一、政府职能设定及其范围 (一) 政府职能及其设定的主要依据

政府是指维护并实现社会公共利益、以国家强制力为后盾的公共权力组织。政府具有两个重要的特征:其一，政府的宗旨(至少在形式上)是代表社会公共利益的, 因此政府不同于以私人利益为宗旨的其他社会组织, 如家庭、宗族、企业等; 其二，政府目标的实现在一定意义上需要借助于社会的公共强制力(法律、军队、警察、监狱等), 这就使得它不同于其他的以公共利益为目标的社会公共组织, 如社会福利机构、一些事业单位及一些准政府机构。本文所指的政府是广义的政府, 既包括各级国家行政机关, 又包括各级国家权力机关或立法机关和司法机关; 既包括中央政府, 又包括各级地方政府。

政府职能是指政府依据法律规定、管理社会公共事务应尽的基本职责和实际扮演的角色。政府职能的范围有政府应尽的基本职责和实际扮演的角色两个方面, 同时包括政府在国内行使的职责和在国际行使的职责。政府职能主要是指政府应该行使的职责, 那么政府应该行使哪些职能呢?解决这个问题的前提是需要回答我们为什么需要政府这个问题。首先, 根据博弈论和契约论的分析, 社会是由个人与个人、组织与组织之间的利益博弈关系构成的, 理性经济人的本性使他们最终不能有效地保护自己的应得利益并实现社会利益的最大化。在没有第三方力量介入的情况下, 人类将会一直处于霍布斯(Thomas Hobbes, 1588—1679)所说的自然状态:一切人对一切人的战争。即使博弈双方偶尔会达成某种协议, “如果没有外在的力量, 这种协议双方都不会遵守”^[1]。无论是在霍布斯描述的自然状态, 还是在洛克(John Locke, 1632—1704)假设的自然状态下, 社会都无力解决自身所存在的利益矛盾, 因此能够解决上述利益矛盾的第三方力量——政府就应运而生了。其次, 巴泽尔(Barzel, Y.)根据产权分析理论认为, 个人获得的权利大小取决于有价资源的价值与交易成本之差^[2]。公共物品可以使个人权利最大化和成本最小化, 那么应该由谁来提供公共物品?公共物品只有统一提供时, 其收益才会大于成本, 所以提供这种公共物品就需要政府。

政府职能设定的依据是:其一，凡是不能依靠社会自身力量解决的问题可以由政府来解决, 这就产生了政府的职能; 其二，政府作为公共权力组织必须维护社会的公共利益, 而不能只去维护某些阶级、集团和个人的利益, 否则政府就会沦为一般性的私人组织。

全球危机所面临的各种问题, 如资源的过度开发和利用、自然环境的破坏、人口的膨胀、各国为了各自私利而扩充军备并发动战争等, 其根源在于人性的自私和非理性, 而政府恰恰是为了克服人性弱点、规范个体行为而设立的。因此, 应对危机、解决危机需要加强政府的管理职能和管控功能, 这就涉及政府职能的重塑问题, 这是本文研究的重点。

(二) 政府职能的具体表现

政府职能的内涵规定了政府职能的具体表现, 主要有以下几个方面:

1.维护社会公共利益  政府是一种理性的力量, 社会是感性的力量。政府是理性的, 因为它服务于社会公共利益, 谋求社会的整体利益和长远利益; 社会是感性的, 因为社会是由分散的个人和组织组成的, 很容易被局部利益和眼前利益所迷惑和左右。政府作为社会公共利益的维护者和代表者, 就是要以理性引导感性, 使社会朝着正确的方向前进。政府必须是理性的而不是感性的, 为此政府必须是法治的政府、民主的政府, 以科学理论为指导的知识型政府, 以专家和民众参与决策的分权型政府, 以人类利益而不仅仅是以狭隘民族利益为价值导向的宽容型政府, 是富有远见卓识而不是追逐眼前利益的政府, 是勇于承担社会责任而不是寻求一己私利的政府。

2.政府的基本职责是保护公民基本权利  公民基本权利在人性不完美和社会制度存在缺陷的背景下面临被侵犯和威胁, 政府是公共利益的维护者和代表者, 是国家强制机器的掌控者, 这就使它应该而且能够保护公民的基本权利。政府要保护的公民基本权利主要包括公民的生命、生存、财产及其他基本的经济、政治和文化权利等。

3.为社会提供公共产品和公共服务  提供公共产品和公共服务是政府公共权力性质的重要体现, 例如环境保护、公共设施建设、公共规范的制定和维护等。

4.政府维护社会公共利益的职能并不局限于一个国家的范围之内, 跨越国界在全球范围内维护社会公共利益在经济一体化和全球化的背景下显得尤为重要  在人类面临自然环境恶化、经济增长变缓、人口膨胀、资源短缺、军备竞赛和战争威胁等全球性问题的背景下, 世界各国政府需要加强合作、协调行动, 共同应对人类所面临的共同问题, 实现全人类的公共利益^[3]。

二、全球危机及其产生原因 (一) 全球危机的概念及其危害

所谓危机是指对人类的生存、安全和发展构成致命威胁的关键要素及其重大事件。这些危机包括由自然灾害引发的自然危机、由政府矛盾和政治冲突引发的政治危机、由暴力冲突引发的战争危机、由资源配置失衡引发的经济危机、由各种社会利益冲突引发的社会危机、由精神空虚导致的信仰危机和精神危机，等等。

关于危机, 人们只是注意到了局部的危机或公共危机这些概念。近些年, 国内的个别学者也提到了全球危机的概念, 例如允春喜、孙华在《全球化背景下政府危机管理机制重塑》一文中指出: “伴随着全球化的进程, 危机的发生及其影响都具有了国际性的因素, 逐渐由局部危机转向全球危机。”^[4]进入21世纪以来, 由于种种原因, 人类面临或即将面临的危机无论在深度和范围方面都在扩大和加强, 由此可能产生全球危机。所谓全球危机, 是指那些波及全球范围、影响世界各国并对全人类构成危害, 需要世界各国协调政策、采取一致行动共同应对的危机。从目前的情况来看, 全球危机主要表现在以下几个方面:

1.资源危机  资源是有限的、稀缺的, 片面追求经济增长的政策以及缺乏科学规划的资源利用方式会导致资源短缺或资源枯竭, 目前世界各国不同程度地存在着能源短缺、粮食匮乏等现实或潜在的资源危机。

2.自然危机  自然危机主要是指各种自然灾害, 例如各种水灾、地震、风灾等。

3.战争危机  到今天为止, 人类已经有效应对并化解了两次世界战争的威胁和损害, 但未来战争的威胁依然存在。资源危机及由其引发的经济危机会进一步加剧战争危机, 从而构成全球危机。未来战争危机对人类安全的威胁是致命的, 世界各国和国际社会必须予以高度重视、有效应对。

4.人口危机  人口危机主要是指人口供给与资源供给的反向变化, 即人口供给的增长与资源供给的减少, 这一反向变化一方面加剧了资源危机, 另一方面加剧了社会不同个人和群体之间的利益矛盾, 引发社会危机, 最终加剧全球危机。

(二) 全球危机产生的原因分析

1.人性的缺陷  全球危机产生的具体原因很多, 其中一个重要原因是人性的贪婪及其无节制的欲望。尤其在市场经济时代, 市场会把人们天生具有的物质欲望最大限度地加以刺激并开发出来, 这本来是无可厚非的, 然而任何事物的发展都需要有度的规范, 超出了一定度的事物都会走向其反面。市场经济的负面作用不仅仅在于其盲目性和自发性所导致的经济结构失衡及其引发的经济危机, 导致社会不公平，等等, 更在于市场经济会诱使人性中非理性因素的进一步扩大及人类贪婪欲望的进一步膨胀, 其结果是对自然资源的无节制地开采和利用, 使环境遭到破坏、资源出现严重短缺。政府作为一种理性的力量理所当然要对人类固有的这些贪婪欲望加以规范、限制和引导, 这种规范和引导实际上是符合人类的根本利益和长远利益的。

2.人口因素是引发全球危机的一个重要因素  人口问题从以下两个方面加深全球危机的发生:其一，人口数量的剧增导致需求的剧增, 从而导致资源的过度开采和利用, 由此可能会引发全球性的资源危机和环境危机; 其二，由于人类生命的短暂性导致的及时行乐、拜金主义、享乐主义成为一种普遍的社会价值观和行为准则, 在这种价值观和行为准则的指导下, 又会导致新一轮的疯狂竞争及其对自然资源的掠夺和破坏, 从而进一步加深人类的危机。人口问题不能依靠社会自身得到有效解决, 政府应通过有效的公共政策及其执行规范和限制人口的数量, 通过正确的价值引导树立人们正确的人生观和价值观, 减少全球危机发生的人口诱因。

3.政府职能的缺失和错位  人们普遍认为现代政府的主要职能是供给公共物品、提供公共服务, 但是却因此而忽略了政府的管理职能或管制功能。社会公共利益是政府追求和服务的目标, 社会公共利益总是由具体的私人利益构成的, 私人利益并不都是合理的和应该满足的。在以私人利益为基本单元的多元民主社会, 存在着公共利益对私人利益妥协、政府对社会妥协的倾向, 从而使政府的管理职能和管制功能弱化, 是引发各种危机乃至全球危机的重要原因。

4.世界各国政府职能的行使缺乏协调和统一  政府作为人类理性力量的作用之所以未能得到有效发挥, 一个重要的原因是世界各国在各自民族利益和国家利益的驱使下, 各自为政，各行其是, 进一步加剧了全球危机。因此, 各国政府应重塑全球理念, 以人类的整体利益和长远利益作为战略支撑, 在全球范围内协调行动、重新制定修改公共政策, 使政府真正发挥防止危机发生、维护全人类整体利益和长远利益的作用。与此同时, 应充分加强联合国和各种国际组织的作用, 争取在不远的将来使联合国成为在全球范围内具有权威性和强制约束力的超级政府。联合国的主要职能之一是规范人类、各国的非理性行为, 协调世界各国的利益关系, 通过制定带有强制力的国际法和国际准则, 防止全球危机的发生。

三、全球危机背景下政府职能的重塑

全球危机迫使我们需要对各国政府、国际组织及联合国的职能进行重新定位、设计和塑造, 本文要研究的不仅仅是政府的危机管理职能, 更重要的是政府职能的重塑。

1.通过前文分析我们得知, 全球危机的重要原因之一是人性的非理性因素, 而社会不可能通过自身的力量克服这种非理性因素。政府是基于公共利益而建立的, 政府公务人员也是由社会精英组成的, 政府行为的准则是科学和法律, 这就决定了政府从本质上说并没有自己的团体利益, 相对于个人和社会来说是一种理性的力量。因此在全球危机逐步蔓延加深的背景下, 政府的管理职能不但不能削弱, 反而应该增强, 尤其是在涉及全球危机的相关领域。这不仅要求通过制定相关法律、法规以明确政府在这一领域中的职责和任务, 更应该设立相应的机构和人员去行使相关职能。政府应该站在人类整体利益和长远利益的战略高度去认识这一问题的重要性和紧迫性, 把应对全球危机当作自己的首要任务来对待。由于政府也是由具备人性弱点的人们所组成的, 非理性因素仍然会在一定程度上干扰政府公共政策的制定和执行, 从而不利于政府应对全球危机职能的行使。因此必须加强对政府官员及各级公务员关于全球危机的教育和培训, 使政府真正成为一种理性的力量。

2.在全球危机的背景下, 政府应通过制定相关法律、法规并设立相应机构在以下几个方面加强自己处理、预防危机的职能:

第一，向全社会宣传和灌输危机意识, 教育和引导人们树立正确的价值观, 克服拜金主义、享乐主义, 倡导科学的、有节制的消费观念和生活方式。

第二，通过立法及其实施限制企业和个人无限度地开采和利用各种自然资源, 同时要有效地保护人们赖以生存的各种自然环境, 为人类的可持续生存和发展创造良好的环境。

第三，通过立法控制人口数量的增长并大大延长生命的长度。在这方面, 中国政府的政策和做法比较富有远见, 应该在全球范围内加以推广。人口数量的减少可能会减少对自然资源的掠夺和破坏并有利于对环境的保护, 因此控制人口增长应成为世界各国政府的重要职责。在控制人口数量的同时, 各国政府应通过加强科学研究并采取相关措施提高人口生命质量, 也有利于对自然环境的保护。

第四，各国政府应从全人类整体安全的高度合理安排自己的国防和军备, 国防和军备应保持在维护本国主权和基本安全的范围内, 不应对他国的安全构成威胁, 更不应该制造和拥有核武器及其他大规模杀伤性武器。

第五，在各级政府的绩效考核中, 应该把危机预防和管理职能的行使及效果作为考核各级官员及公务员业绩的重要标准，这些标准的制定和执行对全球危机背景下政府职能的重塑，对危机的预防和管控，对人类整体利益和长远利益的维护从而实现可持续发展具有重要意义。

3.在全球危机背景下, 政府应对和预防危机的相关措施属于公共产品, 具有一定的强制性。保护公民基本权利是政府的基本功能之一, 而政府应对危机的各种强制性措施势必会限制人们的一些基本权利。因此，必须正确处理政府应对危机的职能同保护公民基本权利职能之间的关系。从根本上说, 政府对危机的预防和应对最终是为了维护人们的整体利益和长远利益, 因此危机管理职能的行使同保护公民基本权利的职能是统一的。但由于危机管理职能的行使维护的是全人类的整体利益和长远利益, 所以其行使又必然会同某些国家、某些地区、某些个人的局部利益和他们的眼前利益发生一定的冲突:保护自然资源和环境的措施会牺牲某些国家、地区、企业和个人的经济利益; 控制人口数量的增加又会限制到部分人群的生存权利; 限制军备和核武器的拥有会降低某些国家的安全保卫能力; 政府也可能以应对危机为理由对人们的基本权利做一些不必要、不合理的限制，等等。正确处理上述矛盾对政府行使危机管理职能是至关重要的:首先, 政府要从兼顾人们局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益的角度去制定应对危机的相关公共政策, 应对危机的相关政策不能侵犯人们的基本权利, 同时也不能一味地迁就人们的一些不理性的、不合理的利益追求而损害人类的整体利益和长远利益; 其次, 政府应对危机的相关公共政策的制定必须遵循科学原则, 为此必须充分尊重专家的意见和建议; 最后, 应充分体现民主原则, 为此必须让社会公众充分参与到相关政策的制定过程中来。

4.全球危机是全人类的共同危机, 仅在各主权国家和民族的范围内是不可能解决这个问题的。人类进入21世纪以来, 世界各国的经济联系、文化联系和其他联系日益紧密, 我们已经进入了全球一体化的时代。无论是经济的发展、资源的利用和环境的保护, 还是人口和军备的控制, 都需要世界各国的一致行动和相互协调, 同时也需要联合国作用的进一步加强。部分国家特别是大国的不配合行为会使人类应对危机的努力前功尽弃。为此, 联合国应该逐步成为全球公共理性力量而发挥作用, 一方面它应制定协调各国利益和行动的相关国际法律和国际准则, 另一方面它应该逐步增强自己的权威和执行力, 确保这些国际法律和国际准则得到有效执行。