一、问题提出

20世纪70年代以来, 绩效评估逐渐成为推进地方政府治道变革的重要工具。在政府绩效评估中, 价值趋向“构成了地方政府绩效评估的深层结构”^[1]，是“地方政府绩效管理系统、类型、范式的灵魂。”^[2]政府绩效评估价值趋向选择不同, 绩效评估指标设计及其评估模式选择也会不同, 从而对地方政府绩效评估结果产生决定性影响。在当代, 服务型政府理念的兴起要求地方政府绩效评估必须以公民为本位, 以服务为导向, 为此，如何将“公平”“服务”“质量”等公共价值标准纳入地方政府绩效评估之中已成为新时期地方政府绩效评估价值选择的基本要求。

评估价值取向是政府绩效评估研究的重要内容, 但国内政府绩效评估价值问题的讨论直到本世纪初才有学者加以关注^[3-4]。与多数学者注重政府绩效评估的“工具理性”不同, 有学者强调政府绩效评估中要注重工具理性与价值理性的整合问题^[5]，必须确立正确的价值导向^[6]。立足于服务型政府建设背景, 学者们认为政府绩效评估应从“政府本位”转向“公民本位”, 强调以人为本、公平、民主、责任、回应和服务等核心价值^[7-9]。现实中, 地方政府绩效评估价值偏差是客观存在的, 有学者从价值观念、公共责任机制、政府职能、多元化目标等方面对绩效评估价值扭曲进行了分析^[10-11]。还有学者对政府绩效评估价值取向偏差性进行了实证研究^[12]。总体而言, 地方政府与公民之间关系的“疏离”是地方政府绩效评估价值偏差的重要因素。当前, 公民社会以及新型沟通媒介的兴起不仅形塑着地方公共治理空间, 而且为政府与公民间的理性商谈、论辩协商以及民意集结搭建了新的桥梁。在新的治理语境下, 矫正地方政府绩效评估价值偏差, 实现“公民导向”的价值回归愈发重要。本文将以商谈民主理论为视角, 对地方政府绩效评估价值偏差的形成及其消解进行深入分析, 以期提升政府绩效评估质量, 更好地发挥绩效评估的导向功能。

二、地方政府绩效评估价值偏差的形成

“价值”是一个具有丰富内涵的概念，可谓众说纷纭, 见仁见智。从主客体关系视角看, 价值由“人们对待满足他们需要的外界物的关系中产生的”^[13]，“是客体对主体需要的某种适合、接近或一致。”^[14]也就是说, 客体能否满足主体需要是衡量价值存在与否的基本标准。对于地方政府绩效评估而言, 评估不是目的, 而是政府提升自身效能的手段。在政府绩效评估过程中, 价值取向直接影响地方政府绩效评估的导向, 对绩效评估全过程起着重要影响。在当代, 如何以正确价值观为指导推动地方政府绩效评估功能发挥, 对于引导地方政府行为起着至关重要的作用。

从政府与公众关系看, 政府权力源于公众以契约方式进行的自我让渡, 这意味着地方政府各项行为必须将保障、维护和实现公共利益作为地方治理的基本价值趋向。因此, 作为治理工具的绩效评估同样不能背离公共利益诉求, 以公民为本位, 以公共利益为前提成为指导地方政府绩效评估的基本价值趋向, 这也成为地方政府绩效评估的出发点和归宿。事实上, 由于社会地位、角色、利益诉求以及观念认知的差异性, 地方政府与公民对政府绩效评估的价值期望是存在差别的，但关键是如何能够将公众价值诉求吸纳入地方政府行为之中, 以消弭这种价值偏差, 这成为当代地方政府绩效评估的重要内容。

在中国, 地方政府绩效评估主要体现为“政府主导”的产物, 尽管我们不断完善代议制民主机制, 以强化政府与公民之间的利益表达和信息联系, 但“公民参与在地方政府绩效评估全过程中的影响力总体上看还相当有限”^[15]。在地方政府绩效评估过程中, 政府主导着绩效评估的话语权。作为“理性经济人”的地方政府更多以自身立场为出发点, 用政府价值标准来作为评判政府行为的基本准绳，从而导致不少地方政府过多重视能够直接产生政绩的经济发展指标, 而忽视了公民对优质环境、高标准公共服务的期许。因此, 当政府价值偏离公众价值诉求时, 政府主导下的绩效评估就可能会产生价值偏差问题。需要说明的是, 在现实政治生活中, 公民与政府的价值取向偏差具有一定的客观必然性, 这与两者所处的地位、身份以及外部环境有关, 但作为“公民拥有”的政府必须努力消弭政府与公众之间的隔阂, 实现两者在公共利益方面的共识。如果任由政府与公民之间隔阂的存在与扩大, 不但会影响地方治理效能的提升, 甚至会造成严重的地方政府信任危机。对于地方政府绩效评估而言, 绩效评估价值偏差很可能产生错误的激励和导向功能。为此，增强公民的“话语权”, 树立科学的政府绩效观就成为确保地方政府绩效评估功能有效发挥的基础。

三、地方政府绩效评估价值偏差消弭的困境——基于商谈民主视角

地方政府与公民的契约关系决定了政府绩效评估的价值选择需要体现公民的价值偏好。然而, 在代议制民主之下, 地方政府与公众之间不可避免的存在着信息不对称以及目标冲突问题, 使得“代议制地方政府偏离公共利益的问题”^[16]时常出现。在当代, 商谈民主是“破解选举(票决)民主困境、弥补选举(票决)民主缺陷的民主形式, ”^[17]其主张社会公众通过协商、对话、讨论等方式参与政治生活, 以消解地方政府与公民之间的价值差异, 实现“理性共识”。尽管商谈民主理论是西方多元文化背景的产物, 但对于“现阶段中国的民主政治建设同样具有其特定的理论价值和实践指导意义”。^[18]在当代中国，由于诸多因素的制约, 地方政府与公民之间仍缺乏有效的对话与共识达成机制, 成为制约地方政府绩效评估价值偏差消解的主要障碍。

(一) 地方政府官僚组织障碍

从商谈民主的视角看, 地方政府绩效评估价值偏差消解的首要前提是对政府行为模式的准确定位, 这要求地方政府在社会治理中呈现开放、包容的姿态。只有地方政府能够赋予公众充分的意志表达机会, 才能为有效消除地方政府与公众间的“疏离”创造基本政治环境。然而, 就政府组织体制而言，政府官僚组织以其专业化的职能分工和制度化的等级管理, 在实现地方政府管理精确化、规范化和科学化的同时, 其“理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制的特性, 使得它不可避免地会与民主制发生冲突”^[19]。官僚组织强调的技术理性和内部取向往往“将‘理性无知’社会民众排斥在地方政府行政之外, 从而在某种程度上剥夺了基层成员的民主参与权利。”^[20]因而，政府天然具有某种对公民参与的“反动”，从而不可避免地影响了公众价值偏好在政府绩效评估中的传导, 使其成为地方政府绩效评估价值偏差生成的内在原因。

与此同时, 中国长期的集权文化传统使地方政府处于社会治理的中心, 公民在与政府的互动中往往被边缘化了。在这种“中心——边缘”的社会治理结构之下, 受制度累积性影响, 地方政府习惯于以“单中心”方式进行社会治理, 公民被排除于公共事务决策之外。正是如此, 在地方政府绩效评估中, 不少地方“出台的各类考核指标和标准都是地方政府部门制定的”^[12]。“政府主导”式评估成为当前地方政府绩效评估的主要模式。在该模式下，政府绩效评估各环节从绩效评估目标选择到评估组织实施以及评估结果运用无不体现地方政府意志。这意味着尽管地方政府与公民之间在根本利益上具有内在一致性, 但是在“晋升锦标赛式”^[21]的政绩模式驱动下, 地方政府价值选择并非与公民期望保持一致。因此，在实践中，地方政府往往更关注能够直接体现政绩的经济发展指标，较少关注公共服务质量、社会公平以及公民满意等长期性的公共服务指标。这表现在绩效评估过程中就体现为以“政府主导”的价值选择替代了公民价值选择。因而，突破业已形成的组织文化束缚, 让地方政府能够倾听并听得见公民意愿, 鼓励公民意见表达和广泛参与, 成为确保地方政府绩效评估的有效途径。

(二) 公民政治参与不足

绩效评估价值偏差的形成固然与地方政府组织的封闭性有关, 然而公民理性参与的缺失也是加剧地方政府绩效评估价值偏差的重要原因。长期以来, 在政府“单中心”治理模式下, 公民被排除在政治过程之外, 公民参与意愿表达的积极性和主动性明显不足。在地方政府绩效评估中, 由于“公民参与公共治理和社会治理的过程才刚刚开始, 公民参与地方政府绩效评估的理念还尚未转变到位, ”^[22]使得公民不愿表达自身意愿, 这种参与文化的缺失使地方政府无法真实了解公民的真实需要, 客观上造成地方政府绩效评估的价值偏差。其次, 公民政治参与能力不足。绩效评估价值的合理定位“要求公民不仅有高涨的参与热情, 更为重要的是, 公民需要基本的政治训练以掌握基本的技术和方法, 掌握参与绩效评估的基础性技术”。^[22]其中, 有效表达意志成为消弭绩效评估偏差的关键。这意味着理性公民不仅需要真诚而且真实地表达自己对于地方治理的目标期望, 更应有效地与地方政府展开对话和互动, 并具备能够施加上述影响的政治参与能力。近年来, 公民政治参与水平也快速提升, 但公民政治参与能力不足仍成为普遍现象, 这使得“公民对地方政府绩效评估的影响力还相当微弱”^[22]，其结果就是地方政府绩效评估更多体现为“政府主导”下的产物, 而公众在绩效评估中的话语权往往存在缺失。最后, 公民政治参与组织化程度不高也是造成绩效评估价值偏差的重要原因。在政府绩效评估中, 单靠公民个体力量的影响往往十分有限, 只有增强公民的组织化程度才能在与地方政府的对话中发挥实质性影响作用。由于我国公民社会发育程度整体不高, 公民表达价值期望和利益诉求的组织载体和相应机制十分缺乏, 无形中为公众与地方政府之间的平等理性对话及其协商创造了难题, 从而为地方政府绩效评估价值偏差的消弭增加了困难。

(三) 公民与政府间平等对话机制的缺失

在转型期中国, 地方政府与公众间平等对话机制的缺失是不可忽视的主要障碍。首先, 公民有效参与地方政府绩效评估的制度不完善。制度是规约和引导社会组织及其个人行为的重要前提, 构成了保障和维护公民平等对话和意志表达的基础。在当代，不少西方国家在绩效评估中为保障公民参与及其意愿表达构建了多重制度保障。以美国为例，政府专门出台了《地方政府绩效与结果法案》, 不仅从全过程规范政府绩效评估的运行环节, 同时也为公民有序参与和影响政府绩效评估提供了制度保障。然而, 我国地方政府绩效评估起步较晚, 绩效评估制度建设水平总体不高, 不少地方政府绩效评估仍处于制度探索之中。正是由于“缺乏立法保障和合理的制度设计, 限制了公民参与地方政府绩效评估的范围和深度”，因而, 公民无法将自身的意志纳入地方政府绩效评估的价值选择中就成为必然。其次, 公民参与绩效评估的对话机制缺失。在民主社会, “个人的平等自由权利只有在一个规范化的过程或程序中才能实现, 平等话语必须依靠相应程序的制度化”^[23]。当前, 我国地方政府已开始尝试“倾听”公民意见, 并通过多种途径如新闻媒介、网络论坛等搜集民意, 与公众展开“面对面的对话”, 但是, 上述言语对话和价值整合机制在我国尚处于起步探索阶段, 地方政府与公众之间对话不平等, 程序不规范、交流不充分, 甚至走过场等现象时有发生。地方政府往往将自己的意志强加于公民意愿之上, 使得地方政府绩效评估的价值选择中往往“屏蔽”了公民诉求。鉴于此, 有效倾听和识别公民多元化的诉求, 努力达成政府与公众在绩效评估中的价值共识, 成为推进地方政府绩效评估有序开展的前提。

四、地方政府绩效评估价值偏差的消弭

价值选择是地方政府绩效评估的基础, 也是指引绩效评估活动开展的风向标。在绩效评估过程中一旦发生价值偏差将有可能影响绩效评估功能的有效发挥。为此, 以公民参与为载体, 构建平等协商的对话机制, 切实反映民意诉求, 成为实现绩效评估理性“共识”的关键。只有当绩效评估能客观反映“所有人都能接受”的理性话语时, 绩效评估的价值选择才是合理的, 从而确保政府绩效评估在推进地区经济社会可持续发展中发挥应有作用。

(一) 转变政府观念, 推进政府自身改革

消弭地方政府与公众的价值偏差, 实现绩效评估价值整合的关键首先在于政府的自我重塑。一方面, 要以公民为本位, 树立正确的政府绩效观。长期以来, 受“官本位”思想的影响, 公民参与文化以及民主参与理念较为薄弱。在当代, 随着中国公民社会的兴起, 公民政治参与意识逐渐增强已成为推进地方政府绩效评估价值重塑的强大动力。为此, 各级地方政府应充分认识公民在绩效评估中的主体地位。在公民意识逐渐觉醒的背景下, 只有通过有序的公民参与, 将公民价值诉求纳入地方政府绩效评估之中, 才能保证地方政府绩效评估价值选择的合理性, 进而不断获取公民的信任与支持, 提升地方政府治理的合法性。另一方面, 需要切实推进地方政府组织内部变革。官僚科层组织本身蕴含着对民主的某种“反动”。为此, 地方政府必须从组织再造入手, 打破条块分割的组织体制, 充分利用现代信息技术工具, 构建信息互通共享的沟通机制, 努力塑造扁平化、信息化、弹性化和灵活化的地方政府组织结构, 促进公民有序参与政府绩效评估创造有利条件。最后, 应打破政府内部与外部间的阻碍, 推动政府政务公开。绩效评估的目的不是为评估而评估, 其根本在于实现绩效改进, 确保公共利益最大化的实现。实践证明, 绩效评估只有以公民为本位, 让公民及时融入并有效参与进地方政府政策制定和执行全过程, 才能真正提升地方政府绩效评估的有效性和科学性, 为此, 地方政府需要进一步推进政务公开化, 增强地方政府运行的透明度, 缩小政府与公众之间的信息“鸿沟”, 为公民有序参与绩效评估, 充分表达意愿创造条件。

(二) 提高公民政治素养, 培育具有理性精神的现代公民

基于商谈民主理论, “自由话语”和“理性辩论”是消弭不同主体间价值差异, 进而达成共识的基础。这在一定程度上对于对话与论辩的主体, 特别是广大公民的参政议政能力提出了较高要求。为了保证交往理性的实现, 哈贝马斯提出了理性交往的三项基本要求, 即言语和对话的真实性、正确性和真诚性。在当代，受制于自身素质、能力及其制度环境的制约, 公民在政治活动中并不能真实、正确和真诚地表达自身的价值诉求, 这使得政府绩效评估在价值识别和选择中面临诸多障碍, 绩效评估价值偏差的生成往往在所难免。为此, 培育理性而有参与能力的公民就显得尤为重要。一是要通过教育和培训, 不断提升公民的个人素养, 培养公民的“交往资质”。一般而言, “交往资质包括认知、语言和行为能力”等^[24]。良好的认知、语言和行为能力是作为一个合格的现代公民的基本要求。只有具备这些基本能力, 公民才有可能充分表达自己对地方政府绩效的真实期望, 从而使绩效评估能引导政府达成公民所期望的结果。为此, 我们需要不断提高公民的文化素养, 特别是政治参与能力, 以增强公民“话语”表达的有效性, 为地方政府绩效评估价值整合创造条件。二是构建有序的公民参与绩效评估的文化环境。公民参与地方政府绩效评估的有效性不仅取决于自身参与能力, 而且良好的政治参与环境也尤为重要。文化环境作为一种非正式制度, 对公民行为具有潜在深远影响。长期以来, 由于公民民主参与文化的缺失使得政府绩效评估过多承载了政府自身的价值期许, 对于公众的意愿要求往往“视而不见”, 从而造成地方政府绩效评估背离了社会发展的要求。在当代中国公民社会蓬勃发展的背景下, 我们应进一步强化媒体和舆论的传播和引导作用, 同时要充分利用基层社区这一民主试验场, 不断塑造良好的文化参与氛围, 为绩效评估中的公民参与创造外部条件。

(三) 健全公民参与制度, 推进政府绩效评估价值整合

当前, 公民能否有效参与地方政府绩效评估离不开相关制度和机制的完善。构建完善的公民参与机制是消弭地方政府绩效评估价值偏差的关键。首先, 构建公民参与及其话语权保障制度。根据宪法和相关法律制度, 应落实公民参与绩效评估的主体地位, 需要加快建立健全地方政府绩效评估的相关法律制度, 细化公民在绩效评估中的各项权利, 充分调动公民参与绩效评估的积极性, 为公民有序表达价值偏好、纠正地方政府绩效评估价值偏差提供制度保障。其次, 健全和完善地方政府与公民之间对话的程序保障机制。地方政府绩效评估中公民“话语权”的落实, 主要是通过地方政府与公民的“对话”, 实现“价值的交换、判断和辩护, 达到价值的共识”^[25]。实践证明, 任何地方政府行为“必须经由公共协商的过程, 在自由、平等的公民之间进行讨论、对话和争辩, 在此基础上形成决定, 从而让公共政策在实质上符合更多公民的利益。”^[26]在绩效评估价值选择中, 应规范公众与地方政府的对话机制, 从公民参与对话的时间、场所、程序、环节、权利和义务等多方面给予明确的界定, 以保障公民和地方政府之间平等对话和自由辩论的充分展开。最后, 拓展公民参与的多元化途径。公民参与渠道的多样化是保证公民意见有效“输入”地方政府绩效评估价值设定的重要条件。我们应继续发挥人大、政协等传统公民参与渠道的作用, 通过制度创新和组织创新, 密切公民与人大代表、政协委员等群体的联系, 增强传统参与渠道在公民意志表达中的作用; 另一方面, 还需要充分运用各种新兴媒介如公共论坛、网络论坛等, 推进公民意志表达, 为地方政府倾听和识别公民价值诉求, 确保政府绩效评估的有序开展创造条件。