学术界关于治理问题研究的开山之作可以追溯到1999年俞可平教授的《治理与善治引论》一文^[1](P37-41)，而关于国家治理现代化的学术研究直到2013年11月12日党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出将“完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标后才开始。学术界习惯将国家治理体系现代化和国家治理能力现代化合在一起叫做国家治理现代化^[2]，地方治理现代化也是国家治理现代化的重要组成部分。不论是对国家治理现代化还是地方治理现代化的研究都起步比较晚, 部分地方治理现代化的研究由于知识背景的差异和研究基础的局限走入了认识上的误区, 而基于误区得出的地方治理困境或障碍的观点也就存在着一定的片面性。

一、地方治理现代化的认识误区 (一) 把地方政府治理现代化等同于地方治理现代化

根据全球治理委员会的定义:治理是指公共部门、私人部门、非政府组织甚至公民个人等共同管理社会公共事务的多种方式的总和^[3](P23)。国家治理是指为达到维护社会秩序、增进公共利益的目的, 政府、市场、社会、公民等多方主体协调合作共同管理国家公共事务的过程。“现代化”是一个排斥滞后元素、集聚众长之和, 并使得系统适应现代发展要求和未来趋势的过程。那么国家治理现代化就是政府、社会、市场、公民等多个主体通过协调合作的方式共同管理社会公共事务, 使得国家适应现代发展要求和未来趋势并达到富强、民主、文明、和谐状态的过程。以此可以类推出地方治理现代化的含义:在国家的一定区域范围内, 通过地方政府、市场、社会和公民个人等合作共治格局的建构, 使得该地区逐步适应现代发展要求和未来趋势并达到民主、和谐、文明、繁荣状态的过程。而政府治理是指“政府行政系统作为治理主体对社会公共事务的管理……包括对政府自身、市场、社会实施的一系列管理活动。”^[4](P11-17)政府治理的现代化只是政府行政系统在管理社会公共事务的过程中适应现实的要求和未来趋势并达到治理目的的过程。由此可见, 地方治理和地方政府治理的主体、对象都不相同, 地方政府治理只是地方治理的一部分。而在当前的研究中, 很多以“地方政府治理”命名的文献, 分析的却是地方治理的问题, 甚至在同一篇文章中“地方政府治理”和“地方治理”两词不加区分地交叠使用, 这是一种错误的认识。

(二) 把地方治理能力现代化等同于地方治理现代化

习近平总书记在《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的讲话中指出:“推进国家治理体系和治理能力现代化, 就是要适应时代变化, 既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规, 又不断构建新的体制机制、法律法规, 使各方面制度更加科学、更加完善, 实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设, 增强按制度办事、依法办事意识, 善于运用制度和法律治理国家, 把各方面制度优势转化为管理国家的效能, 提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”由此可见, 国家治理现代化的推进需要同时做好国家治理体系现代化和治理能力现代化两个方面的工作, 治理能力现代化只是治理现代化的一部分。以此类推, 地方治理现代化也包括了地方治理体系现代化和地方治理能力现代化两个部分。而现有的某些研究却在不同程度上忽视或误解了上述治理现代化的内涵:一是有的作者在研究的过程中根据自己的选题不自觉地将“治理”和“治理能力现代化”进行了替代, 如罗伯特·罗茨(R.Rhodes)分别从最小国家的管理活动、公司管理、新公共管理、善治、社会控制体系、自组织网络等6个角度列举了治理的不同含义^[1](P37-41)，世界银行学院的丹尼尔·库夫曼(Daniel Kaufmann)、阿特·柯瑞(Aart Kraay)及其团队从政府更替的方式与质量、政府制定和执行公共政策的能力、政府和社会对规则的遵守程度构成等三个维度(含6个指标)构建了“世界治理指数”(World Governance Indicators)以此来评价治理的现代化水平^[5](P35)，而有的研究者却将罗茨和世界银行学院的“治理”当成了“治理能力现代化”; 二是有的文献在对地方治理现代化的问题研究中, 只关注了能力的问题而忽视了治理体系的问题分析。

(三) 把地方政府面临的现实问题等同于治理现代化问题

国家治理现代化的提出表现了一种回应现实治理问题或者治理难题的理念及模式创新, 也就是说当前我们面临的问题并没有改变, 原有的处理问题的模式不能适应现实的需要或者不能解决现有的问题, 所以要通过模式的优化来提升解决现实问题的能力或者水平。因此, 地方治理现代化是要将原来的社会公共事务管理的地方政府“一元主体”改为地方政府、社会组织、私人部门、公民个人等“多元主体”, 将传统的政府的“权力单向度强制性行使转变为国家与社会的良性互动”^[6](P33-36), 所以, 地方治理现代化要解决的障碍和问题应当从如下两个方面进行描述和呈现:一是地方治理体系现代化要求的制度体系的现代化和“多中心”或“多元主体”治理模式的构建、合理运行; 二是地方治理能力的现代化要求的治理多元主体理念的转变、治理能力的提升、治理方式的优化、治理条件的改善等。而有些关于地方或地方政府治理现代化困境或障碍的描述和分析中把笔墨主要放在了诸如环境污染、经济下行、突发事件频仍、社会风险加剧等方面, 既没有凸显“治理理论”的相关意涵也没有体现现代化的趋势性要求, 这是对地方治理现代化研究重点的偏离。

二、地方治理现代化的主要障碍 (一) 制度障碍

与国家治理体系一样, 与地方高度相关的经济、政治、社会、文化、生态和党的建设等一系列制度构成了地方治理体系的核心。在有着集权传统的单一制国家里, 中央和地方在制度方面存在着较高的统一性, 国家是宏观制度的建构者, 地方在国家法律、规章等统一制度的实施方面具有一定的自主权, 另一方面, 就是对于某些国家制度的空白区域, 地方有探索尝试创新的权利, 所以, 制约地方治理现代化的制度总体上与国家各个方面的制度体系高度相关。当前, 地方治理现代化的制度障碍主要包括:其一, 关于地方治理现代化的制度供给不足。地方治理的现代化需要地方政府的职能转型, 需要赋予地方政府更多的自主权, 需要地方政府在政府与社会、市场关系的营造中拥有中央期待的良性变化, 所以需要诸如中央与地方关系界定、社会组织发展、地方政府创新、地方政府决策、地方发展评价等方面制度的尽快出台, 以便为地方治理现代化创造制度、法律方面的依据和规范。其二, 地方治理重大决策的科学性不高。一是现有的很多制度已成为地方治理现代化的桎梏却不能够进行调整和改变, 不仅使政策效果大打折扣, 而且制造了新的社会矛盾和治理难题, 比如现有的税收和财政制度对基层地方政府公共物品供给能力的弱化、户籍制度对劳动力自由流动的限制、教育制度对于社会不公平的加剧、双重管理制度对于社会组织成长的抑制，等等。二是国家职能部门或地方政府制定的缺乏前瞻性的政策常常成为经济社会发展的绊脚石, 比如作为“分享经济”主要表现的“网络约车”打破了传统出租车市场的垄断, 能在很大程度上满足老百姓的出行需要, 但因为其损害了某些既得利益集团的利益, 很多地方的“网络约车新政”带有明显的针对“网约车”的打压倾向, 这是对社会新生事物和产业发展缺乏前瞻性和预见性的典型表现, 这种“易疏为堵”的做法不仅弹压了市场的活力, 也忤逆了民众对于政府的期待与信任, 与治理现代化的要求背道而驰。其三, 制度的脆弱性明显。制度的脆弱性主要表现在科学制度的不连续性和执行不力两个方面, 为解决同一问题的政策游移会导致执行主体的左右摇摆, 也会使得急需解决的问题被长期搁置。法治化是治理现代化的重要特征, 政府的依法行政是法治化的必然途径，自党的第十五次全国代表大会提出依法治国的理念开始, 中央就非常重视各级政府的法制建设和依法行政问题, 分别在1999年11月、2004年8月、2008年5月和2010年10月, 先后颁布了《关于全面推进依法行政的决定》《全面推进依法行政实施纲要》《关于加强市县政府依法行政的决定》《关于加强法治政府建设的意见》等规章制度, 这一系列关于依法行政和法治政府建设的意见虽然在一定程度上体现了与时俱进的特征, 但是在推进的措施上却带有很强的相似性, 因此, 这也从另外一个侧面反映了制度的脆弱性。如果能够将其中的一个制度坚决贯彻执行下去, 政府依法行政的进程或许会被推进的更快。

(二) 主体障碍

治理主体是治理现代化任务的承担者, 其意识、能力、发展水平等是影响治理现代化进程和效果的关键因素。在以强调“多中心”治理为核心的治理体系中, 可以成为地方治理的主体包括地方政府、私人部门、社会组织和公民个人, 而这些私人部门、社会组织和公民个人, 都不局限于所在的地方身份, 他们可以是其他地方的企业、社会组织和个人；甚至地方治理中的政府角色, 也不局限于地方政府, 中央政府也有其发挥作用的空间, 因为在某一个地方国家事务和地方事务都会发生, 有时甚至两者也紧密联系。影响地方治理现代化的主体障碍主要包括如下几个方面。第一, 意识障碍。地方政府的意识障碍一方面表现为习惯于传统的命令和威权模式而导致与其他主体的合作意识不足, 另一方面表现为缺乏契约精神、法治精神等现代治理意识。社会组织、私人部门和公民个人的意识障碍一方面也表现为契约精神、合作精神和公共精神的缺失, 另一方面还表现为长期对各级政府的依附心理造成的独立意识和主体意识缺失, 从而不能成为在其所能发挥长处的领域的“发号施令的权威”^[7](P19-30)。第二, 能力障碍。治理需要地方政府有较强的依法行政能力、科学决策能力、政策执行能力、危机管理能力等, 但从各地暴力拆迁、决策失误频仍、利益集团阻滞、突发事件不断的现象可以看出地方政府本身的治理能力还有待提升。而当前社会组织的发育水平、私人部门和公民个人对公共事务介入和管理的经验的缺失也使得他们参与地方治理的能力受到限制。第三, 关系障碍。治理现代化需要建构一种多主体的合作模式, 这种合作模式的达成不仅仅需要参与治理的各个主体有合作的意识, 更重要的是需要他们能够就治理问题达成利益、价值、方式等多方面的一致性。而在现实的治理过程中, 政府部门、非政府部门、私人部门和公民个人的目标差异和利益冲突在所难免, 而且有的冲突甚至不可调和, 从近些年因为垃圾处理厂选址、PX项目建设等引发的关于“邻避效应”(Not-In-My-Back-Yard Effect)类群体性事件可见一斑。另外, 多主体间的权利和责任界定也相对困难, 因此, 要在多个主体间形成良好的合作关系并非易事, 利益和目标的冲突常常会导致集体行动的困境, 从而出现“治理失灵”的悲剧。

(三) 资源障碍

任何目标的实现必须有一定的资源作为支持和支撑, 地方治理现代化亦是如此。不论是公共物品的供给、公共服务的提供, 还是激励机制的建设、重大危机的应对, 都需要一定的资源投入, 地方治理现代化推进的资源障碍主要表现在如下三个方面。第一, 财力障碍。自1994年分税制以来, 中央政府和各级地方政府的财政收入发生了巨大的变化, 中央政府的财政能力得到明显增强, 而地方政府的财政收入虽不断增加, 但与其所承担的事权责任却不相匹配。以2015年的财政收入为例:1—12月累计, 全国一般公共预算收入152 217亿元, 比上年增长8.4%。其中, 中央一般公共预算收入69 234亿元, 增长7.4%;地方本级一般公共预算收入82 983亿元, 增长9.4%。1—12月累计, 全国一般公共预算支出175 768亿元, 比上年增长15.8%。分中央和地方看, 中央本级一般公共预算支出25 549亿元, 增长13.2%;地方财政用地方本级收入、中央税收返还和转移支付资金及动用结转结余资金等安排的支出150 219亿元, 增长16.3%^①。从收入构成来看, 中央财政占总体财政收入的45.48%, 地方财政占到54.52%, 地方财政总体占比略高于中央财政9个百分点; 但从支出来看, 中央财政公共预算支出仅占收入的36.90%, 而地方财政的支出却远远超过了收入。截至2015年底, 地方政府债务余额约为16万亿元, 约占GDP总量的23.6%, 超过了美国地方政府13%—16%的负债率上限; “2015年年底, 全国人大常务会审议国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告显示, 100多个市本级、400多个县级的债务率超过100%”^②。由以上数据可以看出, 地方政府的财政能力受到财政收入、支出责任和负债等的多种制约, 这对地方政府的治理危机回应能力造成了负面影响。财力的另一个障碍来自于治理主体之间的财力差异, 当地方政府财力拮据时, 具有依附性的社会组织通常也会财务状况不佳, 而此时私人部门可能具有了财力的相对优势, 在治理体系的建构中, 私人部门可能凭靠自身的财力优势提出超越其权利边界的额外诉求, 地方政府在此时则可能会因为财政压力而选择屈从, 最终造成公共利益的损失。第二, 人力障碍。地方治理的人力障碍主要表现在两个方面, 一是人才的区域分布极不均衡, 受到经济发展水平、生活工作条件、发展机会等因素的影响, 优秀人才向东南沿海城市、北上广等特大城市集聚的趋势日益明显, 而中西部地区和二三线城市却呈现出人力资源稀缺的局面; 二是人才在治理主体之间的分布不够均衡, 地方政府有管理人才的优势、企业有技术人才的优势, 而相对而言社会组织的人力资源处于相对劣势的地位。地方治理的人才资源分布的不均衡性会导致区域治理现代化进程的差异性, 人才在主体间分布的不均衡性会直接影响治理的水平和效果。第三, 物力障碍。企业的集聚程度、地方经济的发展水平、地方的自然资源禀赋是不同地方治理物力障碍形成的直接原因。除中东部较为发达的地方外, 中西部的很多地方都会在治理现代化的过程中受到诸如生产资源、基础设施资源、治理工具资源的制约。在不同的主体之间, 由于我国市场配置资源的基础性地位尚未完全确立, 地方政府仍然掌控着大量的实体资源, 这也造成了不同治理主体间物质资源配置的非均衡性。

①数据来源:财政部网站, http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201601/t20160129_1661457.html

②数据来源:凤凰财经网, http://finance.ifeng.com/a/20160131/14199957_0.shtml

(四) 方法障碍

“方法得当, 事半功倍；方法不当, 事倍功半”的经验说明地方治理现代化要想取得预期的效果也需要良好的工具和方法。而当前地方治理的方法或工作障碍主要有如下两个。第一, 信息工具障碍。信息技术的快速发展已经深刻地改变了当前的治理生态和治理环境, 不论是否愿意, 治理主体都必须对瞬息万变的信息技术使用效应做出反应, 新媒体在突发事件发生和升级中的发酵作用、“人肉搜索”带来的网络暴力、随身携带的摄录设备对公民个人隐私安全的威胁、网络诈骗案件的频繁发生等等都催生了新的治理难题, 如果地方政府、社会组织、私人部门在合作治理的过程中不能与时俱进地利用上述工具, 不能将自身的现代媒体平台、云计算、大数据等手段有效运用于社会事务的管理当中, 不仅不能够解决问题, 反而可能使得很多问题恶化。而在当前地方治理现代化推进的过程中, 信息工具使用的最大障碍在于各主体的网站、微博、微信、信息管理系统、网络办公系统等公共服务平台各自为战, 且不同主体的上述工具建设水平参差不齐, 这很难发挥治理的协同效应。第二, 契约工具障碍。政府向社会分权的主要依据来自于完善的制度和法律, 而政府向社会和市场分权的主要方式和载体常常是契约, 在地方治理的过程中, 地方政府、社会组织、私人部门和公民个人一旦达成某一社会公共事务的治理方案, 各自的权利与义务都会通过契约的形式固定下来, 然后各自按照约定的程序去执行契约, 以保证治理任务的完成。然而契约工具的使用障碍来自地方政府依法行政意识的淡漠、社会和市场组织契约及平等精神的缺失, 在很多情况下, 地方政府会利用自己在治理格局中的主导地位以及在行政合同中的相对优势, 滥用自由裁量权, 从而导致契约的流产, 而社会组织、私人部门因为自身的劣势地位和依附性又往往不敢去依据契约进行维权, 或者维权的成本过于高昂, 超过了预期收益或者使应有的收益受到严重折损, 这样容易让合作的格局遭到破坏, 又回归到地方政府一元管理的状态。

三、地方治理现代化主要障碍的克服策略 (一) 制度障碍的克服策略

制度建设关系到治理体系建设的核心, 没有制度的引领和保障, 治理现代化便没有方向和轨道, 实现治理现代化更可能沦为空想。结合上述治理现代化的障碍分析, 要想推动地方治理的现代化, 克服现有的制度障碍, 应当从制度的数量、质量和执行三个方面努力。首先, 要保证地方治理现代化制度的数量供给, 保证现代化行之有据。中央政府要做好治理现代化的顶层设计, 顶层设计本身就是治理现代化制度的制度, 或者说是治理现代化的“宪法”, 除此之外, 还要根据治理现代化的需要, 中央和各级地方政府根据各地实际情况适时出台相应的诸如中央地方关系、社会组织发展等法律和政策, 以最快的速度和最大的限度满足地方治理现代化的制度需要。其次, 要保证各类各层次制度的质量, 让其成为治理现代化的动力剂而不是绊马索。这要从两个方面努力, 一是要及时修订已经不合时宜的制度, 让现有被束缚的治理现代化的资源和力量尽快释放出来, 加快治理现代化的步伐; 二是要出台科学的治理政策或相关法律, 新的制度要有前瞻性, 要与时代并驾齐驱, 尤其要保证政策的制定不受利益集团的挟持和左右, 立足于法律的人民性和普惠性, 加大制度的科学性论证和审查力度, 并建立错误决策的问责办法, 全面提升制度的质量。最后, 足够的高质量的制度被制定出来, 要认真贯彻执行。制度落不到实处都不过是一纸空文, 不仅耗费了前期的沉没成本, 而且可能会让人对以前制度的科学性产生怀疑, 从而让一个制度在“制定—否定—再制定—再否定”的逻辑怪圈里循环, 以致延误了解决问题的时机, 甚至造成矛盾的累加导致更大的损失。因此, 要建立制度执行的监督与评估机制, 并确保这些机制的效力和效果, 可以在效果评估时引入“多中心”的治理理念, 让社会组织参与评价, 有效解决政府部门既做运动员又做裁判员的问题。

(二) 主体障碍的克服策略

对于一个多主体的治理模式来讲, 存在的障碍可能比单一主体更多。针对地方治理现代化的主体障碍, 应当着力从以下角度解决。第一, 教育、示范和体验是意识培育的通行途径。治理理论从产生到现在已经有了20余年的发展, 在发达国家也有着较为成功的实践和样板, 虽然治理模式和治理理论的本土化改造尚需时日, 但批判地学习发达国家的经验、宣传治理理论中的合理成分、体验成功地区的治理效果也是治理现代化推行的必须步骤, 更是不同治理主体治理理念树立的必不可少的工作和程序。第二, 全面推动、循序渐进是治理主体能力提升的基本思路。在地方治理体系中的地方政府、非政府组织、企业和公民, 任何一个主体的能力滞后都有可能成为导致合作失效甚至失败的“木桶短板”, 政府向社会和市场分权的前提是社会组织和市场主体能够确保合法合理有效地运用政府分解出来的权力和权利, 如果政府的分权导致的是更加严重的治理失灵, 恶化原有的治理局面, 就会导致治理模式的逆反, 使得治理体系的改革半途而废, 所以, 治理主体能力障碍的克服首先需要确定全面推动的原则。另外, 地方政府依法行政能力长期培养而进展缓慢的事实说明了治理能力的提升是一个漫长的过程, 所以需要在中央政府顶层设计、“地方政府主导”、其他主体有效配合的“多中心”治理格局中, 结合所在地方的实际情况尤其是社会、市场发育水平, 循序渐进地推进, 否则可能“欲速则不达”。第三, 协商民主模式是建构多主体合作关系的可行选择。合作共进是“多中心”治理模式的核心和精髓, 在契约精神、法治精神尚需继续培养的情况下, 社会主义协商民主发展的经验倒是为多元治理主体合作关系的营造提供了可资借鉴的范本。基于此, 中央于2015年2月发布了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》, 确立了协商民主的指导思想、原则、程序和内容, 并设计了加强政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等的重点和宏观举措, 这对于社会主义协商民主的发展具有重要的积极意义, 同时也为多元治理主体合作关系的建设以及多主体协商回应社会公共事务管理中的问题指明了方向。

(三) 资源障碍的克服策略

地方治理现代化资源障碍的主要特征是央地之间、地区之间、主体之间的不均衡性, 因此, 如何在资源总量不变的情况下均衡资源分布便成了化解资源障碍的关键所在。第一, 增强地方政府的财政能力。地方政府财力薄弱的主要原因包括主体税种缺失、税收渠道狭窄和支出责任过重, 因此, 要增加地方政府的财政能力, 一要进行税制改革, 增加地方政府的自主税源; 二要在加大中央政府转移支付的力度的同时改革转移支付的制度, 减少专项转移支付, 增加一般性转移支付, 扩大地方政府的财政自主权; 三要调整地方政府的事权责任, 尤其是中央和地方共同承担的公共事务, 适当增加中央财政的支付比重, 为地方政府节省部分财政资金; 四要规范地方政府的债务管理制度, 降低其融资成本。另外, 要制定相应的规范, 设定治理协议达成的前提条件, 以便防止地方政府在财力不足的情况下以折损公共利益的方式屈从于私人部门的要求。第二, 建立合理的激励制度, 发挥人力资源的扩散效应。市场经济条件下, 资源的流动不能通过行政手段强行干预, 让人力资源向中西部流动一要靠中西部地区的经济和社会发展, 二要建立专项的人力资源激励政策以吸引必要的治理人才流向需要的地区, 三要对社会组织的人力资源引进给予适当的经济援助, 尽可能均衡人才在不同地区间和主体间的分布, 提高治理的效果。第三, 合理布局产业结构, 化解物质资源的结构化分布困境。产业结构趋同是我国各地产业布局的突出问题, 在产业结构非合意性趋同的情况下, 东、中、西部地区很容易陷入对同类资源的争夺, 在财政、环境、技术等非均衡发展的态势下, 与东部地区相比, 中西部地区就没有治理资源的竞争优势, 因此, 如何根据自身的条件和发达地区形成产业布局上的差异化、互补性而不是同质性、竞争性状态是化解治理物质资源困局的有效路径。另外, 在以“政府主导, 其他主体互补”的“多中心”治理格局建构初期, 在其他主体尤其是社会组织各方面能力尚未成长起来的情况下, 地方政府可考虑在物力上给予适当的支持。

(四) 方法障碍的克服策略

“工欲善其事, 必先利其器。”良好治理工具的使用能够降低治理的成本, 提高地方治理的绩效, 从而也能够深化不同治理主体之间的合作, 加速地方治理的现代化。针对治理工具方面的障碍, 应采取如下措施:第一, 建立多元主体联动的信息治理平台。通过大数据、云计算等前沿信息技术, 了解地方居民对公共产品和公共服务的偏好, 制定针对性的解决方案, 然后通过实施互联共建项目, 将当前各个主体相互独立的信息平台进行整合, 构建一体化的社会公共事务联动管理系统, 该系统可以是统一平台和项目平台、常设平台和临时平台的合体, 以便于不同类别治理项目的灵活使用。多元主体联动信息治理平台的搭建, 解决了不同主体间信息不对称的难题, 同一平台运作不仅提高了效率, 也可以降低治理误差, 保证治理绩效。第二, 制定有关治理主体契约管理的法律法规, 保证契约的执行效果。对于不同主体间治理契约不稳定的可能性, 制定地方治理契约的管理法规, 通过法律约定不同主体的基本权利、责任框架以及违约的惩罚、救济机制, 克服治理的契约障碍。最重要的, 还是要培养地方政府依法行政的理念和习惯, 培育各社会、市场主体的平等意识和契约精神, 这样才能够将治理的运行成本降到最低, 而不是通过法律诉讼的程序增加治理的经济成本和效率耗损。