农业转移人口市民化是新型城镇化的核心任务, 在市民化进程中政府、企业、个人都应承担部分责任和经济成本。现阶段市民化进程推进缓慢的主要原因是:政府在巨大的经济成本压力下, 制定了延缓市民化进程的户籍制度、社会保障制度、土地制度等, 限制了农业转移人口的身份转换, 转移人口难以享受城市各项公共服务, 其社会保障等基本权益也很难实现。推进市民化的关键在于解决农业转移人口市民化过程中的资金需求^[1], 提高农业转移人口享受城市公共产品和服务的水平^[2], 实现职业、身份、生活的全面转化。庞大的农业转移人口数量, 给政府带来巨大的经济压力, 也使得城镇化的各项政策实施落实受阻, 因此, 测算市民化公共成本, 结合政府财政实力, 指导建立市民化公共成本分担机制, 对于顺利推动农业转移人口市民化具有重要意义。

1 研究进展

市民化的公共成本是指政府为弥补农业转移人口与城镇居民在设施、权益等方面的差距, 促进农业人口实现生产、生活、身份的同步转化而支付的资金。我国关于市民化公共成本测算研究尺度涉及全国、省域、特定城市3个层面^[3]。全国层面的成本测算侧重于区域差异对比分析, 张国胜^[4], 李小敏^[5]研究显示, 从全国层面省市对比来看, 市民化成本存在明显的区域差异, 区域经济发展水平和市民化成本呈正相关。省域层面成本测算侧重于成本细分要素讨论与重点城市测算^[6-9]。也有学者在对象细分的基础上对不同类型农民工市民化成本进行了测算, 如张继良^[10]测算了江苏省第一代农民工和新生代农民工的成本差异。部分研究针对特定城市展开, 杜宇、张华初、申兵分别对不同城市进行测算^[11-13]。从市民化成本测算框架及方法看, 分类加总法在成本汇总测算中的应用已达成共识。但是由于对市民化成本的内涵界定不同, 各层面研究关于成本细分的指标选取差别很大; 对成本支付方式认识不足导致测算框架不同, 部分测算为年均成本投入, 部分为转移人口市民化终身总投入。

多尺度、多口径的研究使得结果差别较大。农业转移人口市民化的公共成本测算, 需要从市民化的概念和内涵出发, 结合转移过程, 确定公共成本构成及支付方式, 不仅要测算农业转移人口市民化的一次性公共成本, 也要测算农业转移人口实现市民化后政府为保障其市民待遇而每年必须持续投入的经常性公共成本。从研究尺度来看, 我国社会保障资金采取“中央—市—区/县”三级分担机制^①决定了省域层面关于农业转移人口市民化的公共成本研究具有较高的指导意义。从农业转移人口流动特征来看, 以省内转移为主, 省内各地市经济发展水平不同, 城乡居民生活水平与享受权益不同, 其公共成本也存在差异。

① 中央按照各省的经济实力和财政收入状况确定不同比例的转移支付，省级财政再根据各区县的具体情况确定不同比例的转移支付。市政公共事业建设维护则由省级政府下达指标，地方政府承担主要财政支出并进行实施。根据公共经济学理论，随迁子女的教育、养老保障、医疗保障等属于中央政府的事权范围，保障性住房、就业、城市基础设施等属于地方政府的事权范围。

因此，本文首先从市民化公共成本内涵出发确定成本包含要素, 各类成本根据其支付时序及服务对象不同, 确定具体测算方法, 利用分类加总法确定省域层面公共成本。其次, 构建地区公共成本修正模型, 对成本要素中受地区经济社会发展水平影响的市场导向型成本进行修正, 对各地市成本进行估算。

2 市民化公共成本测算方法 2.1 市民化公共成本内涵分析

市民化是指借助工业化和城市化的推动, 实现农业转移人口在身份、社会权利等各方面全面转化为城市居民, 融入城市就业生活的过程。在这一过程中, 政府承担的责任主要体现在3个方面:帮助其在城市定居解决居住问题; 使转移人口享受与市民同等待遇的公共服务便利; 接受转移人口进入城镇社会保障体系。

2.2 市民化公共成本构成与计算

根据各要素特征及支付时序可以分为经常性成本和一次性成本。经常性成本是指农业转移人口在城市定居生活, 为了始终维持城市居民生活质量而需要定期持续投入的成本, 包括市政公用设施建设维护与管理、社会保障成本、公共服务管理成本; 一次性成本是指在农业转移人口转移过程中只需支付一次, 且支付完成后可长期受益的成本, 包括保障性住房建设成本, 公共服务设施建设成本(见图 2)。

在对成本中细分要素进行计算时, 要注意:①市民化公共成本的本质是弥补城乡之间的福利及设施差距, 成本单项要素计算应为城乡居民支出差额。农业转移人口市民化后, 将不再享受农村各项公共服务并退出农村居民社会保障体系, 因此, 社会保障成本和公共服务管理成本需计算城乡居民差额。②面向所有常住居民提供的市政公共设施, 计算时应以总投入成本对所有常住居民的平均值计入市民化公共成本中。③针对转移人口所额外增加的养老、医疗、教育设施建设成本, 以城镇各项公共服务设施建设标准为指导, 计算农业转移人口人均投入。

2.3 地区公共成本修正模型

考虑到各地区之间市民化影响因素的差异, 需要在测算的基础上, 根据区域发展情况构建地区公共成本修正模型, 对公共成本进行地区修正。

首先, 将成本要素分为市场导向型成本和政策导向型成本; 市场导向型成本是指与当地的消费水平, 经济水平有直接关系的成本要素, 本文中市场导向型成本包括市政公用设施建设维护管理成本、公共服务设施建设成本与公共服务管理成本。政策导向型成本是指由政府政策决定的成本要素, 包括社会保障成本以及住房保障成本。

其次, 采用主成分分析法确定公共成本影响因子及权重。结合地区各因子与参照区域因子, 确定各地区市民化公共成本修正系数。

$ \begin{array}{l} \;\;\;\;\;\;{\rm{修正系数}} = \frac{{\rm{各地区(因子1)}}}{{\rm{陕西省(因子1)}}} \times {\rm{权重1}} + \\ \frac{{\rm{各地区(因子2)}}}{{\rm{陕西省(因子2)}}} \times {\rm{权重2}} \end{array} $

(1)

最后, 结合参照区域市民化公共成本, 根据公式(2)计算各地区市民化公共成本。

$ {\rm{地区公共成本}} = \left( {{\rm{市场导向型成本}} \times {\rm{修正系数}}} \right) + {\rm{政策导向型成本。}} $

(2)

3 市民化公共成本测算及区域差异分析 3.1 全省公共成本测算与分析 3.1.1 经常性成本

政府支付的经常性成本包括市政公用设施建筑维护与管理成本、对城镇居民和农业人口的社会保障补偿差额、城镇公共服务管理成本3个方面。

社会保障成本中养老保险按城乡居民财政补贴差额计算, 最低生活保障按半城镇化人口低保人数均值计算。养老保险按照按城镇居民年缴费2000元以上, 农村居民年缴费500计算财政补贴差额, 为140元/年·人。2015年城镇居民最低生活保障标准为4 668元/年, 农村居民为2 250元/年, 城镇户籍人口1 519万人, 按低保人数占总人口7.2%计算, 半城镇化人口中领取城市低保的人数为(1931-1519)*7.2%=29.66万人, 根据城乡低保最低标准政府需要增加投入的资金为29.66*(4 668-2 250)=71 717.88万元, 半城镇化人口人均投入为2418元/年。

市政公用设施建设维护与管理成本按往年人均投入水平估算。2015年陕西省城镇市政公用设施建设维护与管理^①总支出5 461 868万元, 根据2015年陕西省城镇常住人口1931万人测算, 人均市政公用设施建设维护与管理支出为2 829元/年。

① 数据来源:2016年陕西省城建年报

公共服务管理成本按照陕西省城乡公共服务管理支出差额计算。陕西省公共服务水平在西北地区处于领先地位, 在一般公共服务、文化体育方面的支出均远高于全国和西部平均水平(表 1)。陕西省农村地区公共服务相关数据由于统计口径不统一, 本文中采用西部地区平均水平进行计算。

3.1.2 一次性成本

政府为转移人口指出的一次性成本包括住房保障成本和公共服务设施建设成本, 本文主要以《陕西省新型城镇化(2014—2020年)》中的各项目标为依据, 计算这一段时间内政府需要投入的一次性建设成本。

1) 住房成本

根据《陕西省新型城镇化规划(2014—2020)》的要求, 至2020年我省保障性住房的保障面达到23%, 按照人均住房建筑面积20m², 陕西省住房建设成本按2 300元/m²计算, 需要享受保障性住房的转移人口有(1931-1519)*23%=94.76万人, 人均保障性住房建设成本为(412*23%*20*2 300)/412=10 580元/人。人均公租房补贴成本按政府向15%的农业转移人口发放公租房补贴, 人均补助面积20m², 租金补贴按各地区城市的平均标准(陕西省200元/m²), 人均补助5年计算, 为人均3 000元(见表 2)。

2) 公共服务设施建设成本

城市公共服务设施建设成本包含养老设施建设、医疗设施建设、教育设施建设3项。结合《陕西省新型城镇化规划(2014—2020年)》与各类公共服务设施建设服务标准估算人均投入。

养老设施建设。根据《陕西省人民政府关于加快发展养老服务业的意见》(陕政发[2014]21号), 到2020年, 社会养老床位数达到每千名老人40张。据《城镇老年综合福利机构设施建设指导意见(试行)》第三类养老院标准建设面积10 800m²左右, 总床位数300张左右。因此, 到2020年陕西省需建成老年综合福利机构(5 260*40)/300=701个, 据此计算, 到2020年我省养老设施需累计投入:701*10 800*2 300=174亿。人均:174亿/526万=3 308元。

医疗设施建设。根据《全国医疗卫生服务体系规划纲要(2015—2020年)》每千常住人口医疗卫生机构床位数6张。根据《综合医院建设标准》(建标[2008]164号)建设规模600~700床的综合医院建筑面积为86m²/床。据此计算, 到2020年我省综合医院建设需累计投入:5 260*6*86*2 300=62亿, 人均:62亿/526万=1 178元。

教育设施建设。根据《陕西省新型城镇化规划(2014—2020)》要求2020年城镇化率达到62%, 即吸引农业转移人口约380万, 陕西省少年儿童抚养比为18.75^①, 其中学龄儿童约为60万, 意味着自2015年至2020年每年新增入学儿童约10万人。根据《陕西省义务教育阶段学校办学标准》, 小学生均建筑面积15m²左右, 因此每年需要新建校舍面积150万m²。据此计算, 人均校舍建造成本为4 736元(见表 3)。

① 少年儿童抚养比也称少年儿童抚养系数, 反映每100名劳动年龄人口要负担多少名少年儿童。数据来源:《陕西统计年鉴(2016)》

3.1.3 结果分析

根据上文建立的农业转移人口市民化公共成本框架, 结合陕西省城乡居民各项福利、生活条件差距, 估算了陕西省市民化公共成本。陕西省市民化总成本为年均29 689元/人, 其中一次性成本为22 874元/人, 经常性成本6 815元/人(见表 4)。

从政府公共成本支出总量来看, 根据《陕西省新型城镇化规划(2014—2020)》, 2020年户籍登记城镇化率达52%, 每年至少需实现约90万农业转移人口落户城镇, 即每年需增加243亿的公共成本。一次性成本中, 住房成本是政府市民化推进中的重要障碍, 保障性住房与公租房补贴占比高达59%(见图 3); 经常性成本中, 城镇市政设施建设维护管理费用占比最高(44%), 其次为最低生活保障支出38%(见图 4)。

3.2 各地市公共成本测算与分析 3.2.1 修正系数估算

确定p个因素影响各地区市民化公共成本, 分别是城市居民人居可支配收入、GDP增速、财政收入增速、农民人均纯收入等。通过主成分分析结果得出, 城镇人均可支配收入、财政收入增速和GDP增速对市民化公共成本的累计贡献率超过85%, 我们认为这3个主成分基本包含了全部指标具有的信息。

对主成分分析得到的影响因素进行因子分析。采用方差极大化方法进行因子旋转, 得到因子载荷矩阵, 第一个因子影响的主要变量是:城镇人均可支配收入, 第二个因子影响的主要变量是:财政收入增速和GDP增速。通过加权平均计算财政收入增速和GDP增速在因子2中所占的比重, 得出各变量的权重(见表 5)。

根据各地区城镇居民人均可支配收入、人均GDP、人均财政收入等因子确定修正系数, 计算公式如下。

$ \begin{array}{l} \;\;{\rm{地区修正系数}} = \frac{{\rm{各地区城镇人均可支配收入}}}{{\rm{陕西省城镇人均可支配收入}}} \times \\ 0.7 + \frac{{\rm{各地区财政收入增速}}}{{\rm{陕西省财政收入增速}}} \times 0.2 + \\ \frac{{\rm{各地区GDP增速}}}{{\rm{陕西省GDP增速}}} \times 0.1 \end{array} $

3.2.2 各地市公共成本测算

利用上文测算的陕西省公共成本和地区修正系数, 对各地级市进行成本估算(见表 6)。

$ \begin{array}{l} \;\;\;\;\;{\rm{地区公共成本}} = ({\rm{公共服务设施建设成本}} + \\ {\rm{公共服务管理成本}} + {\rm{市政公用设施维护与管理成}}\\ {\rm{本}}) \times {\rm{修正系数}} + {\rm{社会保障成本}} + {\rm{住房成本。}} \end{array} $

3.2.3 各地市公共成本差异分析

从地区差异来看, 关中公共成本最高, 陕南次之, 陕北最低。市民化公共成本不仅与地区经济社会发展水平相关, 也受到城乡居民生活服务差距的影响。关中各地市经济发展水平高, 陕南地区城乡居民生活差距较大, 陕北地区经济发展水平较高, 但是城乡公共服务差距较小, 因此市民化公共成本较低。

对比市民化公共成本与地区半城镇化率、城乡居民收入差距发现:市民化公共成本高的地区, 其半城镇化率与城乡居民收入差距也处于较高水平。公共成本高的地区, 政府财政压力较大, 市民化阻力较大, 城镇化进程受阻, 城乡收入差距较大^[14-15]。

4 结论

1) 陕西省市民化公共成本为29 689元, 首年支付一次性成本22 874元/人, 保障性住房与市政设施建设占比最大, 每年持续支付经常性成本6 815元/人, 最低生活保障成本占比最大。市民化公共成本总量巨大, 任务艰巨, 一方面, 需要建立有效的公共成本融资机制, 鼓励社会资本参与到市政设施建设维护、保障房及公租房建设中, 减轻市政设施及住房成本压力；另一方面, 积极推进农村土地流转制度改革, 鼓励转移人口带资进城, 自主解决住房问题, 降低保障房及廉租房需求群体数量, 减轻住房成本压力。

2) 陕西省内关中地区成本普遍高于陕南, 陕北地区城乡公共服务较完善, 公共成本较低。经济社会发展水平越高, 城乡居民收入差距越大的地市, 公共成本越高。要充分发挥小城镇低成本优势, 推进县域城镇化化解市民化困境。通过县域小城镇产业培育与发展, 创造就业机会, 引导农业转移人口就地、就近转移; 增强地方政府财政与人口承载能力, 提升小城镇公共服务品质, 使小城镇成为农业转移人口的主要转移目的地。