汉长安城遗址位于陕西省西安市城区西北郊, 城域面积占地约36km², 是我国目前保存最为完好的都城型遗址之一, 具有极高的历史、科学与艺术价值。随着西安市城市规模的迅速扩张, 汉长安城遗址已经被纳入城市范围, 成为西安市中心面积最大的乡村。为保护利用好汉长安城遗址, 陕西省和西安市政府开展了积极的探索工作, 取得了一定的成绩。但在传统的限制性和点性保护利用理念下, 汉长安城遗址保护利用并未取得预期的效果, 不仅未能起到典型示范的作用, 甚至出现保护利用停滞不前、社区居民“憎恨性”故意破坏遗址的现象。基于此, 以田园城市理论为指导, 对汉长安城遗址保护利用及区域可持续发展问题展开探讨, 以期从整体上构建汉长安城遗址保护与发展的新模式, 为西安和我国大遗址保护及区域可持续发展提供借鉴。

1 汉长安城遗址保护利用现状及存在问题分析 1.1 保护与利用现状

汉长安城遗址为典型的土遗址, 受到的破坏主要来自于自然因素和人为因素两方面。随着经济社会的快速发展和城镇化建设步伐的加快, 人为因素对汉长安城遗址造成的破坏日趋严重。随着西安的发展，汉长安城遗址已处于西安市市区范围内, 周边现均已成为城市建成区或开发区, 大型基础设施如绕城高速、西三环等环绕、穿插遗址区域, 对遗址历史环境风貌的整体性造成严重破坏。汉长安城遗址区内现有未央宫、汉城和六村堡3个街道办事处、54个行政村、200多家企事业单位和4万多居民和众多的租住户^①。大量企事业单位及人口在遗址区内生产生活, 如现代粗放式的农业发展方式、大规模高体量的钢筋混凝土建筑的建设、现代化的工商业发展、大型基础设施的建设等, 都对遗址产生极大的破坏。

①  汉长安城遗址保护现状部分相关数据参阅了由陕西省文物局西北大学文化遗产保护规划中心编制的《汉长安城遗址保护总体规划(2009—2025)》, 特此致谢。

近年来, 为保护汉长安城遗址, 陕西省西安市政府在汉长安城遗址区践行了“大遗址保护特区”理念, 成立了西安汉长安城国家大遗址保护特区建设领导小组办公室及管委会; 促成了汉长安城遗址丝绸之路跨国申遗等战略的实施, 未央宫遗址也在2014年成功列入世界文化遗产名录; 编制了汉长安城遗址保护、利用及文化景区等项目规划, 结合“申遗”等行动, 推进了申遗区景观提升和国家考古遗址考古公园等建设项目。展示利用方面, 在前期对未央宫前殿、桂宫2号遗址、长乐宫6号遗址、霸城门、长乐宫4号和5号遗址等几处遗址基址复原展示和馆场展示基础上，先后又实施了汉城湖提升改造、安门大街与直城门大街及基础设施建设、直城门遗址博物馆建设等遗址保护展示工程, 使得汉长安城遗址保护利用取得阶段性成果。但近年来汉长安城遗址在保护利用中结合我国“考古遗址公园”的发展，积极探索以“考古遗址公园”模式对未央宫开展整体保护与利用，以带动区域发展的尝试效果欠佳, 不仅未能有效解决遗址保护与区域发展存在的问题, 还激化了与区域居民的矛盾, 使得汉长安城遗址保护裹足不前。而为了促进对汉长安城遗址的保护与利用而探索性实践的“大遗址保护特区”这一机制也由于缺乏良好的保护与利用模式，其先进性在汉长安城遗址保护中也无从体现, 使得遗址区面临着“特区欠特”的尴尬。

1.2 保护与发展模式研究现状

针对新世纪西安城市发展和遗址保护之间的矛盾及汉长安城遗址的保护利用和区域协调发展问题, 国内专家学者从多方面对进行了探索。刘科伟通过调研发现遗址区重保护轻利用的“限制性”保护模式是阻碍遗址区经济社会发展和导致居民产生抵触情绪与破坏行为的主因^[1]。在经济社会快速发展和西安国际化大都市建设背景下, 限制性的保护政策必然导致遗址保护与区域经济社会发展和改善民生的矛盾。为缓解遗址区发展与遗址保护之间的矛盾, 学者们先后为汉长安城遗址提出了观光农业发展^[2]、旅游业开发^[3]、都市设施农业^[4]、综合性遗址公园^[5]及“遗址保护展示区+建设控制地带+文化产业园区”^[6]等保护利用模式。而从2012年开始, 西安市也基于大遗址保护一些成功的经验, 决定以未央宫“申遗”为切入点, 加快以未央宫遗址国家考古遗址公园建设为带动的保护利用模式的实践, 目前以汉城湖、未央宫前殿等为代表的区域已经建成对外开放。

1.3 保护与发展存在的问题及原因分析

通过对汉长安城遗址保护、利用等现状的分析与总结可以发现, 除保护理念等共性问题外, 汉长安城遗址保护利用主要存在以下2方面的问题。

1.3.1 保护利用主题定位不明确

主题定位主要是确定一定时期内大遗址保护利用的性质、目标、功能、形象等内容, 是大遗址保护利用的核心点和出发点, 决定了大遗址未来发展的模式和路径。汉长安城遗址目前存在的首要问题即为主题定位不清, 未能明确其未来的发展目标、方向和功能等, 具体到保护利用的模式方法上, 保护利用的系统性、宏观统筹性及整体性不足, 还停留在“点性”、小范围的静态博物馆或“场景式”复原的阶段。而全面搬迁区内聚落及人口、征用遗址区土地将遗址整体建设为考古遗址公园的定位有待斟酌。这种单一模式一方面导致大批耕地被占用闲置、耗费大量资金, 破坏了遗址区历史文化活态的传承延续; 另一方面整个遗址区未来的可持续发展问题值得商榷。因此, 应在综合分析汉长安城遗址现状的基础上, 结合西安市城市和功能发展的需要, 提出切实可行的保护利用模式。

1.3.2 保护利用统筹协调性不足

汉长安城遗址的区域性、复杂性等决定了汉长安城遗址在保护利用中必须重视保护利用的统筹协调性。汉长安城遗址保护利用的统筹协调性不足主要表现在2个方面:一是汉长安城遗址区内外统筹协调性不足。随着西安市的发展, 汉长安城遗址已经位于现在西安市的中心区域。因此, 其保护利用定位、目标、模式等应从整个西安市发展的宏观战略层面去规划布局。但是，现在遗址在保护利用方面明显存在与西安市发展脱节、就遗址而谈遗址的现象, 二者在保护利用及区域发展方面未能有效统筹协调, 联动发展。二是汉长安城遗址内部统筹协调性不足。大遗址保护要处理好“文物保护与经济发展、城乡建设、民生改善的关系, 充分发挥文物资源传承文明、教育人民、服务社会、推动发展的作用”^①。汉长安城遗址存在的主要问题就是保护与利用不能有效地结合, 依然存在严重的“重保护轻利用”现象。同时将保护利用及区域发展和民生改善等问题割裂开来, 缺乏从区域统筹协调发展角度使大遗址保护、利用与区域经济社会发展、社区居民生活质量改善、景观建设、新农村建设、城镇化建设结合起来协调发展的联动机制。这必然影响到汉长安城遗址保护利用的模式、路径选择及汉长安城遗址保护与区域可持续发展的效果。

①  国务院:《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》2016-03-04。

总之, 目前汉长安城遗址保护实践及其理论研究主要是针对于某一方面具体个案的探讨或总结, 未能全面综合考量整个汉长安城遗址的保护与区域发展及其保障、运行机制, 依然处于传统的“专项”建设或发展阶段。这使得汉长安城遗址保护与利用在取得一定成绩的同时, 陷入了“点性”保护与利用以及保护与利用模式类型单一、普适性不强的困境中。未能真正有效解决汉长安城遗址与西安国际化大都市建设及汉长安城遗址保护与区域经济社会发展、居民生活质量改善之间的矛盾, 不能有效实现大遗址保护与区域发展关系的平衡。这要求必须以先进理论为指导, 积极探索、构建汉长安城遗址保护与发展的新模式, 以促进汉长安城遗址在西安国际化大都市和“一路一带”建设中发挥出其独特的文化软实力。

2 “田园城市”理论指导下的汉长安城遗址保护与可持续发展研究

汉长安城遗址随着西安市的迅速扩张, 已经被纳入城市范围, 成为城市中心面积最大的乡村聚居区。在经济社会快速发展和西安国际化大都市建设背景下, 限制性的点性保护利用模式必然导致遗址保护与区域经济社会发展和民生改善等需求的矛盾。因此, 基于汉长安城遗址文化特性和现状, 结合西安市未来发展定位和功能需求等, 以“田园城市”理论为指导, 提出“田园文化城市”保护利用模式, 以期推进汉长安城遗址的保护利用与区域可持续发展。

2.1 “田园城市”理论的内涵

“田园城市”理论是英国城市规划师E.霍华德于19世纪末提出的一种兼有城乡优点的理想城市理论。旨在解决大城市畸形发展引起的各种问题, 推动城乡平衡可持续发展, 其实质是城乡一体化。霍华德认为，解决城市拥堵、环境差等问题的方案主要包括三方面, 一是疏散城市过分拥挤的人口, 使部分居民返回乡村生产生活; 二是建设一种城乡一体化的, 便于城市发展、能够满足人们生活需求、环境优美的田园城市; 三是改革土地制度, 使土地的增值归开发者集体所有^[7-12]。田园城市是为了促进公众健康生活等而设计的城乡一体化的城市, 其规模以满足为区域提供丰富的社会生活为度, 环境上除建成区优越的景观外, 四周应有永久性的农田。而汉长安城遗址与西安市的区位、经济等关系, 遗址区内以乡村为主的环境构成等现状, 以及遗址区未来发展的诉求完全符合“田园城市”这一理论需求的实践要素。

2.2 “田园文化城市”模式的理念与机制

“田园文化城市”模式是借鉴霍华德的“田园城市”理论, 构建的一种“遗址保护+遗址利用+生态景观农业(景观农业、休闲农业)+乡村景观社区+旅游(文化旅游、生态旅游、农业旅游、乡村旅游、休闲度假旅游)”模式。是在保留乡村聚落和农业用地的前提下, 以大遗址为本底, 在保护遗址遗迹基础上, 对遗址区农业用地和村落进行“现代化”和“景观化”改造与提升, 使遗址区形成良好的自然生态景观环境, 凸显大遗址遗迹及其环境的优越性, 进而结合遗址遗迹保护和环境景观改造、现代农业等发展大遗址文化产业和其他相关产业, 形成大遗址区“以田园乡村景观为本底、产业集聚、多业共生”的保护与利用新模式。“田园文化城市”的核心是遗址遗迹的保护、本底是整个遗址区的田园和乡村的“景观化”和“现代化”, 支撑是大遗址文化产业和相关产业。“田园文化城市”的核心吸引力是在主导的遗址景观环境带动下, 由众多横、竖向上互补性主题旅游景点和相关配套设施组成; 产业模式是在主导的遗址文化产业带动下, 由基于遗址和相关资源要素的关联产业如旅游产业、服务产业、农业产业、食品加工产业、金融产业、文化产业等组成; 其内部机构类型, 不仅包括相关产业发展的企业或公司等, 还包括区域提供公共产品的其他政府机构和事业单位等^[13]。在这种模式下, 使城和乡村有机结合为一个整体, 实现“城”和内部“乡村”的良性互动, 进而促使“城(汉长安城遗址)”和“城(西安市)”以及区域的良性互动, 实现遗址区内、区外协同发展, 区外对区内进行补偿, 促进遗址的保护传承和区域经济社会的协调发展。

2.3 “田园文化城市”模式的表现形式

“田园文化城市”模式的形式主要包括空间形式、产业形式、居民发展和要素形式。

2.3.1 空间形式

从空间发展来看, 由于遗址的特性对保护与利用的独特要求, “田园文化城市”模式在依托汉长安城遗址展开的同时, 又不能完全单纯地以汉长安城遗址作为发展的中心。“田园文化城市”模式在空间上以汉长安城遗址为中心, 形成以汉长安城遗址保护范围、建设控制地带和建设控制地带外围区域为基础的基本圈层结构。汉长安城遗址保护范围只能开展遗址保护与展示等遗址核心产业项目或开展严格规划控制下的生态农业或休闲农业产业项目, 进行参观游览或体验与休闲活动; 汉长安城遗址建设控制地带在严格规划控制下可发展相关附属文化产业, 对遗址遗迹及环境无影响的旅游产业或休闲农业产业; 汉长安城遗址建设控制地带外围区域是相对受限较小, 可以开展不影响遗址区域景观环境风貌等的副产品加工展销、专业技术服务、旅游地产等。通过不同圈层不同产业模式的集聚发展, 区内保护利用带动区外发展, 引导区内产业结构调整优化和区内人口区外疏散分流, 减轻对汉长安城遗址区的破坏, 并形成反馈机制, 区外发展对区内形成补偿, 实现汉长安城遗址保护与区域经济社会协同发展^[13-15]。

2.3.2 产业形式

从产业角度来看, 结合汉长安城遗址保护和区域发展的需求, 整个汉长安城遗址区首先应充分保护和利用好遗址区的农业用地, 继续发挥其功能和效用, 打造好优美的田园环境和现代农业, 形成以现代农业为基础的第一产业链条, 包括后续的第二产业食品加工等产业; 在此基础上, 结合汉长安城遗址特性, 发展与汉长安城遗址相关的文化产业、旅游产业及相关服务产业、景观房产等, 形成第一产业为本底, 第二产业是支撑, 第三产业为核心和驱动的“田园文化城市”产业发展模式。

2.3.3 居民发展形式

从居民发展角度看, 一方面是通过技术培训和产业引导实现区内劳动力区外转移; 另一方面是结合田园“田园文化城市”建设, 对居民开展技能培训, 引导居民在遗址区内从事或开展与汉长安城遗址保护利用及生态农业、文化产业、旅游业和相关服务业等服务生产工作。既转移了区内过剩劳动力, 又增加了居民收入、提高了居民的生活质量, 同时又促进了汉长安城遗址的保护、推进了汉长安城遗址区经济社会的可持续发展。

2.3.4 要素表现形式

“田园文化城市”模式的要素表现主要体现在乡村社区景观化、农业生态景观化、基础设施环保化和区域旅游生态化4个方面。

1) 乡村社区景观化。在对汉长安城遗址区域环境整治与保护、展示的过程中, 对占压在遗址遗迹范围内的乡镇居民进行内部调整置换安置和分流, 在勘探确定没有遗址遗迹的区域集中安置。居民集中安置区可结合新农村和美丽乡村建设以及汉长安城遗址保护利用综合目标, 建设为乡村景观化社区。乡村景观化社区的建设, 首先改善了遗址保护环境, 避免了单独的房屋建设和生活等对遗址遗迹的破坏; 二是改善了遗址区居民的生活条件和生活质量, 增加他们保护遗址的积极性; 三是结合新农村和美丽乡村建设, 既实践了国家关于新农村和美丽乡村建设的号召, 又节省了拆迁、建设资金; 四是内部调整置换, 集中安置, 一方面减轻了遗址区外大规模集中安置土地紧张的问题, 另一方面也避免了遗址区内土地闲置, 减少了土地资源浪费; 五是景观化建设, 改善了遗址景观环境, 使其成为遗址区内的一处生活化景观, 不仅延续了遗址区活态的历史文化, 还有利于未来汉长安城遗址区域的统筹协调发展。

2) 农业生态景观化。农业生态景观化是指在对遗址内考古调查、勘探基础上, 对遗址遗迹保护和利用及景观社区等建设用地之外的农业用地, 在不征用的背景下进行保留, 以继续发挥其价值和作用。但在此过程中, 应结合遗址保护与利用和区域发展, 对遗址区内和区外的农业用地的生产结构和生产方式进行调整、优化, 以对遗址破坏和影响相对较小的, 有利于遗址区未来旅游业发展的经济农业和生态农业种植为主, 同时实现其景观化, 在增强遗址区域农业的高附加值同时, 增强景观观赏性。汉长安城遗址内部土地主要以农业用地为主, 全部征用作为遗址公园用地或保护用地, 必将导致土地大面积的荒化闲置或绿化闲置, 这一方面既不符合我国国家土地法规政策规定, 又不能实现土地价值最大化; 另一方面还会使大批遗址区内居民失去生活保障, 增加社会不安定因素和政府负担。因此, 不应不切合实际地将遗址区内的土地全部征用, 而应是结合汉长安城遗址综合发展需求, 进行农业产业结构调整和优化, 实行农业景观生态化发展。

3) 基础设施环保化。汉长安城遗址内道路、水电等基础设施建设需在认真调查、勘探不破坏、影响遗址遗迹保护与展示利用背景下, 结合汉长安城遗址区域旅游业发展, 以生态环保、景观化建设为主。

4) 区域旅游生态化。在对汉长安城遗址保护与展示及区域乡村社区景观化和农业生态景观化建设基础上, 大力发展旅游产业。形成遗址区域文化旅游、生态旅游、农业旅游、乡村旅游、休闲度假旅游统筹协调发展, 以利用促进汉长安城遗址的保护。

2.4 “田园文化城市”模式的保障机制

汉长安城遗址保护利用的“田园文化城市”模式要科学、系统、有效地发挥其作用, 还必须构建起良好的保障机制, 以促进和推进“田园文化城市”模式的实现, 并指导、预防、调整实施过程中可能出现的不利因素, 以促进汉长安城遗址保护及区域可持续发展。

2.4.1 构建科学合理的管理体制和机制

现在汉长安城遗址已经构建了新的保护管理机构“汉长安城遗址保护特区”, 但是关于汉长安城遗址保护特区的地位和职责还有许多不完善的地方, 尤其是随着汉长城遗址新的保护利用模式的提出, 之前的保护管理体制和机制必然会出现一定的不适应, 这就必须调整和完善并形成新的管理体制。对于汉长安城遗址目前来说, 主要是在“汉长安城遗址保护特区”这个大的框架下, 构建起从宏观到微观、从保护到利用的科学合理的管理体系, 包括宏观整体的架构层级和微观的具体部门, 同时还包括针对不同产业和发展目标所构建的管理机构和运行机制, 都要统筹考量, 以实现区域的有效管理。如针对整个遗址区管理的机构、乡村社区管理的机构、农业产业发展的管理机构、第二、三产业发展的管理机构等, 并且要理顺这些机构之间的关系, 厘清彼此的职责, 以有效发挥其功效。

2.4.2 构建完善的法律规范体系

新的模式必然出现新的需求和新的问题, 为保证与“田园文化城市”模式相关的计划、规划及政策等的顺利实施, 必须建立完善的法律规范体系。首先要构建起针对汉长安城遗址大区域的综合性发展指导法规; 其次, 针对这种特殊模式下遗址遗迹不同于以往的保护需求和要求也应制定针对性的法规; 第三, 针对具体的遗址区田园乡村发展、土地流转和产业发展等也必须提出具体的法规; 第四, 必须从宏观角度制定基于“田园文化城市”模式指导的区域性发展规划, 基于此制定不同类别的专项规划和详细规划, 形成系统的具有前瞻性和指导性的规划体系。

2.4.3 构建科学有效的全民参与及监督体系

汉长安城遗址的保护与发展牵涉到各方面的利益, 因此在保护与发展中应充分调动区域和社会的力量, 构建起科学合理的相关利益群体参与保护与发展的机制, 积极推动全社会的相关利益群体参与到汉长安城遗址的保护利用发展中, 以推进汉长安城遗址的保护与发展。为防止相关利益群体受短期利益驱使而对汉长安城遗址及其环境造成破坏, 必须建立起独立、完善的第三方监督体系, 作为汉长安城遗址保护与发展的有力保障。在此基础上, 为了有效检验和指导“田园文化城市”模式的实施效果和出现的新问题, 还应构建起科学合理的第三方评价机制与体系, 作为监督体系的重要组成和补充。

3 结语

我国大遗址由于所处区域、区位、遗址类型和价值等的不同, 区域经济社会发展背景的不同, 以及遗址自身面临问题的不同, 遗址保护与利用的模式不尽相同, 甚至相差甚远。因此, 对大遗址的保护与利用, 应综合各方面因素, 做到因地制宜, 因遗址制宜。汉长安城遗址是我国现存为数不多的、保存较好的古代都城遗址。陕西省和西安市政府对汉长安城遗址采取了积极的保护措施, 制定、颁布了一系列的法规文件, 以促进汉长安城遗址的保护。但就目前而言, 汉长安城遗址保护并未取得理想的效果, 依然存在着许多问题, 采取何种模式来保护、利用好这座大遗址, 目前还是一个难题。而基于田园城市理论对汉长安城遗址“田园文化城市”模式的探索, 只是一种积极的尝试。希望以此为引, 有更多的专家参与到汉长安城遗址的保护与实践研究中, 进一步推动汉长安城遗址保护与区域经济社会协同发展。