合作学说源于空想社会主义者罗伯特·欧文(Robert Owen)和查尔斯·傅利叶(Charles Fourier), 而近代合作运动兴起于19世纪的英、法, 并成立了“国际合作联盟会”以推进合作运动的开展。合作运动的思想基于社会主义理论, 是一种社会改良政策, 其功能在于改进社会、增进福利, 最终实现“合作的平民政治”。受此影响, 合作运动与马克思主义在“五四”后几乎同时传入中国^[1](P101)。中国合作运动兴起的直接原因在于救济农村衰败。1923年6月, 中国近代史上的第一个农村信用合作社在香河县基督教福音堂成立^[2](P361)。1929年后, 政治经济危机遍及全球, 中国农业深受其苦，全国上下于是将发展农业合作运动作为挽救和稳定农村的良方加以特别关注^[3]。什么是合作运动呢?中国国民党中央执行委员会宣传部在1929年7月制定的《合作运动宣传纲要》中指出：“合作运动是现代经济组织的新运动。”合作专家丁鹏翥进一步指出：“合作运动, 是改造旧经济制度, 和建设新经济制度的运动。它对于改造, 就是要废除利润, 减少寄生, 解除消费者经济上一切困难。对于建设, 就是要经济全权属于消费者, 使他们自行生产, 将一切生产和消费的供给弄平衡。”^[4](P1)由此可见, 农业合作运动就是发生在农业生产、加工、运销、消费领域的, 建立新型经济制度、组织的运动。“九一八”事变后, 开发西北成为南京国民政府国家战略的重要内容。凭借此机, 陕西的农业合作运动得以长足发展, 取得了一定成绩, 具有一定的典型性。已有研究成果对民国时期农业合作运动的探讨多侧重于合作制度、推进情况、合作成绩的梳理, 基于农业合作运行机制的研究则略显薄弱^①。本文的着眼点正在于此，尤其力求从宏观与微观两个层面探究政府行为与农业合作组织运行的内在关系, 以期为当前中国正在探索的新型农业合作制度提供有价值的借鉴。

① 相关研究成果主要有：赵泉民《合作运动与国家力量的扩张》, 《河北大学学报》(哲学社会科学版)2003年第4期；王科《体系与效果的辩证——民国时期江宁实验县乡村合作运动运作效果考析》, 《中国农史》2007年第2期；龚关《国民政府与农村合作金融制度的演变》, 《中国经济史研究》2016年第2期；等等。

一、国民政府农业合作制度的顶层设计

制度是一个社会的基本规则, 是为了决定人们的相互关系而人为设定的制约体系。适宜的合作制度, 有助于传统农业的近代化转型。南京国民政府把推行农业合作作为一项重要的农村复兴政策加以实施, 在合作立法、合作行政等顶层设计方面进行了有益尝试。

(一) 农业合作立法实践

1928年2月, 《组织合作运动委员会建议案》在国民党二届四中全会上获得通过，标志着中国农业合作运动正式进入官方推动、指导、规范的新阶段。10月27日, 合作运动列入国民党各级党部“工作纲领”, 成为七项国策运动之一(其他为提倡国货、卫生、保甲、筑路、造林、识字)。1929年3月15日至28日, 国民党“三全大会”在南京召开, 期间通过了开展民众运动的四项基本原则, 将农村合作运动确定为农村民众运动的重要组成部分^[5]。同年, 国民党中央宣传部制定《农村合作宣传大纲》。1931年4月18日, 实业部颁行《农村合作社暂行规程》^{[6](P3305-3308)}, 对合作社的设立条件、社员资格、社务管理等事项进行了规定规范。6月1日, 南京国民政府公布《中华民国训政时期约法》, 第三十四条规定:国家应“设立农业金融机关, 奖励农村合作事业”^[6](P7)。8月, 实业部颁布《消费合作社实施方案》^{[6](P3323-3330)}, 奠定了“合作社法”的立法基础。

1934年3月1日，《中华民国合作社法》(1935年9月1日起施行)公布, 共7章77条, 从合作社的法定意义及其法人资格、法定组织类型、设立程序、社股及盈余、组织结构、联合方式等6个方面作了明确规定; 以法律形式首次明确了合作社平等、互助、限制股金分红、国家扶助的四项原则; 以国家力量扶助合作事业, 免征合作社的所得税与营业税。根据责任类型, 合作社可分为有限责任、保证责任、无限责任等3种^{[6](P3241-3243)}。《中华民国合作社法》的颁布标志着全国合作运动进入统筹和调整阶段, 即规范发展期^[7]。合作社与农村的传统劳动互助、换工习惯有着本质的区别。当时的研究者即指出, 农业合作社是按照一定法定程序成立的, 负责共同生产、经营的组织^[8]。

(二) 中央农业合作行政机关

1935年9月以前, 中央层面的合作行政主要由全国经济委员会负责。1933年9月, 全国经济委员会由隶属行政院升格为国民政府直辖, 内设农业处、水利处等与农业相关的行政部门, 另设农村建设委员会、棉业统制委员会、蚕丝改良委员会等与农业合作相关的专门委员会。农村建设委员的职责之一是负责农业信用合作等问题的研讨^[6](P3295)。农业处的职责之一是负责农业金融、农村合作事业的规划、实施与管理^{[6](P3260-3261)}。1934年4月, 全国经济委员会设立中央棉产改进所, 主持全国棉产改进事宜。中央棉产改进所先后与江苏、陕西、河南三省建设厅合设各该省棉产改进所、直接设立河北省棉产改进所及山西植棉指导所, 负责办理各省棉产改进事宜, 并与科研院所、农业推广机构、金融界联系以发展棉花产销合作事业。1935年, 中央棉产改进所运销办事处成立, 负责全国棉花的运销统制, 并在上海设立总办事处, 在郑州、咸阳、渭南设立分办事处。截至1935年底, 各所的棉作试验、棉花分级检验、棉业经济研究等业务次第开展; 委托中央、金陵大学农学院举办两期合作训练班, 并将毕业生分派各棉业机关指导工作^{[9](P280-281)}。

1935年9月, 实业部增设合作司, 全面接管全国经济委员会负责的合作事务。实业部合作司的设立, 标志着中国合作行政制度的基本成熟。

(三) 陕西地方农业合作行政机关

在合作专家的建议下, 1934年8月, 全国经济委员会偕同陕西省政府组建陕西农业合作事业委员会^[10]。该委员会为议事协调机构, 主要负责全省农业合作的规划与统筹, 其下所设陕西农业合作事务局为具体办事机构, 实际负责合作资金筹措、业务指导、行政管理、贷款收放等业务^[11](P132)。1937年4月, 陕西农业合作事业委员会改组为陕西省合作委员会, 隶属实业部及省政府, 以省府主席为合作委员会主席当然人选。5月1日, 陕西农业合作事务局改为陕西省合作委员会办事处, 职掌基本不变。

1934年, 棉业统制委员会(中央棉产改进所)与陕西省政府协力组建陕西棉产改进所, 负责棉作试验与育种、良种推广、棉花产销合作社创办等工作^[12]。陕西棉产改进所的业务主要集中在盛产棉花的关中地区, 为国民政府棉产统制政策的忠实推行者^[13](P1-2)。

国民政府“新县制”实施以前, 县级政府为省政府派出机构, 没有独立的法人资格, 一切工作均在省府职能部门的指导下开展。因此, 各县的合作事业完全依赖陕西农业合作事务局派出的20~30名合作调查员推进。1937年以后, 为名实相副积极提高工作效率, 陕西农业合作事务局将调查员更名为“指导员、助理指导员”, 人数亦大幅增至50余名, 并将业已开展合作事业的55个县划为10个区进行分类管理^[10](P258)。另外, 为完成合作调查工作, 有些县还设置了合作登记员, 专门协助县长办理合作组织的登记、审核工作^[14](P299)。

二、农业合作组织在陕西的运行机制

政府职能近代化的一个突出表现, 就是对市场的精细化、专业化管理, 从而防止“寻租”行为、增强政府经济控制力。因此, 国民政府在推行合作运动的过程中, 始终强调对合作事业的微观进行控制。

(一) 合作登记许可制度

合作登记许可为政府管理、规范与保护农业合作事业的一项基本制度。陕西农业合作事务局成立前, 合作组织的登记、许可业务由省建设厅负责, 后由该局全部承担。

合作登记的工作程序为:陕西农业合作事务局派出调查员进入业务开展区域, 首先评估其是否具备办理合作组织的客观条件(村庄经济水平、农业出产率、治安状况), 再进一步考察民风民情, 最后检视办社章程是否合规合法^[15]。调查结果, 是进一步推进农业合作运动的重要依据。个别客观条件优良但民风刁钻的地方, 一般较难获得政府的合作资金。当然, 在匪患横行的民国时期, 治安状况的好坏, 更是影响政府在何地是否发展合作事业的重要因素。

南京国民政府推行的合作运动并不是慈善事业, 其对赤贫或贫困者抱有较大的防备心理, 合作信用额度的大小完全建立在社员经济实力的基础上。因此, 事先自行组建的合作组织要想获得合作机关的认可, 其社员的经济状况就必须经过调查员的评估。完全由农村“无产者”建立的合作组织, 肯定是不符合组社标准的, 很难获得认可与资助。而且, 各地经济状况的差异, 也决定了合作社获得合作贷款的多寡——那些遭受灾荒严重破坏的县与其他地区相比, 获得的贷款自然少之又少。据调查, 1934年8月至1935年8月, 经济状况较好的长安县25个合作社获得的人均贷款约为32.97元, 经济状况较差的凤翔县39个合作社的人均贷款为16.13元, 而华阴县27个合作社的人均贷款仅为9.49元, 乾县26个合作社的人均贷款只有4.40元^[3]。合作贷款数目悬殊之大, 一目了然。

鉴于以往登记工作的繁琐迟缓, 为简化手续、提高效率, 陕西省政府于1937年5月21日颁行《陕西省各级合作社登记暂行办法》, 规定不涉及合作社章程的登记事项变更业务, 由各社书面函告陕西省合作委员会办事处审查许可; 事项重大者, 办事处专门派员核查^[10](P258)。

(二) 合作金融的运行机制

1.政府拨款与银行投资并举的资金筹措机制  陕西省农业合作资金的筹措途径有两个, 一是国民政府及地方政府拨付的合作资金, 二是银行等金融机构提供的商业贷款。其放贷的基本原则是以银行贷款为主, 政府贷款为辅。商业资本具有鲜明的逐利特点, 银行均选择经济条件、治安环境较好的地方发放合作贷款; 政府贷款具有政策性、扶助性, 作为银行贷款的补充, 一般在银行不愿意开展业务的区域发放劝农贷款。

各级政府筹拨的合作经费, 由陕西农业合作事业委员会负责保管, 陕西农业合作事务局随时请领贷放^[10](P132)。然而, 陕西农业合作事业委员会所得中央与省政府拨付的合作发展基金只有70万元, 仅为原计划的58%^[3]。政府资金的投入不足, 致使农业合作事业迫切需要银行资本注入, 以应付各社信用借款。为筹措资金, 陕西农业合作事业委员会制定相关准则, 先后与交通银行、农民银行和陕西省银行商定投资区域, 签订贷款合约^[10](P259)。自此, 陕西合作资金分为政府“官资”和金融机构“商资”两部分, 合作贷款机构亦分为陕西农业合作事务局、各大银行与中华农业合作贷款银行团等两类。为了吸引和争取“商资”流入农村, 陕西农业合作事务局制定引进商资办法, 以保护银行资金安全^[15]。农业合作机关作为银行与合作社的中介, 承担业务推荐、合同代拟、信用保证等责任, 并为放贷银行调查债务人状况提供一切便利。

陕西农业合作事务局主导的“官资”, 一般只办理劝农贷款(贷款对象为互助社), 并以各地农村经济困难程度为分配依据——困难最重者得40%, 困难次重者得30%, 困难较轻者得20%, 其余部分作为机动资金储备^[16]。

“商资”贷款与“官资”贷款相比, 有特定的贷款区域。1934年8月, 交通银行划大荔、武功等5县为贷款区, 中国银行划高陵、长安等6县为贷款区^[17](P387), 截至当年底共发放合作贷款130余万元^[11], 成效相当显著。次年春, 中华农业合作贷款银行团在西安成立办事处, 与陕西棉产改进所配合, 专办棉产合作贷款。据此, 各类合作社成为农民与银行等金融机构沟通的有效途径。1935年5月以后, 为了提高“官资”流转效用, 各县互助社取得的政府劝农贷款全部转为交通银行“商资”贷款^[3]。为了进一步保障“商资”安全, 还出现了“搭成贷款”的放贷模式, 即合作借款由政府与银行按照20%与80%的比例搭成贷放, 并以二成“官资”担保八成“商资”^[15]。

2.严密而复杂的合作贷款程序  为避免恶意套取或拖欠贷款, 切实保证农业合作运动的健康发展, 合作借款的办理手续严密而复杂。若要取得合作贷款, 合作社必须同时满足两个条件:拥有合法的经营身份, 须经陕西农业合作事务局登记许可; 合作社社员的家庭财产、负债状况, 须经该社监、理事调查备案。满足这两个条件后, 合作社才将社员调查汇总表、借款总凭单一并递交合作贷款机构申请放贷。而且, 为了保证贷款不挪作他用, 陕西农业合作事务局还会随时派人员深入合作社进行调查。

“官资”贷款程序, 由《陕西省合作贷款贷放细则草案》(陕西农业合作事务局1934年9月6日通过)规定:借款时, 首先填具借款愿书, 说明款项用途; 其次, 因是以集体名义借款, 所以互助社的社长、副社长和评事, 合作社的全体理事与监事会主席均要在贷款合同上签字盖章; 贷款期限长短, 依据用途种类分别规定; 违背合同上申明之用途时, 贷出方可收回贷款全部或一部; 劝农贷款年利率7厘至1分, 合作贷款年利率9厘至1分, 分期提前还款者可享受每期减息0.5厘的优惠; 互助社至多可向社员加收利息2厘, 合作社加收利息不得超过5厘^[15]。

“商资”贷款程序较为严密。首先, 放款银行要审核各社的贷款申请, 向符合条件者放款; 其次, 获得贷款的合作社监、理事到银行统一领款; 再次, 放款银行申请县政府派人员现场监督贷款逐一足额发放给社员。鉴于农民普遍贫困的事实, 合作社通常在入社之初不收入社费, 待其获得银行第一笔超过5元的贷款时才扣除。“商资”贷款的利率, 一般保持在8厘至8.5厘^[18]。这与当时通行的3分左右的民间利率及高利贷相比, 是非常优惠的, 此举必然能够极大地调动农民组建或加入合作社的兴趣。银行“抵押放款借据”为中国银行印发的制式票据, 格式如图^[19]。为保证“商资”安全, 通常还需要在银行借据上加盖县政府大印。

合作贷款申请程序复杂严密的用意不仅在于保障信用, 更在于确保其用途仅限于生产消费方面。因为, 合贷“利息低微, 举债极易, 如对于农民之贷款用途, 不能严格考察与监督, 势将养成浪费习惯, 害莫大焉!故今后投资陕西农村之银行界、合作社及指导机关三方面, 应共同努力, 严密合作社之组织, 采用活期信用贷款之办法, 对于社员贷款, 事前应详细调查其经济状况, 棉田亩数, 贷款用途, 需要程度; 事后更应考察、监督”^[20]。

三、农业合作运动在陕西的推进机制

从1928年到1933年持续5年之久的大饥馑, 使陕西农村经济几近崩溃。赤贫的农民虽有大把力气、汗水可以奉献于土地, 却因缺少耕畜、农具、种子、肥料等生产资料而难以为继^[18]。在高利贷的压榨之下, 社会各界均认为“欲谋根本改善农民生活, 救济农村金融, 当以合作社为不二法门”^[16]。信用合作制度一经提倡, 即得到大多数农民的欢迎与支持, 取得了一定成绩。信誉良好的合作社很容易获得银行的合作贷款, 甚至会出现多家银行蜂拥而至、互相竞争的局面。

(一) 分步骤、分地区建立农业合作组织

陕西发展农业合作事业的步骤相当审慎与务实：“工作设计以全省农村为对象, 就事实之需要为缓急轻重之分别。但应以求均衡之发展为目标。在创办之始, 应以关中区为中心, 分期向各方推进。” “在经济状况最为困难之地域, 仿照皖赣及华北成例酌办‘劝农贷款’指导承借农户, 组织互助社为设立合作社之初步。” “以长安为中心, 在经济力较为充裕之各县, 直接指导合作。一面在关中区其他各县视地方经济情形及人民需要程度或组织互助社, 办理劝农贷款, 或指导合作社之组织, 以后推进省南、省北各县, 以三年内普及为目标。”^[15]

陕西农业合作事务局刚一成立, 即派调查员分赴礼泉、大荔、兴平、合阳等关中各县, 开展农村经济调查、合作精神宣传、组社指导, 并于当年底完成了7个县的调查、组社任务。另外, 为提高工作效率, 该局还设立了4个随调查组社工作不断推进的“移动”调查分所^[11]。

(二) 开展合作教育, 保证合作推广

为促进合作事业的进一步发展, 陕西农业合作事务局聘请国内外合作专家, 举办了各类培训班、讲习会, 以推动农业合作运动的不断进步。为指导、规范改组工作, 该局制定《互助社改组合作社处理办法》《工作计划》^[21], 划定5个区, 分别派员指导督办。

各县合作联社针对多数监、理事普遍经验不足、不懂经营的问题, 主动开展合作教育。1935年, 三原县农业生产合作联合社从下属合作社分别抽选1—3人, 举办了为期20天的合作讲习会, 主要教授合作经营、农技、算数、会计等内容^[22]。未央信用合作社联社也组织了60余名社员参加培训^[23]。经过合作教育的促进, 各地合作事业有了不同程度的新发展, 农民要求组社的积极性进一步高涨。有些县完成既定组社任务后, 仍有大量村庄要求成立合作组织^[24]。

(三) 乡村精英领导, 农民普遍参与

无论多么先进的制度, 都不能脱离特定的时空背景, 离不开特定的社会、文化与人群。因此, 乡村社会与农业合作运动的相互“适应”, 一方面考验了南京国民政府合作法规的弹性与制度的张力, 一方面又实际上塑造了农业合作运动的形象。

面对合作社复杂而严密的治理机制, 20世纪30年代的大部分中国农民显得束手无策。比例极高的文盲率, 严重制约了合作社这一新型农业组织在农村发展的速度与质量。如《中华民国合作社法》规定, 合作社的领导者是理事与监事^[6](P3243)。据此, 富有进取精神的农民看到了新的机遇, 却由于文化水平不足而无法参与。经济承受能力弱的一般农户, 对于农业合作运动的态度是保守的, 基于已有教训他们最初抱有敌视心理, 当他们认同合作运动后也只是在努力扮演好追随者的角色。因为普通农民在安排农业生产时，考虑的并不是经济效益的多寡, 其最关注的实际上生存安全的问题。最后, 办理合作的任务自然而然落到了受过一定教育的大胆农民或小知识分子身上。事实也证明, 主持和领导合作组织的一般都是识文断字、经济富裕和有一定地位的乡村精英分子^[15]。但也不应高估合作社监、理事的实际权力, 毕竟这是政府主导的合作运动, 每一项业务的开展均离不开合作指导员的指导与监管^[3]。这也从一个侧面反映了国家治理模式近代化的一个趋势:士绅阶层的消亡导致村庄失去了与政府“博弈”的能力, 均质化的权力格局削弱了乡村社会的话语权, 政府政策在不同地区的执行越来越一致和严厉。

四、结论

农业合作运动在陕西的发展是卓有成效的, 其积极效用体现在社会经济的诸多方面。一方面, 合作运动改善了农业的生产经营模式, 促进了农村经济的恢复与发展^[10](P259); 另一方面, 农业合作事业的发展, 促使各地逐步放弃了罂粟种植, 从而优化了农业生产结构, 遏制了烟毒危害。截至1935年, 陕西有57个县完成烟苗禁种, 占全省三分之二^[11]。由此可见, 农业合作的效用是不断递增和扩大的。可惜的是, 日本发动的全面侵华战争打断了这一历史进程, 作为大后方的陕西随即进入战时经济的非常状态。但无论怎样, 国民政府主导的农业合作运动是“我国历史上第一次由政府推动, 有明确指导思想、组织原则、系统化的社会工程”^[25]。它既为濒临崩溃的中国农村经济提供了一种可能的方向, 也在一定程度上缓解了农村金融枯竭问题^[26]。