改革开放以来, 我国城市规划工作者积极介绍国外城市规划理论与实践, 对推动我国城市规划的发展做出了重要贡献。但是, 随着我国对外开放的日益深化、信息网络的广泛普及以及大数据时代的到来, 中国的城市规划工作者对国外经验的借鉴已经不再满足于一系列事实的简单描述, 需要对国外规划实践提供更系统和精确的分析, 以更深入地把握国外规划实践演进的背景、脉络和方向。

中国和新加坡同文同宗, 而且同为政府干预型国家, 新加坡城市规划所取得的卓越成就自然吸引了中国城市规划工作者的广泛关注和学习, 城市规划也已成为中新两国合作交流的重要领域。新加坡概念规划(Concept plan)是从战略层面对新加坡空间发展的总体部署, 是指导新加坡土地利用和公共建设的纲领, 对支撑和引领新加坡经济繁荣、社会和谐和空间美化起了非常重要的作用。因此, 新加坡概念规划也被国内新闻媒体和专业研究报告广泛提及和介绍。但是, 总体而言, 这些介绍以简单描述为主, 系统性较差, 主观性较强。而且由于缺乏科学的研究方法, 难以系统深入地把握其特征与演进趋势, 对我国城市战略规划的启示也有限。

文本分析法(Context analysis)是通过对文本进行定性和定量分析以获得结论的一种研究方法, 近年来在人文社会科学广泛使用。该方法能破解文本所包含的内在信息, 发现那些不能为普通阅读所把握的深层意义, 并进一步揭示事物运动变化的规律和发展趋势, 被誉为能“透过现象看本质”和“从公开中萃取秘密”^[1]。本文利用文本分析法系统分析新加坡概念规划, 一方面希望更深入地了解新加坡概念规划的特征、演进脉络, 更好地为我国城市战略规划的发展提供经验借鉴; 另一方面也是将文本分析法引入到城市规划研究中, 推进城市规划研究工具的进步。

1 新加坡概念规划的编制历程

新加坡于1950年代中期在英国的帮助下建立了以总体规划(Master plan)为核心的现代规划体系。1965年独立时, 新加坡面临着严重的住房、就业和基础设施短缺以及新国家建设的一系列难题。1960年代正值西欧结构规划兴起之时, 西欧主要国家纷纷建立起了战略性的结构规划和实施性的土地利用规划相结合的新的城市规划体系^[2]。在联合国的协助下, 新加坡引进结构规划的思想, 创设了概念规划这一规划类型, 其内容主要包括空间发展目标、空间形态、各项活动的空间布局和交通体系等内容, 规划年限一般为20年以上, 每10年修编一次。概念规划是非法定规划, 用以指导总体规划, 新加坡由此也建立了战略性的概念规划和实施性的总体规划相结合的两级规划体系^[3]。

1971年新加坡发布了第一个概念规划, 这版概念规划的核心任务是满足新国家最基本的住房和基础设施需求。作为一个岛国, 水是关系新加坡生死存亡的战略资源, 为减少对外来水源的依赖, 第一版概念规划首先确定了一个需要严格保护的中央蓄水区(Central water catchment area), 围绕中央蓄水区的是依托快速交通走廊连接的新市镇(New towns)。城市中心区位于南部沿海中部, 一般工业集中在西部的裕廊工业区, 国际机场位于东端, 由此形成了“环状+带状”的空间形态^[4]。这一版概念规划对指导新加坡的长远发展奠定了坚实的基础。

由于新自由主义的兴起和非理性主义的盛行, 1980年代是西欧战略规划的衰落期^[5]。受此影响, 新加坡也没有如期对1971年的概念规划进行正式修编, 以土地利用控制为主的总体规划再度成为新加坡城市规划的核心。直到1990年代初, 随着西欧都市区战略规划的再度兴起, 新加坡才于1991年编制了第二版概念规划。这一版概念规划以将新加坡建成卓越的热带城市为目标, 提出了2000，2010年和X年3个规划分期^[6]。

2001年, 新加坡编制了第三版概念规划。这一版概念规划面向新加坡未来40~50年的发展, 以将新加坡发展为21世纪繁荣的世界级都市为目标^[7]。2011年新加坡开始编制第四版概念规划, 并同步开展了人口增长预测和人口政策的研究工作。2013年1月, 新加坡人口白皮书和概念规划相继公布。这版概念规划面向2030年, 确保新加坡在经济和人口增长的同时, 民众能够继续拥有高质量的生活环境。

2 分析对象与思路 2.1 文本分析法简介

文本分析是一种重要的内容分析方法, 主要分析文本内容的特征, 包括潜在或隐含的信息。它的基本假设是:文本是记录人们的思想、观点和情感的载体, 通过对文本进行系统分析, 可以了解文本制定者所隐含的价值观、意图和态度等。该方法起源于二战中的军事情报领域, 经过半个多世纪的发展, 目前已经广泛运用到信息情报学、传播学、政治学、心理学与语言学等多学科领域, 也正在成为公共政策研究中的常用研究方法^[8]。

城市规划是一项重要的公共政策, 通过归纳文本分析法在公共政策研究领域的运用, 我们可以推演出该方法在城市规划领域运用的特点和优势:通过对规划文本的分析, 研究者可以进一步把握规划的理念、重点、过程以及规划制定者的价值观等隐藏于文本内的信息。通过对同一个城市不同年份规划文本的历时性比较, 可以解译出城市发展阶段的变迁和规划的演进趋势; 也可以通过对不同城市同一时期规划文本的共时性分析, 解译出城市发展和城市规划自身的共性与个性。城市规划文本一般都可以通过公开途径获得, 比起问卷调查或深入访谈简单易行, 研究成本更低。文本分析法是一种非直接介入的分析方法, 有助于研究人员在研究过程中保持客观中立的态度^[9]。

2.2 分析对象

文本, 是由书写所固定下来的完整的表达形式, 城市规划的文本可理解为记载规划成果的文字形式。新加坡概念规划的主要文字成果是规划纲要, 由新加坡城市重建局(Urban Redevelopment Authority)向公众公开发布。本研究获取了1991，2001和2013三版概念规划纲要全文, 以此作为文本分析的主要对象。同时, 还获取了2001年和2013年概念规划的公众咨询报告, 在必要的时候参阅相关内容以对规划纲要做出更好的解读^①。

①  新加坡概念规划相关成果详见新加坡城市重建局网站https://www.ura.gov.sg/uol/concept-plan.aspx?p1=View-Concept-Plan。

2.3 分析思路与方法

本研究从战略规划的基本内容来解构和评述新加坡的概念规划。战略规划一般包括3个方面的内容:①战略目标。战略目标也就是城市发展的愿景, 是制定和实施战略规划的出发点与归宿。②关键议题。关键议题是指具有决定意义的任务, 是关系全局成败的关键。③战略措施, 即实现战略目标而采取的方法与手段。因此, 本文重点就新加坡概念规划这3方面的内容进行分析和比较, 据此系统解读其特征与演进趋势。

文本分析常用的方法包括:①频率统计。统计文本词语使用的频率, 可以发现其关注的重点和变化趋势。②用词变化统计。通过分析所用词汇的变化, 可以发现其关注重点和认知视角的变化。③关联词分析。若某些关键词同时出现, 可能意味着关键词表达的基本概念之间存在某种联系^[10]。本文将综合利用这些研究方法, 以Text Analyzer软件为支撑, 对新加坡三版概念规划进行系统分析。

3 发展愿景与关键议题分析

理想主义和理性主义是城市规划的两个支点^[11], 新加坡概念规划的发展愿景充分体现了这一特点。其表述由一句口号和一段发展目标构成, 前者表明城市的理想, 也是整个概念规划封面的标题, 后者表明城市发展的理性之道。

三版概念规划口号的表述都具有振奋精神、鼓舞士气、催人奋进的特点, 但相比前两版模糊、宏观、综合的口号相比, 2013版概念规划的口号显得更为明确, 它旗帜鲜明地将为所有新加坡人创造高品质生活环境作为城市发展的终极目标。这与西方城市和社会的整体演进趋势具有很强的一致性, 即在工业化阶段, 社会改良家和政治家都倾向于以“乌托邦”或宏大的理想激励大众、提升城市竞争力和解决城市问题; 在后工业化阶段, 随着大规模物质建设的结束, 乌托邦式的规划理念逐步退出历史舞台, 生活质量成为决定城市成败的关键^[12]。

发展目标是对口号的诠释, 因此表述相对具体。1991年的发展目标强调平衡和综合, 2001年强调经济竞争力、城市特色和愉悦感, 2013年强调宜居和“家”。三版规划目标在表述上普遍使用我们(We, Our, Own)、打造(Create, Make)和可识别性(Identity, Recognizably)等词汇, 总体上反映出概念规划“地方打造”(Place Making)的特点, 即通过概念规划提升新加坡的地方识别感和归属感, 激励新加坡人“为自己”而行动。不同的表述也反映出新加坡发展阶段的变迁, 即从1991年的完善型向2001年的竞争型再到2013年的质量型的提升:1991年的目标强调的是全, 发展目标涵盖了经济、生活、生态等方方面面; 2001年的目标使用了Dynamic，Global，Distinctive，Delightful等形容词和Hold这一动词, 目的是强调新加坡的商业中心(Business Hub)的地位; 2013年的发展目标则重点强调了Livable、Proud和Home等与生活品质相关的内容。

三版概念规划都清楚地列出关键议题。进一步梳理这些关键议题, 可以看出其内容乃至表述上都与发展目标具有很强的内在一致性, 其反映出的内涵也与发展目标一致, 因此本文不再赘述。不同之处在于1991年概念规划关键议题的表述属于目标型表述, 而后两版概念规划属于措施型表述, 普遍使用了With等关联词, 即从表述本身就可以看出其欲采取的措施。而这些措施很多又与公众咨询报告提出的结论甚至是用词具有很强的一致性, 这体现出公众参与对概念规划的支撑作用, 同时也反映了规划编制机构对公众咨询报告的尊重。如2013年概念规划的第一个关键议题Providing good affordable homes with a full range of amenities, 就直接来自于该概念规划修编前完成的生活方式调查报告, 该调查表明住房价格(Cost of housing)和生活设施供给(Provision of amenities and facilities)是新加坡人在择居过程中最关注的两个因素。其第二个关键议题Integrating greenery into the living environment则是来自于可持续发展和城市特色公众咨询报告的建议。

4 战略措施分析

由于新加坡概念规划的内容涵盖面很广, 受文章篇幅所限, 本文重点选取公共住房、土地和空间、城市特色三个关键议题分析其对应的战略措施及其演变特征。

1) 公共住房。在新加坡, 公共住房是一项国家战略, 它不仅解决了新加坡建国初期的住房难题, 巩固了新生的国家政权, 还促进了多民族国家的融合, 提升了国民对新加坡的认同感和凝聚力, 为新加坡的崛起和持续繁荣奠定了坚实基础^[13]。因此, 住房问题是历版概念规划的关键议题, 但在解决措施上随着时代条件不同而有所差异:1990年代新加坡已经满足了民众的基本住房需求, 因此1991年概念规划的核心是提升住房质量、多样化和完善生活设施; 2001年概念规划的重点是提升新加坡人在熟悉的地方选择新居的可能性, 以增进社区认同和提升社会资本, 同时进一步提升住房多样化并完善生活设施; 而2013年概念规划强调的是“家”和“社区”, 而不仅仅住房本身。从相关词语频率的变化也可以说明这一问题, 1991年概念规划中house(housing)，home和community出现的次数分别是69，22，18, 而2013出现的次数分别是32，28，33, 即house(housing)出现的频率显著下降, 而community和home出现的频率显著增加。

2) 土地和空间。土地是新加坡面临的约束条件, 因此历版概念规划都将为新加坡经济持续繁荣和高品质的生活提供充足的用地和适合的空间作为关键议题。填海造地是三版概念规划提出的解决土地约束的关键措施:1991年的概念规划提出通过填海造地使新加坡面积从626km²达到730km²; 2001年概念规划提出在660km²的基础上增加15%的用地; 2013年的概念规划提出从714km²扩大到766km²。在空间结构和土地利用方面, 各版概念规划提出的措施存在较大差异:1991年概念规划提出建设4个能容纳80万人就业和就近居住的区域中心, 以促进新加坡多中心均衡发展, 因此center是这一版概念规划出现频率最高的名词。同时为了应对当时的新兴科技革命, 提出了一个容纳各类商务园区的科技走廊; 2001年概念规划提出了基于影响的土地分区体系, 提出了“白地”概念, 以应对制造业和服务业的融合发展趋势; 2013年概念规划提出的策略是通过提升土地开发强度和扩大地下空间利用等形式来集约利用土地。总体而言, 随着新加坡大规模物质建设的结束, 有关空间内容越来越具体, 空间与社会、经济和交通的融合度越来越高。

3) 城市特色。城市特色是城市在其发展过程中逐渐形成的、可区别于其他城市的基本特征, 对内可增强市民的认同感和凝聚力, 对外可提升城市的竞争力^[14]。1991年概念规划的城市特色集中在热带岛屿上。这一版规划中island出现了52次, 是该版规划中出现频率位居第二的名词。具体的策略是开发更多的海滨、游艇码头和度假地, 同时保护传统建筑和街区。2001年概念规划从城市整体、新市镇和社区3个层面提出了城市特色的问题, 并就在高强度开发的背景下如何体现城市的特色展开公众咨询, 广泛收集市民对此问题的意见和建议, 据此识别出15个需要保留和强化的重要地段。2013年概念规划纲要没有关于城市特色的独立篇章, 相关论述分散在与居住、可持续发展、交通等相关的内容中。进一步分析城市特色公众咨询报告内容, 可以发现该公众咨询报告提出的提升城市特色的具体措施也是通过居住、公园绿地、交通等“生活细节”来体现。

5 结语

研究方法的欠缺一直制约着我国城市规划行业发展并影响我国城市规划公信力, 本文将文本分析法引入到城市规划领域, 对新加坡概念规划的特征及其演进进行了系统分析。研究表明, 随着新加坡经济社会发展阶段的演替和城市建成环境的日益成熟, 生活质量成为决定新加坡未来发展的关键所在, 宜居已经成为其城市发展愿景的核心, 相应的关键议题逐步从以空间为中心转向以人为中心, 战略措施也逐步从“宏伟叙事”转向“嘘寒问暖”, 即越来越强调人的情感和人与人之间的和谐关系, 公众参与又强化了这一特征^[15]。

新加坡今天城市发展面对的问题, 中国相当一部分城市未来也会遇到; 新加坡目前正在做的事情, 也是中国很多城市在不久的将来也必须做的事情, 新加坡概念规划必然为中国城市继续提供诸多启示和参考。