, 兼顾打击与保护、公正与效率、程序与正义, 依法防范和惩治恐怖主义。第四, 明确反恐怖主义工作体制机制和法律责任, 在国家和地方各级反恐怖主义工作领导机构的统一领导下, 公安机关、国家安全机关和人民检察院、人民法院、司法行政机关以及其他有关国家机关, 中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织, 根据分工, 各司其职、各负其责, 严格落实责任制, 依法做好反恐怖主义工作。第五, 准确把握防范、管控、侦查和打击恐怖主义的基本措施, 细化落实网络安全管理、危险物品管理、重点目标防范、国(边)境和出入境管理等一系列安全防范措施, 依法适用约束性措施、技术侦查手段和其他调查措施, 强化情报信息搜集分析应用, 实行跨部门、跨地区情报信息工作机制。第六, 更加关注“去极端化”工作, 对宣扬极端主义, 利用极端主义危害公共安全、扰乱社会秩序、侵犯人身财产、妨害社会管理的行为以及从事与极端主义活动相关的行为进行打击处理。第七, 对涉恐、涉极端主义违法犯罪人员进行社会改造作出相关规定, 特别开展对涉恐、涉极端主义违法犯罪人员的帮教、管理和安置教育等工作。第八, 明确了应对处置恐怖事件的有关内容, 完善反恐怖应急处置指挥机制、现场指挥权、应对处置措施, 规范武器使用、现场信息发布和社会秩序恢复等工作, 确保及时有效处置恐怖主义犯罪事件。第九, 提出加强政府与国际组织之间的对话、军队出境、情报信息交流、执法合作、国际资金监管等反恐怖主义国际合作的有关内容。第十, 规范了反恐怖主义工作保障措施内容, 包括反恐怖主义工作经费、力量建设、伤亡抚恤、装备技术等保障体系, 建立实施证人保护制度。

《反恐怖主义法》以总体国家安全观为指导, 立足中国国情, 面向当前和今后一个时期国际国内反恐斗争的新动向, 为中国依法开展反恐工作奠定了坚实的法律基础, 作为一部反恐怖主义工作的专门法律, 将反恐怖主义纳入国家安全战略。该法在考虑现有法律规定和借鉴国外有效做法的基础上, 通过总结我国开展反恐怖主义斗争的实践经验, 参考其他一些国家和地区的法律规定, 专门对反恐怖主义情报信息工作体制、机制作出明文规定。国内外反恐斗争经验表明, 做好反恐怖主义工作必须充分认识情报信息的重要性, 不断增强情报信息意识, 提高情报信息工作的水平, 以适应当前反恐怖主义斗争形势的需要。如果没有及时、准确的情报信息, 反恐工作就会失去方向, 陷于被动局面, 恐怖活动组织与人员等敌对势力各种不安定因素就会发展蔓延, 给国家安全和社会政治稳定造成严重危害^{[3](P163-181)}。

二、以情报为中心的“靶向”反恐机制构建的提出 (一) 以情报为中心的“靶向”反恐机制构建的背景

法治完备赋予了相关国家机关执行情报工作法源的依据。《中华人民共和国国家安全法》(以下简称《国家安全法》)第28条规定:“国家反对一切形式的恐怖主义和极端主义, 加强防范和处置恐怖主义的能力建设, 依法开展情报、调查、防范、处置以及资金监管等工作, 依法取缔恐怖活动组织和严厉惩治暴力恐怖活动。”中共十九大报告指出, 暴力恐怖活动是国家安全中的重大威胁。暴力恐怖活动与各种渗透颠覆破坏、民族分裂、宗教极端等活动成为中国国家安全中最突出的威胁。当前, 非传统安全威胁对各国带来的风险明显上升, 全球依然面临现实和潜在的局部战争威胁。为全面推进依法治国，建设社会主义法治国家和推进平安中国建设, 需要进一步强化反恐怖主义工作, 其目的就是更好适应中国国家安全面临的新形势和新任务。

纵观全球, 恐怖主义犯罪严重危及人类社会的生存与发展, 又由于恐怖主义具有国际性特征, 世界许多国际组织和国家将反恐怖工作纳入国家安全战略。一方面, 搜集、获得、分析和使用有关恐怖活动组织与人员的情报信息对于防止恐怖主义犯罪行为至关重要。例如, 美国先后通过《反洗钱法》《爱国者法》《国土安全法》及《情报改革与恐怖主义预防法》, 以确立中情局局长对各情报机构在情报搜集工作上的主导地位, 并通过立法扩大执法部门在技术侦查、电子监听和情报分享的合作权限。情报信息可通过公开和秘密手段搜集, 并可以从本国或国外的其他侦查机关获得。另一方面, 情报搜集活动特别是技术侦查必须受到法律规制, 由司法机关予以全程监督。任何影响国家安全和涉及个人隐私的行动都必须是法律允许的，并受法律监督。特别是与个人有关的任何技术搜查、监听监视或电子数据搜集必须依法授权。

(二) 以情报为中心的“靶向”反恐机制构建的提出

《反恐怖主义法》在第四章“情报信息”第43-48条中, 分别规定了“国家反恐怖主义情报中心及情报信息工作体制机制”“情报信息基层基础工作”“情报信息技术侦察”“有关部门提供安全防范工作中获取的信息”“情报信息研判等处理与预警”“保密义务”等内容。同时, 条文突出强化对各类涉恐可疑人员的动态侦控, 增强涉恐情报信息搜集、获取、传递、共享、分析的能力, 扎实提升涉恐情报信息的综合研判水平, 为有效防范暴力恐怖活动提供法律支撑, 为切实提高对暴恐可疑活动的预知、预警、预防能力提供法律依据^{[4](P173-192)}。国内学界认为, 广义的情报即“情报信息”或称“资讯”“情资”, 也有西方学者将其称为“资料”, 主要是指观察、通信、报告、媒体或其他来源所获得的资讯, 通常为片段、零散的消息, 由于内容未经过分析和处理, 其可靠性与实用性仍有待商榷。情报工作包括产生情报的过程, 即情报搜集和情报处理, 包括利用情报进行的各种行动, 即产出情报(知敌的工作)、反情报(防敌的工作)、情报战(攻敌的工作)等过程。狭义的情报是为国家或集团、组织的战略、决策乃至谋略所提供的不可或缺的依据之一。因此, 信息是广义的情报, 情报是狭义的信息。情报是将所搜集来的资讯、信息经过分析、比较、评估等程序后所获得的具有价值且可参考运用的知识。美国情报学者蓝森指出, 情报工作即提供决策与行动所需的消息, 情报为一动态观念, 是一项没有明确起点或终点的过程^[5](P43)。情报包括从搜集、处理到分发、运用, 周而复始进行期间各阶段中的每一项功能。以情报为中心的“靶向”反恐就是要求相关部门进一步加强情报信息的统筹协调、跨区域协作配合和部门联动, 整合各种情报侦查资源和手段, 在基本掌握违法犯罪事实的基础上, 搜集固定证据, 依法严厉打击为首骨干和顽固极端分子, 加强对重点人员的管控力度, 彻底消除涉恐隐患和潜在威胁。

三、以情报为中心的“靶向”反恐的可行性 (一) 以情报为中心的“靶向”反恐契合国家安全战略要求

1.“靶向”情报   《国家安全法》第52条指出：“国家安全机关、公安机关、有关军事机关根据职责分工, 依法搜集涉及国家安全的情报信息。国家机关各部门在履行职责过程中, 对于获取的涉及国家安全的有关信息应当及时上报。”美国前中央情报局长肯特(Sherman Kent)说:“情报的意义就是知识, 虽然这种知识不能包括所有的知识, 但至少是一种极为广泛复杂的知识。”克劳基维茨(Care Philipp Gottlied Von Clausewilz)在其专著《战争论》中也提到:“所谓情报, 是指敌国的全部知识, 也是我方各种想定和作业的根据。”简言之, 情报就是按照预定计划, 通过公开或秘密方式搜集所得信息, 经过分析、研判等程序后, 适用于解决各类情况或需求的报告。申言之, 凡属任何信息、资料或消息, 经过搜集、整理、分析、研判等程序后, 认为完整、正确, 且足以能够预测未来事物可能发展趋势的作为“靶向”, 并最终为决策服务。本文提出的“靶向”一词, 顾名思义就是对特定目标采取的针对性行动。“靶向”情报即指针对特定目标, 运用专业手段, 取得的有价值信息资源。

2.以情报为中心的“靶向”反恐   《中华人民共和国国家情报法》(以下简称《国家情报法》)第二条规定：“国家情报工作坚持总体国家安全观, 为国家重大决策提供情报参考, 为防范和化解危害国家安全的风险提供情报支持, 维护国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益。”反恐怖主义工作是国家安全战略实施的重要一环, 是为阻止或减少恐怖主义发生的可能性和对其危害性所做的战略行动, 最重要的是要了解恐怖分子的心理、动机和目标, 包括法律手段和行动技术手段。一方面, 情报是总体国家安全战略和反恐决策实施的基础, 是维护国家安全、社会稳定、保护国家利益的工具, 也是进行反恐技术行动的有效依据。另一方面, 情报工作是国家总体安全战略的重要组成部分, 是支撑国家安全的重要环节, 是维护国家利益的重要手段, 并随着恐怖活动形势的不断变化而发展。因而, 情报与国家兴衰存亡密不可分, 对国家发展、科技进步以及国家在国际政治、维护和平领域中具有重要作用, 尤其是在安全政策制定及其执行过程中, 有关情报整合、分析研判、组织管理、政策影响等可能发生连带关系, 情报与国家安全系有机结合体。笔者认为, 以情报为中心的“靶向”反恐是以涉及恐怖主义、极端主义的重点人员、刑事治安案件、敏感物品、情报线索等各种有形、无形的信息资源为特定目标, 通过对信息的搜集、整理、归纳、分析、研究和判断, 形成有利于打击、预防涉恐犯罪的情报, 为反恐决策提供情报信息支撑, 为侦查破案、预警预防提供方向和线索。

(二) 以情报为中心的“靶向”反恐迎合法治实践的必然要求

“法治就是通过法律体系的运行来满足主客体之间需求与被需要、满足与被满足的关系, 而国家安全法治就是通过涉及国家安全内容的刑事法律体系的运行, 来形成国家安全主客体之间需求与被需求、满足与被满足的和谐关系。”^[6]《反恐怖主义法》第44条规定:“公安机关、国家安全机关和有关部门应当依靠群众, 加强基层基础工作, 建立基层情报信息工作力量, 提高反恐怖主义情报信息工作能力。”一方面, 从反恐斗争总体策略来讲, 情报是对抗恐怖主义的制胜关键和重要手段。在政策指导层面, 制定反恐战略，完善政策规划，加强机关协调。在情报功能方面, 提出威胁评估，增强情报搜集成效，瓦解犯罪意图。在危机应对层面, 加强事前准备，增强急难抢救，重视善后复原。在危险品管制层面, 建立通报系统，加强安全管理，落实追踪査核。在法律规范层面, 完善法制建设，提供必要职权，发挥严惩效果。另一方面, 从反恐基层情报工作实施来讲, 应当依靠群众, 加强基层基础工作。国家建立反恐怖情报数据库, 重点地区建立涉恐情报分析研判中心; 强化反恐怖情报会商研判机制, 开展涉恐情报归口管理, 运用“大数据”“云计算”等技术; 实施扁平化运行, 深度挖掘和综合研判。推行情报主导侦查模式, 整合各类信息资源, 全面获取实时数据, 突破信息壁垒; 交通运输、金融、通信等单位依法做好个人信息采集与保存, 配合反恐部门建立信息查询系统。

情报信息工作是维护国家安全的重要一环, 尤其是在国家安全法治政策制定及其执行过程中, 对有关咨询认知、组织管理、政策影响等可能发生的问题进行深度研判。其一, 反恐情报信息随恐怖活动之变而变, 在恐怖活动变化的新趋势下, 反恐情报工作具有与普通犯罪情报相区别的若干特征, 因此, 恐怖活动案事件的情报信息具有很强的时效性。其二, 恐怖案事件的发生往往出乎意料, 持续的时间一般较短, 意味着反恐情报部门在搜集和研判情报过程中存在时间上的约束。因此, 反恐部门应树立“全国一盘棋”思想, 发挥反恐办统筹协调指导作用, 调动各成员单位和工作联系单位的主动性和积极性, 注重协调行动、密切配合, 注重资源整合、信息共享, 注重部门联动、区域协作, 突出“靶向”反恐实际效用, 切实形成工作合力。情报信息在国际社会开展反恐斗争和政策制定过程中的作用至关重要, 因而反恐部门必须发挥情报实际作用才能满足国家安全领域的决策要求^[7]。

(三) 以情报为中心的“靶向”反恐符合防范恐怖犯罪的客观要求

《反恐怖主义法》第43条第一、二款规定:“国家反恐怖主义工作领导机构建立国家反恐怖主义情报中心, 实行跨部门、跨地区情报信息工作机制, 统筹反恐怖主义情报信息工作。有关部门应当加强反恐怖主义情报信息搜集工作, 对搜集的有关线索、人员、行动类情报信息, 应当依照规定及时统一归口报送国家反恐怖主义情报中心。”情报信息按照知识属性分为原始情报、传来情报、政治情报、军事情报、科技情报、社会情报、经济情报、环境情报、人物情报; 按照活动取向分为搜集、研判、保护、行动等。以情报为中心的“靶向”反恐机制就要求相关部门, 应对有关涉恐情报信息进行筛查、研判、核查、监控, 认为有发生恐怖事件危险、需要采取相应安全防范和应对处置措施的信息, 应当及时通报有关部门和单位, 并根据情况发出预警; 同时应当根据通报做好安全防范、案件侦查和应对处置工作。

“特别是总体国家安全观的提出及其立法化, 意味着反恐斗争纳入国家安全战略。”^[8]法律是社会政策的片段, 当前对恐怖主义犯罪的治理应强调社会政策的结构性反应, 而非仅倚重刑法手段。防范和惩治恐怖主义犯罪的刑事立法价值, 一方面要与国家反恐形势发展相结合, 另一方面也要与刑法的功能和其在法律体系中的地位和性质相协调, 同时必须维护法律基本价值在反恐领域的有序而合理的组合关系^[9]。在《反恐怖主义法》实施背景下, 以情报为中心的“靶向”反恐在防范涉恐犯罪案事件中必须做到:首先, 各级反恐怖工作领导小组成员单位、重点目标单位在反恐办的统一指挥协调下, 监管落实好本单位、本行业系统涉及反恐的相关情报工作, 坚持打防并举与标本兼治相结合, 坚持去极端化与源头治理相结合。其次, 整合反恐怖领导小组成员单位、相关反恐专业警种的涉恐情报资源和案件线索, 集成使用多警种、多部门的专业力量、专门手段开展反恐工作。再次, 完善涉恐情报信息由反恐办统一归口处理、多部门会商研判的机制, 形成重大活动适时研判、敏感时段定期研判、涉恐警情随时研判的工作模式, 打破地域间、警种间、层级间和部门间的情报壁垒, 推动情报共享和线索侦查同步开展。最后, 对特定涉恐情报线索和重点目标做到信息采集“每日必清”; 调查核实“每人必见”; 分析研判“每线必查”; 动态管控“每环必盯”, 切实做到“来知源头、到知落脚、走知去向、动知轨迹”, 最终达到整体可控的实际效果^[10]。

四、“靶向”反恐之情报搜集内容机制的构建 (一) 以情报搜集内容为“靶向”:拓宽情报来源渠道

1.以危害国家安全活动为情报“靶向”   《国家安全法》第53条规定：“开展情报信息工作, 应当充分运用现代科学技术手段, 加强对情报信息的鉴别、筛选、综合和研判分析。”危害国家安全活动情报的鉴别、筛选、研判内容包括:①国内重大活动的安全保卫情报, 重点搜集境内外“三股势力”和国际恐怖极端组织涉国内行动性、预警性情报线索, 做好情报搜集研判、线索梳理、人员监测和情况通报等工作。②以“防回流”“防入境”“防极端”为重点, 加大对境内外勾联, 特别是境外派遣人员入境, 指挥境内人员活动线索的搜集力度。围绕境外“东伊运”向南亚地区和中亚地区转移活动的突出动向, 有针对性地加强情报信息搜集, 突出可查、可侦、可控综合情报。③针对中国在“一带一路”沿线, 特别是海外利益安全威胁预警增多的情况, 加大恐怖极端势力可能对中国海外机构、人员、设施实施暴恐活动相关情报信息的搜集和通报工作。④加强搜集“IS”等国际恐怖极端组织涉及中国的可疑动向。⑤欧美等国家反恐政策、反恐法治调整情况。⑥国际重大恐袭事件详细情况及对中国的影响与建议。

2.以涉恐重点组织与人员为情报“靶向”    《反恐怖主义法》第二、第三条规定：国家反对一切形式的恐怖主义, 依法取缔恐怖活动组织……反恐怖相关工作部门应当遵循依法实施、公秘结合、社会控制的原则, 以便发现涉恐重点组织与人员的活动情况和情报线索, 掌握活动轨迹, 查找犯罪证据, 查控涉案物品, 查缉犯罪嫌疑人。涉恐重点组织情报包括:①以培训办学、行会、商会、乡会等为掩护, 传播极端主义思想的。②发展成员、组织体能训练、有涉恐嫌疑的。③与涉恐人员相互勾结, 为其办理、制作伪假护照的。④可能与国际恐怖组织有联系, 疑为建立分支机构的等。涉恐重点人员情报包括:①来自涉恐重点国家、“三股势力”活跃地区、有涉恐嫌疑的。②有设法出境参加恐怖组织嫌疑的。③传播、教授制造枪爆物品和剧毒等危险物品技术、有涉恐嫌疑的。④通过互联网等传播渠道与恐怖组织、涉恐人员联系或传播恐怖信息的。⑤购买易制爆化学品、有涉恐嫌疑的。⑥涉嫌制作、传播极端主义宣传品, 或以其他方式宣传极端主义思想的。⑦来自涉恐重点国家和地区、有涉恐嫌疑的。⑧有国际恐怖组织、极端组织背景或与之有联系的。⑨涉嫌参与恐怖融资活动的。⑩扬言以爆炸、杀人或其他危害公共安全的极端行为报复社会、要挟政府的等。

3.以易遭受恐怖袭击的重点目标为情报“靶向”   易遭受恐怖袭击的重点目标情报包括：①县级以上党政机关驻地。②外事使领馆驻地及其人员寓所; 涉外宾馆、酒店、饭店及其他目标; 外国人集中居住区。③军队、武警部队驻地, 县级以上公安机关、消防、公安派出所, 从事军警教学、科研的单位。④核(生、化、爆、剧毒)物品研制、生产等单位目标, 油气开采、储存、加工单位目标以及输油管道等设施目标。⑤大型金融单位, 国家级旅游景区、有影响的旅游景点等目标。⑥机场、火车站、地铁站、客运轮渡码头、客运公交站, 水利水电工程, 县级以上供电、供水、供气、电讯、通信、金融系统和发电站、加油站等, 大中专院校、中小学校、幼儿园, 县级以上医院和人员密集的体育活动中心等民生目标。⑦涉及国家级政治、经济、文化、历史等重点基础设施建筑物, 商用建筑物, 有影响力的城市标志性建筑物, 国道、高速公路、铁路运输线、隧道、桥梁等。

4.以重点行业及重点部位为情报“靶向”    《反恐怖主义法》第46条规定：“有关部门对于在本法第三章规定的安全防范工作中获取的信息, 应当根据国家反恐怖主义情报中心的要求, 及时提供。”重点行业及重点部位情报包括:①生产经营类行业。来自涉恐活跃地区和涉恐重点国家的人员在本地开设公司、企业, 经营餐饮、小商品生意等行业的数量及基本情况。②销售加工类行业。易被利用购买或获取制毒、制爆原材料的化工商店、易燃易爆物品销售点等重点行业的数量及基本情况。③易涉日常经济活动场所。涉恐嫌疑人员可能涉足的汇兑类机构、物流、房屋租赁、网吧等场所的数量及基本情况。

(二) 以人、物、地为“靶向”:提升涉恐要素管控能力

1.“靶向”排查, 管住重点“人”   以重点人群为核心, 发现和掌握通过何种途径影响社会稳定或开展涉恐极端活动的苗头和迹象, 目的是及时发现、核实、处理情报信息和相关线索。围绕辖区内重点关注人员的“吃住行消”, 发挥基层组织作用, 专门工作与群众工作相结合, 切实摸清关注人员底数, 提升主动发现能力。既充分发挥各类信息化资源优势, 又不完全依赖信息化手段, 把24小时分析、研判机制与摸清关注人员、关注群体底数相结合, 掌握现实表现和思想动态, 及时开展评估, 有效发现管控各类涉恐可疑人员, 做到分类管理、等级预警、行知动向、动知轨迹、实时掌握思想变化的动态管控, 分类落实教育转化、管控、防范等措施。

2.“靶向”清查, 管住重点“物”   开展危爆物品、制爆器材专项治理行动和枪支弹药、管制刀具专项治理行动。强化涉恐要素管控, 围绕废旧厂房、矿山、物流寄递等危爆物品重点领域, 通过开展民用爆炸物品集中清查整治，深化治爆缉枪专项行动，集中开展网上清理整治，严厉打击武器弹药走私等犯罪活动, 清查易被用于从事刀斧砍杀、冲撞、纵火、爆炸、枪击等恐怖袭击的生产、生活资料, 分门别类加强监管管理。全面清查、收缴流散社会的非法危爆物品, 特别加强以制爆、剧毒等危险化学品管理秩序的整顿力度, 加强废旧液化气罐、灭火器罐管理, 严格落实散装汽柴油等实名制登记购买, 严防落入暴恐分子手中造成危害。

3.“靶向”检查, 管住重点场所  开展重点目标安全隐患专项治理行动。通过对重点目标、重点部位、人员密集场所等的安全检查, 对党政首脑机关、标志性建筑物、重要基础设施, 火车站、民航机场、客运码头、地铁等公共交通系统, 城市广场、大型商圈、学校、医疗机构、旅游景区、大型活动场馆、口岸等人员密集场所, 无人驾驶航空器和“低慢小”(主要指低空飞行物)目标, 二手车交易市场、网吧、出租屋、歌舞厅等场所的安全检查, 及时排查出涉恐隐患和工作短板, 严格落实“三防”(人防、物防、技防)措施。加强对专业人员工作责任心的教育和防恐知识技能的培训, 增强发现、识别爆炸物等可疑物品的能力和对可疑人员的观察、识别、排查能力。

(三) 以活动轨迹为“靶向”:开展涉恐人员轨迹研判

1.以活动轨迹研判为“靶向”  涉恐人员轨迹是指在逃人员、回流人员、其他可疑人员、经研判较为敏感人员等的轨迹。具体范围包括:①在逃人员包括公安机关上网追逃的危安类人员。②回流人员包括参加境内外恐怖组织、非法出境在逃或去向不明、曾在涉恐重点国家停留、出境后长时间未归等人员。③其他可疑人员包括除上述在逃、回流人员外的国家情报平台掌握的其他涉恐可疑人员。④经研判、分析存在敏感轨迹有涉恐可疑的人员。对核查对象严格落实48小时内见人、见证、见住地、见交通工具、见随身物品的“五见”要求, 并采集录入相关信息。信息内容应当真实、详尽, 包括涉恐人员级别、活动轨迹、落脚地址、有效证件、联系方式、职业、行为目的、随身物品等可疑情况。出入境口岸、时间, 在涉恐重点国家停留时间、是否绕道入境等跟控情况^[11]。

2.轨迹研判的方法与重点   《反恐怖主义法》第45条规定:“公安机关、国家安全机关、军事机关在其职责范围内, 因反恐怖主义情报信息工作的需要, 根据国家有关规定, 经过严格的批准手续, 可以采取技术侦查措施。”该条文赋予了反恐怖职能部门可以运用技术侦查措施, 通过反恐情报中心按照轨迹研判、预警工作标准和流程, 开展轨迹分析、研判工作。实时比对、跟踪各类活动轨迹, 及时推送涉恐人员的轨迹; 汇总各地平台轨迹核查结果; 指导各地反恐情报预警工作。各地反恐情报平台对可疑人员活动轨迹应当及时按照相关规定开展工作。如开展口岸入境“防回流”专项行动, 公安机关侦查部门严格落实考察期制度, 对在重点国家有过停留、但入境审查未发现问题的人员, 采取多种手段, 严格落实口岸查缉管控和落地管控措施, 及时掌握其现实活动情况。具体包括：①历史及新增涉恐在逃人员名单；②在逃人员的最新活动轨迹；③回流人员的最新活动轨迹；④其他涉恐可疑人员的活动轨迹。在研判方法上既充分发挥各类公安信息化系统和数据资源优势, 又结合人工进行分析研判; 围绕“吃住行消”, 对研判对象的家庭成员、同行人员、同案人员开展多维分析; 视情启用技侦、网侦、图侦、刑侦、情报等相关手段合成作战; 发挥综合研判协作机制作用, 对研判对象的通讯情况、网络账号、视频图像、寄递物流、车辆等网上网下虚拟轨迹开展关联分析^[12]。

五、“靶向”反恐之情报研判机制的构建 (一) “靶向”反恐情报研判机制构建的意义

《反恐怖主义法》第43条第三款规定:“地方反恐怖主义工作领导机构应当建立跨部门情报信息工作机制, 组织开展反恐怖主义情报信息工作, 对重要的情报信息, 应当及时向上级反恐怖主义工作领导机构报告, 对涉及其他地方的紧急情报信息, 应当及时通报相关地方。”情报信息是支撑国家安全的重要环节, 是维护国家利益的重要手段, 并依赖于社会形势的不断变化而发展。因而, 情报与国家兴衰存亡密不可分, 对国家的发展、科技的进步以及国家在国际政治、维护世界和平上具有重要作用。反恐情报作为特殊情报, 为预防恐怖主义活动, 发出早期预警讯号, 在减缓与制止恐怖活动组织与人员早期行动上具有重大作用, 及时有效地对反恐情报进行研判是取得反恐斗争胜利的重要保障。《国家安全法》第51条规定:“国家健全统一归口、反应灵敏、准确高效、运转顺畅的情报信息搜集、研判和使用制度, 建立情报信息工作协调机制, 实现情报信息的及时搜集、准确研判、有效使用和共享。”由此, 地方各级反恐领导机构应推进情报“靶向”反恐战略的实施, 增强反恐情报机构的研判能力, 发挥情报研判辅助决策、引领反恐实战的效用, 提高反恐部门预知预测、预警预防、精确打击、科学决策和应急处置能力, 开展反恐情报信息的分析研判工作。

(二) “靶向”反恐情报研判机制的组织领导与职责任务

1.“靶向”反恐情报研判机制的组织领导   《反恐怖主义法》第七条第二款规定, 在组织领导层面, 地方人民政府领导下设立反恐怖工作办公室, 反恐情报部门由国安、武警和公安机关指挥中心、情报、刑侦、网安、技侦等部门组成, 负责分析研判工作具体事宜。省级公安反恐部门是综合情报研判机构, 各业务警种是专业情报研判机构, 综合及其他警种情报研判机构确定分管领导和专职研判人员，自行开展日常研判。地市级国安、武警、公安指挥中心、国保、刑侦、治安、禁毒、经侦、技侦、网安等相关警种和反恐部门定期开展涉恐风险评估和情报集中研判。县(市、区)公安(分)局可参照地市级标准建立反恐情报分析研判工作组, 开展情报信息研判工作。

2.“靶向”反恐情报研判机制的职责任务   《国家安全法》第54条规定:“情报信息的报送应当及时、准确、客观, 不得迟报、漏报、瞒报和谎报。”地市级以上反恐部门负责情报综合分析研判和指导, 建立情报信息日常报送职责机制, 完善反恐情报研判体系及相应工作机制。其他警种负责建立本部门反恐职责的研判体系和机制; 结合自身职能优势, 建立情报分析室，开展本部门的专业及综合研判; 向集中研判推送情报线索; 签收、查证和反馈反恐情报部门集中研判推出的研判指令。县(市、区)公安(分)局负责建立本辖区的反恐情报研判体系和机制; 围绕本辖区涉恐警情、涉恐案事件等开展专业及综合研判, 向上级反恐部门推送情报线索; 签收、核实、查证和反馈上级研判推出的研判指令; 做好源头信息的采集、录入、维护、考核和上报工作, 为情报信息分析研判夯实基础。

(三) “靶向”反恐情报的研判机制与内容

1.“靶向”反恐情报的研判机制   《反恐怖主义法》第47条规定:“国家反恐怖主义情报中心、地方反恐怖主义工作领导机构以及公安机关等有关部门应当对有关情报信息进行筛查、研判、核查、监控, 认为有发生恐怖事件危险, 需要采取相应的安全防范、应对处置措施的, 应当及时通报有关部门和单位, 并可以根据情况发出预警。有关部门和单位应当根据通报做好安全防范、应对处置工作。”由此, 反恐情报研判以日常研判为基础, 重点对涉恐警情、涉恐案事件情况及人员活动情况、基础数据质量开展研判。构建广义的反恐信息共享环境, 首先要增强人们的情报意识, 形成全员搜集、主动搜集反恐情报的格局^[13]。建立专门“反恐情报信息研判平台”, 设立相关栏目, 用于指令发布、指令督办、工作战果展示、警种专业研判及综合研判成果发布等, 并对突出动向进行分析研判, 由专人定期报送上级反恐办。反恐成员单位有关日常工作情况, 定期报送同级反恐办, 并由反恐办统一汇总上报上级反恐部门。

2.“靶向”反恐情报研判的方式与内容  一是综合研判。结合全国、各省区市及地市周边地区反恐斗争形势, 对涉恐案事件、极端化苗头动向开展阶段性、规律性的动态综合分析, 研究规律和特点, 预测走势, 提出工作建议和对策, 查找防范漏洞。二是战术研判。对重特大涉恐案件线索、系列性、手段特殊、新型案件进行专题分析研判, 总结经验教训, 积累经验性情报; 对本地已发生的可能形成系列性的涉恐案事件线索情报进行战术分析, 寻找串并依据; 对典型涉恐案事件进行剖析、总结和归纳, 创新研判技战法。三是专案研判。在涉恐专案侦查工作中, 以案、人、时、地、物、证、线、场所等信息为起点, 运用信息核查、刑事技术、轨迹分析、网上布控等信息化手段, 依托情报、警综、天网、大情报系统等资源, 开展大数据时空定位与轨迹分析; 加强对新型化、智能化涉恐犯罪的分析研判^[14]。四是巡防研判。对本地及周边地区跨区域、多发性、系列性案件进行分析研判, 发现违法犯罪活动规律和特点, 提出打防管控建议和对策, 适时调整巡防力量, 及时调整巡防路段和区域, 开展有针对性的巡防; 实行弹性化巡防, 变被动接警为主动巡防, 增强动态巡防模式的精确性。五是人员研判。对情报平台涉恐重点人员、高危人员、前科人员、抓获人员、监所出所人员等开展分析研判, 分析其活动规律、特点、作案手法、方式等, 挖掘人案关联, 为实战防控提供信息支撑, 为串并案件和深挖余案提供依据。相关研判结果需通过情报研判平台发布, 对涉及多个责任单位的同一指令, 明确一个主责单位, 由主责单位搜集汇总后作统一反馈和回复。