延安时期, 中国共产党及其领导集体已经认识到党内法规制度建设的重要性, 领导制定了大量的党内法规, 并被不断赋予新的内涵。党内法规的内容不断完善, 党内法规的执行力度惊人。党内法规制度建设有力地保证了新民主主义革命的胜利以及党的团结发展。延安时期党内法规制度建设的优势主要体现在注重党员的学习与教育、党的组织建设、党对群众领导的工作方法、党员廉洁清正等方面。在党领导下的社会主义事业的不断推进过程中, 党内法规制度也在不断地作出调整。在这个过程中，如何更好地发挥党内法规制度的应有作用成为当下需要认真思考的问题。而这一问题, 从延安时期一直延续至今, 这就使得党在延安时期党内法规制度建设的经验具有了跨越时空的价值, 对于当前的依法执政、全面从严治党具有一脉相承的借鉴意义。

一、延安时期党内法规制度建设的历史背景

延安时期党内法规制度建设能够如火如荼地开展源于特定的历史背景。首先, 延安时期党内法规制度建设是中央苏区党内法规制度建设的延续^[1]。以民主集中制组织起来的中国共产党, 同十月革命后建立的各国共产党一样, 一经成立就着手党内法规的制定。中央苏区执政时期制定了一系列党内法规, 如1928年的《苏维埃政权的组织问题决议案》、1931年的《中央巡视条例》、1933年的《苏区中央局关于巩固党的组织与领导的决议》等。尽管这些党内法规在内容上并不成熟, 并且深受共产国际的影响，甚至直接干预, 但这些法规的制定、颁布和实施却标志着党内法规制度建设的开端。延安时期中国共产党充分发挥善于总结历史经验的优良传统, 并立足于中国国情，在吸取了中央苏区时期的经验教训的基础上，将党内法规制度逐步发展起来。

其次, 延安时期是中国共产党在根据地执掌政权、在局部成为执政党的时期, 需要以党内法规制度建设巩固局部执政地位。陕甘宁边区和其他各根据地的开辟与扩大, 使中共成为一定范围内的执政党, 要求中共必须掌握治国理政安民的本领。“要认识革命的两方面的任务, 即破坏旧的和建设新的。如果没有新的改善人民生活的建设, 那人民是不会拥护的。”^[2](P390)同时，各根据地在地域上的相对分散性, 也需要中共探索保证全党统一于中央领导之下的路径。因此, 党面临着执政中的重重困难。党内的“左”倾错误思想急需纠正，红军作战基本原则需要修正，领导作风需要转变，中央领导机构需要改组, 以此保持党的革命性、纯洁性和战斗力, 使党能够承担起“一方面继续破坏和改造旧的”，“另一方面开始新的建设”的艰巨任务。

最后, 延安时期的艰苦环境要求加强党内法规制度建设。一方面, 边区根据地自然环境恶劣, 经济欠发达, 生活水平极其低下。同时党的组织不断扩大, 党员人数不断增加, 生活变得异常困难, 党群关系也受到很大的影响。另一方面, 党面临的政治环境也异常艰难。土地革命时期“左”的思想残余尚未得到清算, 在抗日民族统一战线下的国共合作中又滋生了右倾思想的萌芽。同时, 在抗战时期吸收了大批农民出身的新党员, 党员干部在思想上缺乏无产阶级世界观的训练, 党的各种纪律制度不够健全完善, 党面临着很大的非无产阶级化的风险。此外, 组织全民族的抗战使得党必须面临又一历史重任，要求党从领导阶级革命的政党逐步向领导全民族解放运动的政党转变。这对于党自身的要求是非常严格的, 党必须要通过党内法规制度建设约束党员和党组织的行为, 防止腐败孳生, 纠正错误思潮, 从而建立起一个纯洁的、具有战斗力的、有秩序的、集合全体力量的政党, 以应对重重危机, 保证革命能够沿着正确的路线向前推进。

二、延安时期党内法规制度建设的具体表现 (一) 党员的学习与教育

党员的学习与教育活动由依照指示、决定而执行的任务发展成为党章确定的党员义务之一。延安时期, 中共十分重视对党员、特别是领导干部理论水平和工作能力的培养。1939年8月中央政治局通过的《中共中央政治局关于巩固党的决定》规定了“加强党内马克思列宁主义的教育, 阶级教育与党的教育”^[3](P580)作为巩固党的中心环节, 开始将党员参加学习作为其一项义务要求。在此基础上, 中共中央以一系列指示、决定的形式规定了党员干部教育的内容, 规定干部教育的范围包括文化教育、理论教育、业务教育、政治教育, 四个方面必须作为一个整体全面进行。

文化教育与理论教育是党员教育的首要内容。1940年1月中央书记处发布的《中共中央书记处关于干部学习的指示》将党员教育作为党的一项重要工作规定下来, 教育的基本内容是“马列主义的理论及其在中国的具体运用”, 以干部层次为标准设初级课程、中级课程、高级课程、时事政治课程及军事学习课。强调要“吸收足够的在文化上与理论知识上有相当准备的知识分子党员”参加学习与教育活动, 并特别指出“凡不识字的或文化水平过低的干部必须学习文化课”^[4](P1-2)。

业务教育和政治教育也是党员教育的重要组成部分。1941年5月中央书记处发布的《中共中央书记处关于党员参加经济和技术工作的决定》就规定了“一切在经济和技术部门中服务的党员, 必须向非党和党的专门家学习”^[5](P245), 以此作为提高干部实际工作能力的途径。1941年12月通过的《中共中央关于延安在职干部学习的决定》和《中共中央关于延安干部学校的决定》指出, 干部教育必须克服主观主义和教条主义的倾向, 要求将在工作中学习和工作外学习结合进行, 规定“调查研究工作, 即是在工作中学习的基本方面”^[5](P715)。1942年2月中央政治局通过的《中共中央关于在职干部教育的决定》进一步指出，“全部干部教育第一位的工作”^[6](P146)是其在岗位上的教育。同时, 规定干部教育的标准不仅在于理论文化水平的提高, 还要精通业务、正确执行党的决议。

在此基础上, 文化水平和工作经验成为党员教育的标准。1942年4月《中共中央组织部关于延安几种干部培养和使用的决定》即根据文化水平和工作经验这一标准有差别地组织干部教育，明确规定文化水平低但有工作经验的在职老干部“必须认真学习以提高文化水平”, 文化水平高但缺乏工作经验的新干部“必须首先参加工作或学习一个很短时间后即去工作”^[6](P198)。

1945年6月党的七大通过的党章将“努力地提高自己的觉悟程度和领会马克思列宁主义、毛泽东思想的基础”^[7](P536)作为党员义务的第一项, 党员学习与教育成为党内根本大法内容的应有之义, 成为规范党员行为的准则。

(二) 党的组织建设

在党的组织建设方面, 将以“四个服从”为核心的党的纪律发展成为党的组织制度与工作规则。1938年召开的六届六中全会提出“应制定一种党规”作为党的法纪的一部分以保证党的团结和统一。为此, 全会通过了《中共扩大的六届六中全会关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《中共扩大的六届六中全会关于各级党部工作规则与纪律的决定》《中共扩大的六届六中全会关于各级党委暂行组织机构的决定》。首先, 规定了党的领导工作集中于各级党的委员会。在中央由中央委员会(两次全会期间由政治局)、在地方由党委会或常委会通过会议讨论, 集体决定。委员对外发表文件、谈话、文章也必须经集体同意。同时, 规定委员必须与委员会保持一致。在对既决问题有不同意见时, 有权在组织内部或向上级提出, 但不得有与组织相抵的言行。其次, 对全党集中于中央的统一领导之下以维护中央权威作出了规定。党的中央机构在政治上、组织上指导全党的一切工作。各地区党的工作由中央局、中央分局在“完全执行中央委员会、中央政治局、中央书记处的决议指令的条件下”代表中央指导进行^[8](P770)。各地同级党委之间除平等沟通外, “不得有指导关系”。六届六中全会集中力量解决了组织制度建设的突出问题, 奠定了延安时期党的组织制度的基本框架。

1942年9月1日中央政治局通过的《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》从执政角度对党委领导制度作出了新的规定。从党对统战、抗战、建国事业全局的领导出发, 规定由中央机构和各级党委作为各地区党、政、军、民的最高领导机关, 其组成应包含党务、政府、军队中的主要负责干部, 同级政府党团、军队军政委员会及政治部、民众团体党团及党员“均须无条件执行”其决定、决议和指示。同时, 规定各根据地领导机关在实施具体政策和制度以及决定带有全国全党全军普遍性的新问题时, “必须依照中央的指示”，“必须请示中央, 不得标新立异, 自作决定”^[6](P428), 保证了各级政权机关的领导任务集中于各级党委, 全党的领导任务集中于中央, 以党内法规确定了党对政权的领导方式。

上述规定与六大党章规定各级党部执行委员会为“一切经常工作的指导机关”相比, 党委会的领导范围更加全面、具体, 地位更加明确。同时坚持和发展了全党服从中央的原则。到七大时, 上述规定作为新内容加入到党章之中, 使全党在中央统一领导下行动一致的原则得到进一步诠释、丰富和完善。

(三) 党领导群众的工作方法

在党领导群众的工作方法上, 六届六中全会提出, 在民族战争中, 共产党员应在“各方面起先锋模范的作用”, 践行党的政治主张，以影响群众、动员群众。在党对群众的领导方法上, 核心是将党的政治路线转化为群众行动。根据这一原则, 1939年11月《中共中央关于深入群众工作的决定》将党对群众的领导工作作为贯穿革命工作的一条主线, 规定了其全局性地位。该决定指出, 组织群众、教育群众的成功与否, 关乎革命事业的成败。要求党的支部“必须变成每一个乡村每一个市镇所有群众的核心”, 成为“一切群众运动一切群众斗争的宣传者组织者与领导者”^[3](P738)。在具体方法上, 则要求实行经济改革和政治改革, 必须能给群众以实际利益, 使其以切身经验认同党的政治路线, 并在此基础上接受党的领导, 成为为实现更高目标而奋斗的主体力量。

1941年8月《中共中央关于调查研究的决定》和1943年6月《中共中央关于领导方法的决定》从方法论的层面规定了党领导群众的基本原则，规定“周密的社会调查”是制定政策的基础, 党的一般性政策来自于具体经验总结, 是群众实践的系统化、理论化。党领导群众的基本方法是“从群众中集中起来又到群众中坚持下去”, 以形成正确的领导意见。在动员群众中去检验、丰富, 并要求“以后用此种方法于一切工作”^[9](P333)。

党的七大将党对群众领导的基本原则与基本方法加入到党章之中, 规定共产党员必须具有“全心全意为人民服务的精神”, 必须保持并巩固和扩大与人民群众的密切联系。党对群众的领导在于实现群众的利益, 因此, 必须将领导群众奋斗、向人民群众学习、提高群众觉悟与实现群众利益统一起来。

(四) 党员廉洁清正

在党员廉洁清正方面, 作为执政党, 要求党员干部廉洁清正是中共从江西到延安对自身的一贯要求, 也是抗日民主政府的鲜明特点。1938年8月颁布的《陕甘宁边区政府惩治贪污暂行条例》界定了“贪污罪”的行为, 对行政机关、武装部队及公营企业人员、群众组织、社会公益事务团体成员的贪污行为规定了严厉的惩罚标准。与政府法律相对应, 党内法规确立了党员干部不得以权力谋取个人经济利益的原则。1938年5月《陕甘宁边区党委关于提高警惕应付挑拨及破坏边区事件与友党友军关系的指示》明确指出, “凡是曾经贪污了的工作人员, 必须分别轻重, 适当给以处罚”；并进一步具体规定各级工作人员如以权谋得两份农贷赈款, “应当分别处置, 或开除其工作, 并在民众中公布之”^[10](P162)。1943年9月《西北局关于各单位不得私自卖存粮的紧急通知》特别指出, 不论自耕粮或节省粮, “均不得私自出卖”。此外, 针对财政经济机关与经济资源密切联系的特点, 1943年2月中共西北局作出《关于公营商店及财经部门驻各地机关中党的工作管理的决定》, 专门约束“银行、贸易局、税务局、盐业公司、运输分栈、工厂及其他营业性质的公司”中党员干部的行为, 规定党员干部不得有“贪污腐化、假公营私和违反政策”的行为^[10](P29)。在生活待遇方面, 规定党的机关工作人员的供给标准, 杜绝在生活上的享乐。1942年7月《西北局工作人员待遇的规定草案》规定了具体到人员吃饭的肉、米、面、菜、油的具体数量、日常用品的供给量、托儿所的使用标准、来客吃饭的标准等, 将党员干部生活简朴的要求上升到党内法规的高度, 从制度上杜绝党员干部在生活上特权化、奢侈化的可能。

七大党章规定党员要遵守政府和组织的纪律要求, 要在“革命事业中起模范作用”, 从积极作为层面对党员廉洁清正提出了根本要求。

三、延安时期党内法规制度建设的历史经验

在新形势下如何发挥党内法规在全面从严治党中的作用，延安时期党内法规制度建设提供了宝贵的历史经验。

第一, 重视党的领导干部特别是中高级领导干部在遵守党内法规上的模范作用。领导干部是执行党的政治路线的决定因素, 其思想和行为直接关系到党内法规在全党的执行效力的强弱。注重对领导干部的特别要求, 是延安时期党内法规的一大特点。《中共中央书记处关于干部学习的指示》专门要求“领导干部要以身作则”, 建立并保持平均每日学习两小时的制度, 使之成为学习的模范。《中共中央组织部关于延安几种干部培养和使用的决定》也专门指出, 长期在高级领导机关工作但缺乏基层工作经验的干部也可以参加基层工作。同时, 专门制定中央组织的工作规则, 规定即使是中央委员在地方党委担任职务也应服从其所在党委, 使之成为遵守党的纪律的模范。对领导干部的特别要求, 打通了“多数高级及中级干部的思想”, 极大地提高了党的战斗力。习近平总书记强调“从严治党, 关键在从严治吏”, 从严治吏, 加强党内监督, “必须首先从领导干部抓起”。抓住起表率带头作用的领导干部这个“关键少数”, “很多事情就好办了。”十八届六中全会修订通过的《中国共产党党内监督条例》将党的领导机关与领导干部列为党内监督的重点对象, 并专设一章规定对党的中央组织的监督, 明确要求中央委员会成员必须严格遵守党的政治纪律和政治规矩, 发挥领导干部的带头作用, 在全党形成上行下效的良好政治生态。

第二, 党内法规是无产阶级政党特有的行为准则。共产党是靠革命理想和严格纪律组织起来的马克思主义政党, 党内法规体现了将党员提升到革命家高度、全党要在思想上政治上组织上一致的要求。延安时期, 以对无产阶级政党的普遍性要求为基础, 党中央制定了一系列党内法规, 将其作为党员和党组织具体的行为标准并在全党实行。1941年7月中央政治局通过的《中共中央关于增强党性的决定》规定, 党性的锻炼需要“把个人利益服从于全党的利益, 把个别党的组成部分的利益服从于全党的利益”, 要“使全党能够团结得像一个人一样”^[5](P443)。该决定将党性这一无产阶级政党所固有的本性表述了出来，并针对违反党性的倾向提出了解决办法。运用依规治党的方法为党成为群众的代表与领导者提供了现实路径。体现党的性质与宗旨, 是对当前党内法规制度建设的属性要求。围绕这一原则, 当前党内法规制度建设应以党章为依据, 并能够切实体现党的意志主张, 彰显全心全意为人民服务的宗旨, 永葆共产党人的政治本色。

第三, 解决党内突出问题是党内法规制度建设的助推器。在解决党内突出问题的过程中不断发展是延安时期党内法规制度建设的鲜明特点。刘少奇在六届六中全会《党规党法的报告》中提出“要保证党的团结与统一, 除政治上思想上之统一外, 条文上亦应规定法律上非团结不可, 以避免个别人破坏党的团结与统一, 并以此党规与党法去教育同志”^{[8](P749-750)}，这是针对抗日战争新环境以及党内违反组织纪律的现象、特别是张国焘叛逃事件的反应。延安时期, 中共处于复杂的社会环境中, 又面对大批理论准备不足的新党员、相对分散独立的各根据地的局面, 造成“政治上自由行动”“组织上自成系统”“思想意识上发展小资产阶级的个人主义”在党内不同程度的存在, 这些突出问题直接推动了有关党员干部学习、遵守组织纪律、密切联系群众等方面党内法规的制定与丰富，将党所面临的问题作为党内法规制度建设的着力点, 贯穿于党内法规制度建设的始终, 在当前仍将继续发挥作用。十八大以来, 党中央以应对“四大挑战”“四大危险”等关键问题为出发点, 围绕密切联系群众和严肃党内政治生活, 坚持思想建党与制度建党相结合, 通过明确规定贯彻群众路线的目标任务和方法步骤, 开展了一系列从党的领导干部到普通党员的教育实践活动, 以制度安排推进党的建设新举措。十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》等一系列党内法规, 在实践基础上将党建新成果以法规的形式固定下来, 以更好地发挥党内法规制度建设在全面从严治党中的作用。

第四, 党内法规建设为实现党内政治生活正常化提供了制度保障。延安时期, 通过党内法规的制定, 及时纠正存在于党内政治生活中的各种错误。1943年8月《中共中央关于审查干部的决定》中指出, 党在过去审干问题上“所犯极端恶劣的形式主义的错误”，根本原因之一在于“审查干部时的脱离群众”^[9](P536)。所以, 必须“适时纠正”审干运动中发生的“过左偏向”。要用调查研究的方法分清孰是孰非, 不能以偏概全。否则, 会极大挫伤真正拥护党的领导的党员干部的革命热情。同时, 绝不能仅“少数人冷冷清清地审查干部”, 必须发动群众参加到审干运动中, 这样才能达到“审查清楚”的目的。十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》在总结历史经验的基础上, 指出党内政治生活是解决党内矛盾和党内问题的“开门石”, 对党自身建设和事业发展意义重大。

第五, 要以党内法规和成文法律确保从严治党的落实。延安时期颁布了大量的党内法规和法律, 为党的先进性、纯洁性建设提供了基本制度保障。六大党章规定，严格遵守党纪是“所有党员及各级党部之最高责任”, 决不允许在党内搞特殊化。在六届六中全会所作政治报告中毛泽东申明了个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央的“四项纪律”, 指出“必须对党员进行有关党的纪律的教育, 既使一般党员能遵守纪律, 又使一般党员能监督党的领袖人物也一起遵守纪律, 避免再发生张国焘事件”。七大党章重申党员和党组织要严格遵守党纪, 执行决议。此外, 《陕甘宁边区施政纲领》中明确规定要对公务人员贪污行为予以严惩, “共产党员有犯法者从重治罪”。对肖玉壁因贪污公款判处死刑, 对王华亭、刘润华、刘善安、王鸿荣、黄炜、曹世华等因贪污腐化开除党籍等事例无不彰显了党中央从严治党的意志和决心。延安时期有关严明法纪的一系列政策和规定, 为建设一个“有纪律的”“严肃认真的”“合乎统一的标准的党”提供了制度支撑和保障。2016年年末, 习近平总书记就加强党内法规制度建设作出重要指示, 提出依法治国与制度治党、依规治党要统筹推进、一体建设, 为将党内法规与国家法律的有机耦合、实现治国理政的效能化指明了方向。