在清末预备立宪的公私文献中, 会议政务处无疑是出现频次最高的机构之一。其设立于1906年丙午官制改革中，是在原有督办政务处的基础上改设而成。设立会议政务处, 是最高统治者为平衡官制改革中各方政治诉求, 暂缓组建责任内阁而采取的折衷之策^[1]。1907年, 清政府为加速立宪步伐, 将会议政务处改归内阁办理。时人谓会议政务处“为庶政总枢, 关系至为重要”^[2]。

清政府将会议政务处视为沟通中西新旧体制之间的过渡性机构, 充当传统中枢走向责任内阁制的桥梁, 在预备立宪中的位置与作用均属关键。因此, 梳理会议政务处的人事变迁、职能权限及其承上启下的联系与影响, 可进一步认识清末中枢机构的变迁, 并深入理解近代中国制度转型的方向与进程。

一、人员构成与变迁

揆诸文献, 在会议政务处存续期间, 朝廷从未对会议政务处的人员构成有过明确规定, 相关史料的记载也互有出入。

光绪卅三年七月十一日(1907年8月19日), 奕劻等将“内阁接办会议政务事宜”^[3]具折奏闻。在该折署名者包括时任军机大臣四人, 大学士两人及各部尚书十一人^①。这似乎说明, 会议政务处由军机大臣、大学士与各部尚书共同组成。

① 包括军机大臣奕劻、载沣、世续、鹿传霖, 大学士孙家鼐、那桐, 以及外务部尚书吕海寰、吏部尚书陆润庠、民政部尚书善耆、度支部尚书载泽、礼部尚书溥良、学部尚书荣庆、陆军部尚书铁良、法部尚书戴鸿慈、农工商部尚书溥颋、邮传部尚书陈璧和理藩部尚书寿耆。

不过, 会议政务处在随后议覆袁世凯奏请速行立宪一折时又称：“凡军机大臣、各部大臣皆入阁会议, 公同取决。出则为各部行政长官, 入则为内阁政务大臣。”^[4]也就是说, 会议政务处人员应由军机大臣与各部行政长官(尚书)构成。大学士既非军机大臣又非各部尚书, 似又不在会议政务处大臣之列。

宣统二年十月初三日(1910年11月4日), 朝廷特颁上谕缩短预备立宪年限。该上谕除由军机大臣副署外, 亦由会议政务处大臣共同署名。从此次副署看, 除时任军机大臣与各部尚书外, 仍包括已经不再担任军机大臣而专任内阁事务的大学士世续与专任大学士陆润庠^{[5](第36册, P377)}。由此可见, 虽无明确规定, 但自朝廷视之, 会议政务处由军机大臣、大学士与各部尚书共同组成。

值得注意的是, 在会议政务处改隶内阁之后初期, 都察院都御史陆宝忠也一度参加会议政务处会议^[6]。只是自陆宝忠出缺后, 接任的张英麟已不在参会之列。

此外, 宣统元年五月廿八日(1909年7月15日)，朝廷因增设军谘处, 相继命毓朗、载涛管理军谘处, 同日又命载洵等充筹办海军大臣^{[5](第35册, P252-253)}。随后，“军机大臣近与各部尚书互商, 拟请赏加筹办海军大臣洵贝勒兼内阁参预政务大臣之职, 以便遇事会商”^[7]。至六月十八日(7月24日), 筹办海军大臣载洵正式奉旨“充参预政务大臣”^{[5](第36册, P95)}，这也是预备立宪期间, 唯一一道直接对会议政务处进行人事调整的上谕。

与此同时, 政界传闻“因海军大臣洵贝勒参预政务之故, 多谓伦贝子总裁及军谘大臣涛、朗两贝勒均有入政务处之消息”。但贝子溥伦虽为资政院总裁^①, 终因该院“纯系议院性质, 并无关于行政”, 故“政务处之参预尤非所宜”^[8]。可军谘大臣是否能派充为会议政务处大臣, 枢垣之中意见不一, “涛贝勒及伦贝子均曾声请参同核议。惟领袖大臣颇不认可”, “谓涛非行政大臣, 伦为资政院领衔入奏之人, 均于体例不合, 是以未令与议”^[9]。

①光绪卅三年八月十三日(1907年9月20日), 孙家鼐与溥伦奉旨派充为资政院总裁, 可孙家鼐此前即已为会议政务处大臣, 加之资政院尚未开院, 故当时对其身兼二任的情况外界似无反对之声。宣统元年十月十八日(1909年11月30日), 孙家鼐去世, 此后资政院总裁只设一员。

可见直至宣统二年底, 会议政务处人事设置还基本遵循其设立时的初衷, 只由军机大臣、大学士以及“各部行政长官”(尚书或大臣)共同组成, 而未及非行政部门长官, 尤其是资政院总裁与军谘大臣。

然而, 宣统三年二月廿二日(1911年3月22日)的两项人事任命却打破了会议政务处的上述规则。当日, 上谕命溥伦补授农工商部尚书, 而以大学士世续“充资政院总裁”^{[5](第37册, P37)}。通过此次人事调整, 溥伦因由资政院总裁转任农工商部尚书, 自动进入会议政务处。而世续在接任资政院总裁之时并未开去大学士一缺, 从制度上讲仍是会议政务处的组成人员。这就造成世续一身二任, 同时担任两个本应相互对峙的职务, 既有违会议政务处的设官初衷, 又不符合立宪官制中分权的原则。有评论称：“彼以首辅之尊, 既充政务处大臣，又兼资政院总裁, 是以一人之身一方为舆论之代表, 一方受舆论之监督。揆之各国议院精神, 大相刺谬。”^[10]或许因此时资政院第一次常年会业已闭会, 加之新内阁设立在即, 故鲜有人再纠缠这一体制上的疏漏。

至于会议政务处的人事变动, 则与其他机构完全不同。前文已指出, 会议政务处在较长时期主要由军机大臣、大学士与各部尚书(大臣)共同构成。因此, 三者的人员调整均会直接造成会议政务处的人员更动。

军机大臣方面, 大致经历过五次人员调整。其一, 光绪卅三年七月廿七日(1907年9月4日), 张之洞、袁世凯奉旨入值军机处。其二, 光绪卅四年十月廿日(1908年11月13日), 载沣奉旨任摄政王, 退出军机处; 十二月十一日(1909年1月2日), 袁世凯开缺回籍, 并命那桐在军机大臣任上学习行走。其三, 宣统元年八月廿二日(1909年10月5日), 张之洞卒, 翌日以戴鸿慈学习入值。其四, 宣统二年正月十三日(1910年2月22日), 戴鸿慈卒, 吴郁生继之。其五, 宣统二年七月十三日(8月17日), 世续、吴郁生退出军机, 以毓朗、徐世昌入值军机。七月廿三日(8月27日), 鹿传霖卒。

大学士方面, 其人员变动虽也复杂, 但对会议政务处的影响有限。在会议政务处存续期间, 只有孙家鼐、世续、陆润庠三人仅以大学士身份担任会议政务处大臣。其中, 孙家鼐于宣统元年十月十八日(1909年11月30日)病逝。陆润庠于宣统元年十一月廿日(1910年1月1日)晋升大学士, 并开去吏部尚书一缺。此前, 陆润庠以吏部尚书身份担任会议政务处大臣, 而此后则仅以大学士身份作为会议政务处的成员。与此相似, 世续退出军机处后, 同样是以大学士身份参加会议政务处会议。

各部尚书方面, 是人员调整最为频繁的部分。丙午改制后, 朝廷共设11部, 宣统元年(1909)又简派筹办海军大臣, 计划筹建海军部。据《清季重要职官年表》统计, 在会议政务处存续期间, 除民政部尚书善耆、度支部尚书载泽、理藩部尚书寿耆以及后设的海军大臣载洵外, 其他各部尚书均出现过一次或多次变更^①。一般情况下, 担任或署理某部尚书便自动成为会议政务处大臣; 而一旦去职之后又不再兼任军机大臣或大学士, 则随之开去会议政务处大臣的职衔。

①如外务部尚书先后由袁世凯、梁敦彦、邹嘉来担任或署理, 吏部尚书先后由陆润庠、李殿林担任, 礼部尚书先后由溥良、葛宝华、荣庆担任, 学部尚书先后由荣庆、唐景崇担任, 陆军部尚书先后由铁良、寿勋、荫昌担任或署理, 法部尚书先后由戴鸿慈、廷杰、绍昌担任或署理, 农工商部尚书先后由溥颋、溥伦担任, 邮传部尚书先后由陈璧、徐世昌、唐绍仪、盛宣怀担任或署理。

总的来看, 由于军机大臣与各部尚书的多次调整, 导致会议政务处在存续期间的人员组成亦随之被动地频繁更替。这说明, 会议政务处的人员组成系依据职务而非个人, 与责任内阁制的情形颇为相似。

二、职能与权限

由于朝廷始终未有明确规定, 故有关会议政务处的职能与权限亦是一直以来难以说清的问题。有观点认为, 会议政务处“只是宪政编查馆的一个辅助机构, 其‘天下政治之管辖’的地位为宪政编查馆所取代”^[11](P182)。也有观点认为, 会议政务处“于政体、立宪、中央官制等重大事项已少有涉及, 而主要立足于一些具体政务”^[12](P130)。然而, 无论就朝廷设立会议政务处的用意或其在实际运作中的情况而论, 以上观点不无可商之处。

爬梳材料发现, 在预备立宪期间，会议政务处既要负责议覆奉旨交议的折件, 又要定期就朝廷政事进行会商。这其中不仅包括与预备宪政相关的大政方针, 而且还涉及各部与直省的具体行政事务。故时任军机大臣吴郁生称, “会议政务处为庶政总枢, 关系至为重要”^[2]。

在会议政务处的职能之中, 议覆折件是其主要工作。批交会议政务处议奏的折件大致分三类:

其一, 朝廷因重大事宜颁发明谕, 命内外臣工各抒所见, 其后即将应诏陈言之奏折批交会议政务处议奏。如光绪卅三年五月廿八日(1907年7月8日), 朝廷在徐锡麟暗杀安徽巡抚恩铭后特颁上谕, 著内外官员就预备立宪事宜“如何切实预备乃不徒讬空言”, “如何逐渐施行乃能确有成效”, “准各条举以闻”, 并命“除原许专折奏事各员外, 其余在京呈由都察院衙门, 在外呈由各地方大吏详加甄覈, 取其切实正大者, 选录代奏”^{[5](第33册, P93)}。不久再颁明谕, 著内外各衙门就“满汉畛域应如何全行化除”一事各抒所见, “将切实办法妥议具奏”^{[5](第33册, P133)}。从上谕档的记载看, 有关以上两道上谕的回奏, 即大部分交会议政务处议奏。由于回奏较多, 会议政务处一度应接不暇, 拟将会议次数增多, “改为逢五排十之日一律到阁, 会议一切交议事件, 以便迅速奏覆藉免延搁”^[13]。

其二, 在预备立宪期间, 有关人员随时就新政提出建议或指陈弊端, 此类奏折一般也批交会议政务处议奏。其中, 都察院御史的奏折占多数, 而且涉及政务范围非常广泛。因“交议折件异常繁杂, 有关系法律者, 有关系财政者, 有关系军务商务者”^[14], 故会议政务处计划将“各条陈分类提议, 一建立议院类, 一宣布宪法类, 一平除满汉畛域类, 一清吏治类”, 并由“张、世两中堂拟议分定各科, 如法律科、商务科等名, 派定人员专任一事, 以便经理得宜”^[15]。会议政务处曾编订光绪卅四年(1908)“全年奉旨钞交会议、知道各折”, 共“分为十余项, 大致系建行省、设民官、辟榛荒、兴垦务、固边圉、设兵防、扩路电、清交涉、理财政订为一册, 其兴学、讲武、富民、足财各要折另订一册”^[16]。此后, 由于交议“折件繁倍于前, 势难同时并议”, 会议政务处大臣还曾“谕饬会议政务处提调, 查其关于紧要条陈提先详核, 总以议其大、舍其细、先其急、后其缓, 以期有裨要政而免稽延”^[17]。此外, “庆亲王因政务处议定各政事, 各科道御史每于奏覆后复上折指陈缺失, 拟嗣后交议政务处之件先令各科道御史分递说帖, 由政务大臣采择, 然后出奏”^[18]。

其三, 各部有关划一新章与各省就官制变更等重大事宜具折奏闻, 也多数批交会议政务处议奏。此类奏折, 会议政务处在议奏并奉旨依议后一般还会交《政治官报》刊载。从《政治官报》刊载的情况看, 在光绪卅四年至宣统二年之间, 东三省总督与吉林巡抚曾先后九次就辖区内增改官制等事宜上奏, 并都得到会议政务处的议覆。

此外, 对于一些本应交多个部门共同议奏的折件, 经会议政务处大臣协商, “除为一部分专司职事外, 凡有两部会议之事, 均可汇交政务处, 俟于集议时即可立为立稿且公众讨论”^[19]。其具体办法为：“若应归某部专任者, 即先由某部尚书拟议, 分会各部大臣及军机大臣复核。其各部尚书如有协议参改之处, 亦应由原议之部堂酌定采用。其覆奏领衔, 即由原议部堂首列, 军机大臣应于附页另行签名, 以立分权负责之始基。”^[20]

不难发现, 会议政务处有关议覆折件的职能在很大程度上与督办政务处时期基本一致^[21]。尤其在会议政务处议奏并奉旨依议后, 或准或否, 同样再由会议政务处咨行原出奏机构或人员办理; 而有关全国性的建议, 则咨行各省统一遵照。因此, 此项职能实为会议政务处对督办政务处时期的继承。

议覆折奏之外, 会商要政是会议政务处的另一项重要职能。会议政务处主要通过会商要政而发挥作用, 即所谓“入阁会议, 公同取决”, 比照“各国中央合议之制”^[4]。摄政王载沣就曾面谕庆亲王奕劻, 谓“政务处为汇集要政之总机关, 一切要政均须于该处取决, 非常重要”^[22], 并要求会议政务处各大臣于会议之时“除有要差请假外, 一律到议, 并须将各大臣每次之议案汇编成册, 以便随时调取查核”^[23]。

据载沣、那桐等人日记所载, 会议政务处一直坚持“逢二会议”的原则, 即每月的初二日、十二日、廿二日三天定期举行会议。会议地点一般在“内阁前面之宽厂大厅”^[24], “后改于传[养]心殿直房, 而两宫幸园时, 则尝假朗润、承泽各园会议, 为从直诸臣之便也”^[25]。

由于缺乏明确的官方规定, 因而到底何项事宜需提交会议政务处讨论会商, 目前尚无法准确判断。从相关报道来看, 经由会议政务处会商的事宜种类繁多。如1909年9月13日《申报》曾有报道称：“会议政务处二十二日会议”, “(一)扩充航业。邮传部会同外务部商订内河行船专约及关收回邮政之事。(一)军舰游弋专章。陆军部会同外部议办。俟海军大臣回京再行商定。(一)撙节财用事宜。由各部大臣合议。”1910年6月6日, 《申报》再次就会议政务处举行会议内容进行披露, 谓“二十二日为政务处会议之期, 由政务大臣预将应议各案妥为核定。闻此期所议皆系重要事项, 一为核订外省官制及裁并官缺办法, 一为筹办湘省善后事宜, 一为续筹海军经费。以上三项由此期起作为紧要议案, 逐期开议, 须俟此三项议案通过, 始议他项问题”。

从以上报道即可看出, 在会议政务处会商的事项中, 不仅包括各部与各直省的具体政务, 还包括朝廷在预备立宪中所要拟定的方针。基于此, 会议政务处曾有人提议, “由各部选择熟谙部务、才具优长之丞参各派一员, 奏请作为本处副提调, 以分任专责事项”^[26]。此议后因“限于经费”并未执行, 但各大臣依然决定嗣后“如关某部院事, 即由该部院堂饬令司员□议案送核, 以免迁延而重要政”^[27]。

需要指出的是, 会议政务处会商要政的职能并非是对政务事宜提出具体的处理办法, 而是就该项事宜商议大致的办理方针与宗旨。在办理程序上, 先由军机大臣提出拟办事宜, 之后交由会议政务处商议是否可行并提出大的办理原则, 再交由具体部门负责拟定章程或直接办理。宣统二年正月, 督办盐政处将该处章程奏准颁行, 然而直隶总督陈夔龙等表示反对, 并“联衔密电政务处, 呈请代奏, 设法更正”^[28]。据说台谏中人不仅认为“此项章程其中揽权靡费及用人冒滥种种不合之处甚多”, 更为重要的是该章程“并未请交政务处核议及各省会办大臣签注, 实系擅专”^[29]。在御史们看来, 盐政处章程因未经会议政务处核议而擅自奏准颁行, 显然与体制不符, 因而造成各方的矛盾与冲突。而各省督抚亦以会议政务处为朝廷庶政的审议机关, 故致电会议政务处, 希冀有所转寰。

由此可见, 会议政务处在存续期间, 一方面对督办政务处时期的议覆折奏职能有所继承, 另一方面则是作为“庶政总枢”, 通过举行“内阁会议”^①, 负责朝廷各类政事的会商、审议与仲裁, 成为日常政务运作中的关键一环。

①那桐就曾明确将会议政务处会议称为“内阁会议”。见北京市档案馆编：《那桐日记(1890—1925)》，下册，新华出版社2006年，第608页。

三、性质与影响

清末实行预备立宪并改革官制, 旨在从原有专制政体向立宪政体转变。这其中, 责任内阁是否设立又最为关键。然而由于1906年的丙午内阁制因重重阻力胎死腹中, 只能通过设立会议政务处以期过渡。1907年为加速立宪步伐, 清政府又将会议政务处改归内阁办理, 使其在形式上更加类似西方责任内阁制。但是, 以上政治意图同样未得到朝廷的明确宣示, 也未专门对会议政务处的性质有所交代。

会议政务处改隶内阁后, 军机章京鲍心增曾上折称：“各部院正卿, 现均兼参预政务大臣, 以时会议于政务处, 善矣。惜有大臣而无议员, 近有请以科道会议代下议院者, 然科道中漠视国事自同寒蝉者亦复不少, 亦非人人可用。似不如择廉正通达抗直敢言之科道, 再责其同僚同乡保任有十人以上者, 准兼充政务处议员, 合满汉约可得三十人, 不足则暂阙。有要政先令各抒所见, 分别可否, 然后诸大臣综合会议, 而折衷于宸断, 此合外洋公举议院两法而会通之, 简捷易行, 略无流弊。”^[30](P213)此后, 外界时有消息谓“政府以会议政务处既经归并内阁, 所有各该学士如遇应行会议事件，均应有参议资格, 现拟奏明两宫，请将内阁各学士一律赏给会议大臣兼衔, 以期名实相符藉收成效”^[31]。据说孙家鼐还于会议时“创议拟令各署于丞参司员内酌保一二人为政务处议员”^[32], “以便谘议要政, 俟决定办法即可实行”^[33]。

但是张之洞对此不以为然, 他认为：“会议政务处乃行政一部分之事, 日本亦有内阁会议之制。较之议院体格迥殊, 万难照准。如允是请, 未免情形隔膜, 必致体例含糊云云。庆邸甚赞此议, 拟俟集议时再为商酌。”^[34]最终, 会议政务处正式驳议鲍心增请设议员一事, 其措词与张之洞如出一辙, 明确表示“会议政务处是行政一部分之事”, “与议院体格迥殊”, 并略责鲍心增“未免情形隔膜”^[35]。

1910年资政院第一次常年会召开期间, 因该院与宪政编查馆发生权限冲突, 便有议员提议“将宪政编查馆改隶会议政务处”。具体办法是, 在会议政务处之中分别设立“法制局, 即以宪政编查馆原有之员选任”, “印刷局, 应即以馆内官报局充之”, “统计局, 应即以馆内统计局充之”。从而扩大会议政务处的权限, 真正成为“将来内阁之基础”^{[36](P233-234)}。还有议员强调：“当日立这个会议政务处的意思, 就是责任内阁的雏形。会议政务处大臣, 仿佛外国国务大臣, 各部大臣对于本部尚书、对于会议政务处是政务大臣, 军机大臣就是外国总理大臣。”“若政务处不负责任, 即是政府不负责任。政府不负责任, 就是无政府。既无政府与本院对待, 真危险已极了。”^[36](P388)

因此, 即便朝廷从未对会议政务处的性质有过明白宣示, 但当轴诸公与立宪士绅还是大致清楚的，即作为责任内阁未设立以前的临时性机构, 充当“内阁的雏形”, 为“将来内阁之基础”。

作为传统中枢向责任内阁转型的过渡性机构, 会议政务处比照“各国中央合议之制”, 规定“凡军机大臣、各部大臣皆入阁会议, 公同取决”^[4], 从而在制度上保证了各部大臣有机会定期通过会议政务处会议参与重大事宜的决策。与原有的军机处相比, 会议政务处无疑扩大了中央的决策面, 丰富了决策的形式。在强调集权的清代政治中, 这是前所未有的, 也为随后设立的责任内阁奠定了基础。

然而, 由于决策面的扩大, 会议政务处有可能造成裹挟皇权, 进而导致权柄下移的情况发生。或许是预计到由此可能带来的隐患, 在会议政务处改隶内阁后, 慈禧太后未雨绸缪, 特面谕庆亲王奕劻等人, “以后会议军国要政及有关国计民生、交涉之事, 须先在御前将大致节略会议一次, 然后再由政务处、资政院妥加会议, 以期君臣一致”^[37]。可见, 在慈禧太后看来, 军机处仍是其最信赖的机构, 而会议政务处等机构因是预备立宪的产物, 显然较为疏离。时任会议政务处司员金梁记述, “议时, 各不敢多言, 偶发数语, 率视庆王意旨而定, 常无决议, 惟由主稿者揣摩附会, 拟稿奏复。及送各大臣画阅, 此是彼否, 辄又嘱主稿者窜改, 常有参差矛盾之处”, “于是政务会议如虚设矣”^[25](P297)。

综上所述, 在预备立宪期间, 会议政务处主要担当从专制政体向立宪政体转型过程中类似责任内阁的角色，其人员大致由军机大臣、大学士与各部尚书共同构成。在宪政筹办中, 议覆折奏仍是会议政务处的主要职责。许多涉及全国性大政的重要折件, 最后都需经过会议政务处审议, 方能奏请颁定。作为“庶政总枢”, 会议政务处还要负责会商决策朝廷各类政事, 是日常政务运作中的关键一环。不过, 会议政务处毕竟只是过渡性机构, 虽然在形式上十分类似西方责任内阁, 却并不具备统辖各部之权。特别是由于军机处仍在有效运行, 故会议政务处无法真正发挥其应有的作用, 反而呈叠床架屋之势。或许这也正好反映了改革时代新旧机构之间的矛盾与冲突^[38]。鉴往知来, 在制度变革中如何理顺新旧机构的关系, 使其各安其位, 实现平稳过渡, 是后来者不得不深思的问题。