“对穷人的体面对待是文明社会的真正考验。”^[1](P446)贫困是全世界范围内普遍性存在的社会痼疾, 反贫困是世界各国的共同选择。消除贫困、改善民生、实现共同富裕, 是社会主义的本质要求。能否有效抑制、减少乃至消除贫困不仅关系到社会发展和民生福祉, 而且对国家富强和民族复兴的伟大中国梦的实现都具有决定性意义。习近平总书记指出：“民惟邦本, 本固邦宁。”民生是人民幸福之基、社会和谐之本, 增进民生福祉是坚持立党为公、执政为民的本质要求。只有科学构建以保障基本生活为主的公平保障体系, 织牢民生安全网的“网底”, 才能为经济发展、转型升级提供强大的内生动力^{[2](P109-112)}。

贫困地区和贫困人口是全面建成小康社会最大的短板。要深入实施精准扶贫精准脱贫, 增强贫困地区和贫困群众的自我发展能力^[3]。2013年11月, 习近平总书记在湖南湘西考察时首次提出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。随之, 中央办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见的通知》(中办发[2013]25号), 国务院出台《关于印发〈建立精准扶贫工作机制实施方案〉的通知》(国开办发[2014]30号)、《关于印发〈扶贫开发建档立卡工作方案〉的通知》(国开办发[2014]24号), 对精准扶贫工作模式的顶层设计、总体布局和工作机制等方面都作了详尽规制, 推动了习近平精准扶贫思想的全面展开。应当说, 习近平精准扶贫思想是中国共产党和政府今后一个时期对于贫困治理工作的指导思想、基本方略和行动指南, 为如何实现“十三五”期间脱贫攻坚目标提供了科学的纲领性指导。因此, 精确领会和认清习近平总书记提出的“精准扶贫”重要思想所内含的法理正义, 以法治思维和法治方式科学推动“精准扶贫”工作的顺利开展, 将对中国扶贫工作的成败和“两个一百年”伟大目标的实现起到基础性、理论性和科学引导性的重要作用。

一、对贫困内涵与标准的法理界定

如何从法理角度科学、精准地诠释贫困的内涵和外延, 不仅关系到扶贫对象与群体范围的界定, 而且影响到政府将采取什么样的措施来科学对待贫困问题。然而, 什么是贫困?其内涵和外延具体包含哪些内容?在这些问题上至今没有形成统一的说法^[4]。法理上对贫困概念认识的不统一并不意味着实践中反贫困工作无从下手, 而应该随着对贫困问题在不同层面和不同维度上认识的不断深入而逐步发展和完善。

(一) 贫困的内涵是多元的

随着人类社会的发展和对贫困问题理论内容的不断丰富, 对贫困的定义也从传统基于收入这一单纯要素扩大为多维要素的集合。1990年《世界发展报告》将能力因素定义为缺少达到最低生活水准的能力, 如健康、教育和营养等。10年后, 该报告进一步将脆弱性和无助性等因素加入到贫困的定义中。显然, 贫困不仅仅是物质的匮乏, 还应包括精神、文化与社会层面的相对弱势。阿玛蒂亚·森(Amartya Sen)认为, 贫困的真正含义是贫困人口创造收入能力和机会的贫困, 贫困意味着贫困人口缺少获取和享有正常生活的能力。这些能力包括公平地获得教育、健康、饮用水、住房、卫生设施、市场准入等多个方面^[5](P16-24)。美国诺贝尔经济学奖获得者舒尔茨(Theodore Schultz)1979年曾经指出, 贫困并不创造社会排斥, 只是表达社会排斥。经济发展取决于人的质量, 而非资源的贫瘠或资本存量的多寡。人们最重要的能力是知识能力, 知识能力缺乏或不足能引发贫困^[6]。这就意味着, 仅仅从物质层面解决贫困群体的贫困问题并非科学精准扶贫的根本, 而应该科学对待导致贫困的每一个核心要素。

因此, 对贫困这一概念进行笼统定义无益于精准扶贫工作的精准把握, 应该从难以维持基本生存的“绝对贫困”和与社会其他部分成员比较下的“相对贫困”定义入手, 从多维度分别对构成贫困定义的核心要素予以精准界定更具有相对合理性, 也有助于精准扶贫实践工作的科学展开和有效推动。

(二) 贫困的标准是多维的

贫困标准是用于测量和识别贫困人口数量和群体范围以及决定采取何种反贫困措施的重要指标。其中, 以收入为标准而设定贫困线对贫困进行定义一直是全球最广泛使用的一种标准。一般包括满足家庭基本需要的食物和其他基本生活支出, 其核心目标就是为避免被定位为贫困群体的人们遭受饥饿和营养不良等生存风险。然而, 人类对贫困的认识是随着社会的发展而不断发展和演进的。1990年, 联合国开发计划署(United Nations Development Programme, UNDP)在其发布的《人类发展报告》中第一次公布了包括健康长寿、知识获取和生活水准三个维度为主要内容的人类发展指数(Human Development Index, 简称HDI)标准, 拓宽了人类发展理论对贫困的测量标准。2010年, UNDP进一步公布了基于Sabina Alkire等测量的多维贫困指数(Multidimensional Poverty Index, 简称MPI), 成为受到国际社会普遍认可的继收入标准、人类发展指数之后的第三个测量贫困的主要标准。这就意味着, 随着社会的发展和对贫困问题认知的不断深入, 贫困的标准也呈现动态化、多元化特征。

(三) 贫困的形式之间是互为因果关系的

无论是物质贫困、身体健康贫困还是精神思想贫困, 构成贫困定义的多元要素之间有时候呈现一种互相作用、互为因果的关系。物质方面的匮乏会直接或间接地影响到教育、健康、饮用水、住房、卫生设施、市场准入等权利或资格的享有, 而后者在一定程度上也会反作用于收入或物质资料的占有度。当然, 对贫困定义的多元要素诠释与多维的贫困测量标准界定，并非对以收入为核心定义和主要测量标准的替代, 而是对贫困概念的丰富和补充。这一观点的形成有助于政府在精准扶贫过程中利用公共政策的优势地位找到优先干预的领域, 通过分清主次、多管齐下、精准滴灌、标本兼治的方式, 精确建构扶贫工作的科学路径与合理模式。

二、精准扶贫的法理基础 (一) 消除贫困是保护人权的客观要求

习近平总书记指出:“我们的发展是以人为本的发展。不断改善民生是推动发展的根本目的。”^[2](P109)这一论述的核心理念和理论实质是对我国保护人权和发展人权提出的重要要求。人权是人的基本权利, 该概念的提出和相应理论的发展是现代人类文明社会的一大进步, 也是人类社会发展到较高阶段的必然产物。生存权和发展权作为人权理论的两大支柱性权利, 组成了个人生存与发展所要求的低级与高级两层逻辑^[7]。也就是说, 一个人不论任何原因而陷入贫困状态时，不仅有从国家和社会获得相应帮助以维持其生存的权利, 而且有要求政府和社会创造一切条件以满足、完善和发展自己需要的权利。

在现代工业化社会, 当贫困、失业、工伤以及人口老龄化等问题逐渐发展成为一种普遍性社会风险时, 就需要国家和社会通过普遍性的社会保险、社会救助、社会福利等措施为全体社会成员提供充分的社会保障, 为社会成员的生存与发展提供充分的外部条件, 以充分保障人权的实现。从这一角度来说, 现代社会保障从表面上看似乎是解决贫困、失业和老龄化等社会问题的手段, 其实质是保障社会成员的生存和为社会成员的发展创造条件, 成为实现人权保障的重要有效途径。显然, 人权内容的多元化和多层次性决定了国家与社会在采取保障应对措施时必须首先分清主次，并根据社会发展阶段与发展实际提供相应的制度保障。对于我国目前正处的发展阶段来说, 精准扶贫以消灭贫穷、保障公民基本生存权的目标, 自然是国家为保障人权而做出的首要选择。

(二) 精准扶贫是现代社会成功转型的必然要求

马克思在《哲学的贫困》中指出:“生产工具的积聚和分工是彼此不可分割的。”^[8](P168)随着工业社会化生产进程的不断加快, 社会分工越来越朝着精细化、专业化方向发展。这一发展趋势在推动着社会变迁、让传统社会结构逐渐瓦解而逐步形成新的社会共同体的同时, 也必然要求在社会制度层面进行相应的变革。也就是说, “社会分工绝对不会造成社会的支解和崩溃, 它的各个部分的功能都彼此充分地联系在一起, 倾向于形成一种平衡, 形成一种自我调节机制”, 更重要的是, “它在人与人之间构建了一个能够永久地把人们联系起来的权利和责任体系”, 并由此产生了“法律和道德”等各种制度规范^[9]。从另一种意义上说, 社会分工在推动着传统社会结构解体的同时, 也在重构着现代社会新的社会共同体。其中, 以政府为主导建立的制度与规范在这种新的社会共同体形成与建构过程中, 越来越发挥着重要的作用。

从社会安全和发展的角度来说, 经济和社会的发展不会自动消除贫困现象的存在, 贫困问题是对效率与发展的重要挑战, 也是我国全面建成小康社会的重大挑战。这一现实挑战必然要求政府在产业结构调整、发展方式转变等方面深化改革, 在医疗教育、人口迁移、人口老龄化以及社会保障等社会管理制度方面进行创新, 让更多处于贫困状态的群体逐步走出困境。也就是说, 改革和发展过程中出现的问题, 需要通过深化改革和发展来解决。根据中央提出的科学发展、转型发展和“四个全面”的重大战略部署, 科学处理公平与效率的关系, 防止发展的速度滑出公平的“底线”, 以“底线”扶贫作为精准扶贫的重要原则, 为从传统社会成功转型到现代化社会, 顺利实现十八大提出的“到建党100周年全面建成小康社会进而到建国100周年基本实现现代化”这两个100年伟大目标而积极努力。

(三) 协调发展是精准扶贫的制胜要诀

“到2020年全面建成小康社会”是党的十八大向全国人民做出的庄严承诺。如何顺利实现目标呢?习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届五中全会精神专题班上强调:“下好‘十三五’时期发展的全国一盘棋, 协调发展是制胜要诀。”^[10]协调发展主要是追求发展的整体性、公平性和可持续性。其目标在发展，核心在协调, 二者互为手段和目标，这也是评价发展的标准与尺度。该理念是党在新时期、新阶段对马克思主义理论的丰富和发展, 是尊重和把握社会发展一般规律的具体表现。

我国社会发展不协调、不平衡是一个长期存在的问题, 突出表现在区域之间、城乡之间、经济与社会发展之间、物质文明与精神文明之间等方面。社会是一个由各个子系统及其要素构成的整体, 子系统及其构成要素出现问题必然会导致社会整体失去平衡而难以协调运行, 这就必然要求各个子系统或构成要素之间的相互协作、相互配合与相互促进，从而形成一种协调发展的良好状态, 实现社会发展的良性运行。因此, 这必然要求政府在社会经济建设过程中及时精确地找到社会与经济发展的短板并补齐, 以全局性和整体性为发展追求, 及时解决少数人暴富、多数人受损以及地区发展不均衡、群体收入不公平等问题, 以实现社会的共同发展与公平发展。

三、精准扶贫的基本原则 (一) 精准扶贫须坚持底线正义的原则

所谓底线正义, 是让一个社会维持最基本的效率、最初级的合作与最基础的稳定性的一种正义观。无论哪一种社会形态与政治实践者都必须在道义上遵循这一底线正义观, 否则这个社会要么不存在, 要么也不会长久存在。世界不仅具有同构性, 也具有互助性和互养性。这就必然要求社会成员之间互助互帮, 以更好的实现社会团结。现代社会保障制度就是顺应这一社会本质要求、以捍卫社会与个人底线正义为运行逻辑的制度建构, 其中, 以消灭贫穷为目标的扶贫制度体系也是该制度的重要组成部分。

当然, 底线正义并非虚无缥缈的概念, 而是根据某一个时期或阶段以及社会发展的实际需要而以一定具体形态呈现出来的符合一定标准的制度体系。马克思说过, “物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程”^[11](P82)。也就是说, 物质生活、社会生活、政治生活和精神生活之间不仅存在着相互制约、相辅相成的关系, 从逻辑结构维度看, 它们之间也存在着一定的层次性。这一逻辑存在也为精准扶贫理论提供了重要支撑与诠释, 为现阶段精准扶贫过程中“扶什么贫”这一问题提供了明确的答案, 那就是从创造和提供一切有利于保证社会成员物质生活、社会生活、政治生活和精神生活等主要层面的最基础需求入手, 并在科学合理分清不同层次、轻重缓急次序前提下, 为实现这一阶段的底线正义原则所要求的发展目标提供充分的制度保证。

(二) 精准扶贫须坚持标准差异化的原则

差异与标准是一对互为悖论的逻辑存在, 为我们科学审视多元与复杂的社会存在提供了合理视角。社会是由差异化个体组成的, 对待不同的对象应以承认现实差异为前提, 并通过标准化方式予以科学规范，这才是符合灵活性与原则性的内在要求的正确做法。标准差异化原则为精准扶贫工作“怎么扶”这一问题提供了科学的行动指南。否则, 在精准扶贫工作中很容易出现“脱靶”现象, 导致与精准目标有所背离^[12]。因此, 按照标准差异化的原则, 在精准扶贫工作中, 必须在承认扶贫对象存有客观差异的前提下, 采取标准化的扶贫方式，这样才能保证公平公正目标的实现, 以避免扶贫行为陷入价值贫困的矛盾困境中。

从精准扶贫的社会实践角度看, 制度统一、模式统一、待遇统一是以精准扶贫为目标的社会保障举措的内在价值追求。然而, 由于地区发展不平衡、扶贫对象客观情况千差万别, 这一绝对差异化现象长期存在的客观现实必然要求我们在制订公共政策过程中不能简单划一, 要以具体问题具体分析的科学态度拟定符合实际的合理政策法规来有效治理贫困, 以避免千篇一律、偏离中央提出的精准扶贫精神与要求。同时, 需要结合国家和地区发展的实际, 制订不同层面的差异化标准，以规范化的标准应对差异化的现实, 在不同地区和不同群体之间建立相对有效和公平的政策保障。

(三) 精准扶贫须坚持权利义务对等的原则

人依赖于社会而生存, 依赖于社会而发展。在现代社会中, 每个社会主体在社会生活中总是与他人发生各种各样的关系, 权利与义务的关系几乎可以涵盖一个人的所有关系。无论哪个社会, 为了协调社会主体之间的利益冲突，建立和维系理性的社会生活秩序, 必须利用公权力优势建立基本的社会行为规范体系，对紧缺性资源或利益予以合理配置, 最大程度的使每一个社会主体能够各司其职、各尽其责, 以维护公平正义的社会秩序。

西方学者曾经认为, 对穷人提供帮助不仅不能使得贫者变富, 反而会导致富者变贫, 甚至因此将国家的国库收入耗尽^①。从另一种程度上说, 扶贫工作的开展由于将勤勉谨慎的人们的一部分工资或财富转移给贫民群体, 实际上间接鼓励了人们的不勤勉和不谨慎行为; 扶贫表面上是在救济贫民, 实际上实在帮助贫民养成最坏的习惯。然而, 在美国1929年经济危机爆发后人们发现, 懒惰并非是导致贫困的根源, 处在现代社会中的人们还需要共同抵御普遍性的社会化风险, 这也是现代社会保障制度得以建立的根本原因。因此, 面对贫困原因的多元性和贫困群体自身的复杂性等客观现实, 如何公正地均衡贫困者与非贫困者即社会大多数人之间的利益，明确各个主体之间的权利与义务, 理应成为公平建构精准扶贫制度的出发点和立足点。

① 以亚当·斯密、大卫·李嘉图、罗伯特·马尔萨斯和赫伯特·斯宾塞为代表的西方古典政治经济学家认为, 济贫法制度具有人人皆知的弊端, 与立法机关的意图正好相反, 济贫法由于将勤勉谨慎的人们的一部分工资给予贫民, 就使得节约的思想不再为人们注意, 从而实际上鼓励了不谨慎与不勤勉的行为, 最终不仅不能改善贫民的生活状况, 而且使得贫富双方的状况都趋于恶化。(详细内容请参考丁建定.西方国家社会保障制度史[M].北京:高等教育出版社, 2010年版, 第64-69页.)

权利义务对等原则为推进精准扶贫应注意的方式与方法提供了科学的思路。精准扶贫不是对以往救济式扶贫、开发式扶贫等扶贫方式和方法的否定, 相反, 精准扶贫是在总结以往扶贫工作经验的基础上, 对新时期扶贫工作提出的科学要求。2015年6月18日, 习近平总书记在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会上提出, 精准扶贫需要因地制宜研究实施“四个一批”的扶贫攻坚行动计划, 即“通过扶持生产和就业发展一批, 通过移民搬迁安置一批, 通过低保政策兜底一批, 通过医疗救助扶持一批, 实现贫困人口精准脱贫。”这就意味着, 在精准扶贫过程中, 不能因扶贫心切而违背社会对公正的价值认同, 背离精准扶贫的内在要求, 虚搞“形象工程”和“政绩工程”等形式主义。必须处理好贫困主体与政府以及贫困主体自身的权利与义务的关系, 精准扶贫不仅需要以目标为导向, 更要在实现该目标的过程中注意方式与方法, 科学处理好主体之间的权利义务关系。在精准扶贫工作实践中, 既要科学界定政府与民间的角色与定位, 释放扶贫效率、避免过度扶贫, 又要坚持扶贫目标在于脱贫, 在于将扶贫从“输血”的方式转为提升“造血”的能力, 最终在各个主体间实现权利与义务分配的相对公平。

(四) 精准扶贫须坚持可持续发展的原则

可持续发展战略思想是20世纪80年代形成的关于人类社会发展的最伟大的研究成果之一, 是对传统工业文明和发展模式进行深刻反思基础上形成的一种新的发展观与发展模式, 其不仅适用于人类社会在对待与自然关系的领域, 也同样适用于社会制度的建构与发展过程。这一原则已经成为世界各国在立法过程中普遍接受并付诸实施的重要指导思想和原则。

在现代社会, 没有发展就无所谓贫困, 而减少和消灭贫困也离不开发展的手段。2015年10月27日, 国务院总理李克强在会见第70届联大主席吕克托夫特(Mogens Lykketoft)指出:发展是解决一切问题的根本, 是消除贫困与冲突的根源、保障人民基本权利的前提与基础。从发展自我存在与运行的逻辑性上看, 其必然要求可持续性, 可持续发展是对发展的进一步升华, 为发展提供了方向与目标。这也有利于最大限度地防止那些脱贫群体因病返贫^[13]、因教返贫、因老返贫等情形的发生。因此, 精准扶贫不是对相对富裕主体的权益剥夺或简单的财富转移, 更不是无条件、无止境地为贫困主体“输血”, 而是要坚持目标导向和问题导向, 聚焦社会发展中的短板问题, 多措并举综合发力, 发挥政策整合作用, 提高精准扶贫工作效率的同时, 立足可持续发展方向与目标, 真正使人民持续共享改革发展的成果。

差异化与协调化是社会主义市场经济的本质特征之一。由于社会是在不断发展的, 这就决定了各个主体之间发展不均衡现象也将长期存在, 必须以协调为目标保证政策与制度保障的可持续性。随着人们对精准扶贫概念与外延认知的不断深入, 一个阶段精准扶贫工作的胜利会成为下一个精准扶贫工作的新起点。只有在制度建设层面同样坚持可持续发展的基本原则, 才能更好地推进精准扶贫工作和我国改革开放事业不断地从胜利走向胜利。

四、精准扶贫的主体、方法与制度范式 (一) 坚持党的领导, 强化精准扶贫开发工作的领导责任

精准扶贫与精准脱贫的关键是要建立一套行之有效的体制机制, 以解决好“谁来扶”的问题。习近平总书记指出:坚持党的领导, 发挥社会主义制度可以集中力量办大事的优势, 这是我们的最大政治优势。政府的根本目的是创造和保护公民或社会的“公共幸福”(公共利益), 这是一个政治体系正义与否的根本标准。对于我国来说, 保障所有人的基本需要, 是社会主义国家努力追求的目标, 也是社会主义优越性、先进性的表现。国内外经验教训也表明, 政府在以扶贫为核心内容的社会保障制度建设中充当着主导角色。如美国曾经在全国范围内掀起“反贫困运动”, 并颁布了《阿巴拉契亚地区发展法》和《公共工程经济开发法》两部代表性反贫困法, 从法律层面明确了政府的职责^[14]。可以说, 精准扶贫工作是政府对市场经济自发性、盲目性和滞后性三大固有缺陷的合理补位, 是对贫困群体基本人权和社会权的积极保障。因此, 精准扶贫工作的开展必须坚持党的领导、坚持将政府作为第一责任主体并将这一责任主体具体精准到个人, 实行一级抓一级、层层抓落实的工作机制, 将党政一把手负总责的精准扶贫开发工作责任制真正落到实处。

具体来说, 政府在精准扶贫过程中需要根据经济和社会发展水平精准建构扶贫保障的制度框架和推进策略, 建立健全精准扶贫的管理体制, 建立和健全精准扶贫资金的筹集与使用制度, 推动建立健全精准扶贫的考核、评估与监管机制, 推动精准扶贫相关制度保障的科学立法，创造有效进行精准扶贫制度建设的外部环境。

当然, 建立在党的领导下、以政府为主导的精准扶贫制度体制并非忽视社会、市场与个体等因素, 对政府责任的合理界定是保持精准扶贫工作持续、健康发展的核心与基础。贫困治理理论中的多中心治理理论认为, 并非只有政府是社会公共事务的管理主体, 还包括NGO、私人机构、公民个人等多元主体^[15]。因此, 如果政府在扶贫领域承担主要责任而不断扩大财政支出, 必然会影响政府在产业资本领域的投资，不利于经济的良性发展, 并最终导致新的贫困问题的出现。因此, 精准扶贫在对“谁来扶”提出明确要求的同时, 更要求党和政府作为主导与领导主体在精准扶贫工作中科学协调政府、社会与个人三维主体之间的责任划分, 精准确定政府主体责任，以推动精准扶贫工作更加合理、有效、健康的发展。

(二) 坚持法治思维和法治方式, 规范精准扶贫工作的开展

在现代国家, 法治是国家治理的基本方式。中共十八大报告在强调“法治是治国理政的基本方式”的同时, 也明确要求“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”。法治方式是对法治思维的理性应用, 是在符合法治理念、法治精神的法律思维的指导下, 通过制定、执行法律、法规和规章等规范性法律文件, 运用法律创设的制度、机制和程序，推进法治的改革与发展, 处理各种社会问题，找到科学发展的具体措施、方式与方法。法治思维与法治方式相辅相成、互为补充。没有法治思维则不可能有法治方式, 而缺乏法治方式的法治思维则毫无意义。

纵观各国以消灭贫穷为核心目标的社会保障制度的发展历程, 都是以颁布相关的规范性法律文件为首选的^①。然而, 由于一系列主客观原因, 我国的扶贫保障工作更多的是以“条例”“决定”“规定”“办法”“建议”“意见”和“通知”等多种规范形式出现, 其中既有临时性的政策, 也有一定数量的部门规章。这反映出政府在扶贫工作中承担着重要责任和发挥着重要作用，但这类规范性文件因效力位阶较低而缺乏权威性，进而影响扶贫工作开展的实际效果。事实上, 精准扶贫工作涉及国家与社会的方方面面, 如果不以法治思维和法治方式对待扶贫工作, 就会使得扶贫工作大打折扣甚至难以推进, 背离了当下我国正在努力推进的国家治理体系和治理能力现代化这一伟大的国家治理工程建设目标。这一理念必然要求政府在推进精准扶贫过程中抛弃过去那种用道德绑架行为、依赖于哪个组织或个人的身份、地位或思想觉悟来推动工作的做法。因此, 政府以法治思维和法治方式开展扶贫工作是对法治中国建设目标的精准运用, 是以规范化的制度体系来理顺社会利益群体之间的权利义务关系, 而不是在帮扶一批人的同时, 让另一批人对政治制度衍生出的规范性文件产生怀疑而自觉不自觉地抵触制度，甚至失去了对制度或政府应有的社会信任。

① 有关西方发达国家在对待贫困问题上的法律制度经验介绍可以参考《我国精准扶贫战略实施的法治保障研究》(何平.我国精准扶贫战略实施的法治保障研究[J].法学杂志, 2017, (1))一文中的相关内容。

因此, 精准扶贫不是“心血来潮”, 更不能“闭门造车”, 必须在科学认清和把握当下我国法治中国建设的大背景、精准跟进我国治理体系和治理能力现代化伟大发展目标的前提下, 以法治思维和法治方式不断健全和完善扶贫工作的相关制度体系、运行程序和制度实施细则等。从精准扶贫制度建设角度来看, 需要在政府的主导下, 以规范性法律文件的形式明确政府、社会、企业、个人以有关各方在精准扶贫中的义务或责任, 精准扶贫的具体项目、实施范围、资金筹集、待遇标准、计算方式等^[16]。有关精准扶贫的规范性法律文件颁布实施后, 有关各方无论其意愿如何, 均必须依据生效的规范性法律文件的规定遵照执行。

(三) 多元、复合的制度范式是精准扶贫的必然选择

2015年6月, 习近平总书记在贵州考察期间明确提出了六个精准的要求, 即：“扶持对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准。”也就是说, 精准扶贫不仅需要在对象上精准把握, 而且需要科学建构多元、复合的制度范式才能更好地进行项目安排、资金筹集与使用，并精准把握扶贫工作的社会效果。

从精准扶贫的实际制度范式建构角度来看, 必须以多重制度逻辑、紧密围绕着“扶持谁”“为什么扶”“谁来扶”“怎么扶”以及“扶的怎样”这五大核心问题进行多元、复合设计。其中, 对于“扶持谁”的问题需要对“贫困”进行多重含义的分解, 从物质生活、社会生活和精神生活各层面最低级的贫困现状入手, 在综合考虑目标群体在应对正常生活开支及必要风险后, 将低于一定收入或财富标准的群体作为开展扶贫工作在某一个阶段的重点目标进行精准帮扶。“为什么扶”和“怎么扶”必须对根据确定的贫困标准划分出的贫困群体进行原因分析，进而采取包括但不限于“救济式扶贫”与“开发式扶贫”等扶贫方式，对症下药, 并将之规范化、制度化。“谁来扶”要回答的是针对扶贫主体、扶贫内容与扶贫责任等方面进行制度设计时需要确定的主要内容。最后, “扶的怎样”既是对具体精准扶贫工作的动态评估与监督所提出的要求，也是对精准扶贫这一多元、复合制度范式建构系统进行的科学审视与判断。可以说, 建构多元、复合的制度范式不仅是为了应对社会贫困群体的多样性和复杂性, 更是以相对稳定的制度设计应对贫困的动态发展。上述五大核心问题是一个联动系统，必须具体化在精准扶贫制度的设计、开展与评估过程中。

仓廪实而知礼节, 衣食足而知荣辱。精准扶贫是我国在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中, 建立和发展现代社会保障制度众多目标中率先需要实现的精准目标, 是十八大对全国人民做出的“到建党100周年全面建成小康社会”伟大目标的庄严承诺。在实现这一目标过程中, 必须始终坚持党的领导, 按照底线正义、标准差异化、权利与义务相一致以及可持续发展这四大基本原则, 认清精准扶贫的法理正义, 紧密围绕“扶持谁”“为什么扶”“谁来扶”“怎么扶”以及“扶的怎样”这五大核心问题, 以法治思维和法治方式对精准扶贫工作进行多元、复合制度范式的科学建构。