随着2000年以来我国城镇化进程的快速持续推进, 城市建设与耕地、生态环境保护的矛盾日益加剧, 如何推进城市可持续发展、保障粮食生产安全和国土生态安全, 已成为国家安全的一项重要任务^[1]。2013年, 中央城镇化工作会议提出要:“根据区域自然条件, 科学设置开发强度, 尽快划定每个城市特别是特大城市开发边界”。2014年7月, 住建部和国土部在全国确定了14个城市开发边界划定试点城市。同年8月, 国家4部委联合下发通知, 提出要:“划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线。”之后, 随着各省划定试点工作的推进, 正式拉开了我国城市开发边界划定工作的序幕。

诚然, 城市开发边界在国外城市的规划建设中发挥了重要作用。然而, 由于国内外规划体制和土地政策的不同, 国内学者虽然对城市开发边界内涵及划定方法做了广泛的研究, 但目前仍无明确一致的概念界定^[2-3]。面对当前全国城市开发边界划定热潮, 如何界定城市开发边界概念, 划定城市开发边界, 并促使其真正发挥引导、管控城市由规模速度型粗放增长向质量效率型集约增长, 值得我们深入思考。笔者有幸参与了《陕西省城市开发边界划定技术指引》编制以及国家“多规合一”试点富平县、省级城市开发边界划定试点县眉县等城市的开发边界划定工作, 结合实践, 探讨了城市开发边界概念内涵及划定方法, 以期对国内其他城市开发边界划定工作提供参考。

1 城市开发边界内涵

国外城市增长边界最早由美国Salem市提出, 之后其逐渐成为政府、市场和不同利益集团等多方利益综合博弈下, 采取法律法规、行政与经济相结合的一项解决城市蔓延、推进紧凑发展、优化城市空间形态以及提高城市内部和边远区用地管理的一项重要的城市管理政策工具, 是针对“边缘城市”、“城市蔓延”而采取的一种“精明增长”策略^[4-5]。

我国城市增长边界探讨最早见于“增长边缘”研究^[6]。之后, 其内涵则随着我国城市发展理念和城市成长阶段的转变不断的变化。划定理念上, 经历了终极蓝图、设置底线至刚弹结合的变迁^[7]; 划定内容上, 实现了从早期城乡居民点建设用地向城市建设用地的转变; 划定方法上, 主要包括增长法、排除法、综合法等^{[2, 8]}; 划定实践上, 学者主要从约束性CA^[9]、资源环境承载力^[10]、城市空间结构^[11]、生态安全格局^[12]等视角开展了北京、常州、杭州、江苏等城市的边界划定工作。

随着划定工作的开展, 2006版《城市规划编制办法》将划定工作纳入城市总体规划编制的法定内容, 并明确提出要“研究中心城区空间增长边界, 提出建设用地规模和建设用地范围”。至此, 划定工作本应早已完成, 城市无序蔓延也本应得到有效控制。然而, 《城市规划编制办法》未将边界划定作为强制性内容, 且未对边界的内涵及划定方法做详细解说, 加之城市化热潮和土地财政的推动, 限定城市扩张的增长边界划定显然与地方政府的发展诉求相违背。因此, 划定工作在城市总体规划编制中往往被束之高阁。国内部分城市虽然开展了划定尝试工作, 但划定成果一方面缺乏与“土规”的衔接, 导致划定规模往往大于“土规”给定的规模指标; 另一方面, 划定成果则因法律地位、成果质量(缺乏明确的坐标)等问题难以实施管理, 造成划定工作实际意义大打折扣^[13-14]。

可以看出, 借鉴国外的城市增长边界因受制于我国规划体制和土地财政的影响, 其划定工作始终游离于城市总体规划的边缘。此次国家密集的边界划定政策的出台, 正是对边界划定工作重要性的强化, 而概念上“城市增长边界”向“城市开发边界”的蜕变, 则更加强调了边界内土地的建设行为。因此, 当前我国城市开发边界应是政策属性和技术属性的统一, 是一定时期内由刚性边界和弹性边界共同构成的城市“成长坐标”。政策属性上, 其是城市总体规划和土地利用总体规划(简称“两规”)共同遵循的纲领, “两规”的编制、执行必须遵守城市开发边界划定成果。技术属性上, 其是由刚性边界和弹性边界共同围合而成的城市建设用地。其中, 刚性边界是保障区域生态安全、粮食安全和传承城市文化记忆的红线, 是城市建设不可逾越的界线; 弹性边界则是城市发展动态平衡的指向标。一方面, 它是城市“生长”的需要; 另一方面, 它受制区位条件的束缚以及区域资源环境承载力等的制约。

2 城市开发边界划定

划定城市开发边界不仅涉及城市各部门管理职能、空间规划技术标准的协调, 而且还涉及划定成果与既有规划成果的协调(即“多规合一”)。因此, 划定工作应按照工作准备、划定城市开发边界、协调调整相关规划等流程开展(图 1)。

2.1 工作准备

工作准备主要包括组织准备和技术准备。

组织准备主要是成立领导小组、制定工作方案并开展技术培训。核心是要保障城市开发边界划定的决策组织、编制工作协调有序进行, 并使划定方案具有权威性。

技术准备包括4个方面:一是开展基础资料收集, 重点是要收集有关城市用地布局的具有坐标的Cad或Arcgis软件格式的规划图件; 二是开展“两规”用地分类衔接, 核心是明确“两规”用地分类对应关系, 使之能够相互转译; 三是开展“两规”坐标系转换, 核心是统一“两规”成果坐标系, 使之能够相互比对; 四是开展“两规”规划图叠合。将涉及用地布局的“两规”及相关要素叠加至ArcGIS土地利用总体规划图上, 开展“两规”差异分析, 核心是确定“两规”用地布局异同图斑的属性、数量、规模及位置。

2.2 划定步骤

划定城市开发边界不仅涉及城市用地条件、城市发展规模和用地需求、城市形态等问题, 在具体边界位置确定时, 还牵涉到与“两规”图斑的矛盾差异协调等问题。因此, 划定城市开发边界, 应在遵循土地及空间资源科学、节约、集约、高效利用并减少城市基础设施投资和降低运营成本原则的基础上, 充分研究上述科学问题, 进而确定边界位置坐标。具体来讲, 应按照以下步骤开展:

首先, 评价城市用地条件, 核心是选择用地并辨识刚性边界。在分析城市用地现状的基础上, 明确城市适宜性开发建设空间和具有重要生态功能、重大环境风险等不适宜用作城市开发建设用地的区域, 确定各类要重点保护和限制开发的要素, 并进一步划定与各类要重点保护和限制开发要素相关的生态红线、永久基本农田保护红线等刚性边界。建设用地紧邻上述刚性边界的城市, 应将上述刚性边界作为城市开发边界。

其次, 预测城市发展规模, 核心是研究城市用地需求。依据上位城镇体系规划, 在充分研究城市所在市县(区)域的人口规模及其空间分布现状特征的基础上, 结合城市所处区域的资源环境承载能力和人口市民化成本等, 综合确定城市合理人口规模及用地规模。

再者, 研究城市发展形态, 核心是确定城市的用地结构和布局形态。在分析城市区位及交通条件、产业发展及布局特征、城市功能结构与用地条件等多个因素的基础上, 综合确定城市的用地结构和布局形态。

然后, 对比“两规”建设用地控制范围, 协调或调整“两规”用地图斑, 初步划定城市开发边界。当城市建设用地规模未突破“土规”用地规模, 但“两规”建设用地空间范围存在差异时, 以有利于城市发展和建设布局为原则, 在“土规”建设用地指标范围内, 以城市总体规划为基础, 调整“土规”图斑, 划定城市开发边界; 当城市建设用地规模突破“土规”用地规模时, 应坚持土地资源节约集约利用原则, 在充分挖掘现有建设用地发展潜力的基础上, 依据城市发展的合理人口规模和适宜人均建设用地指标, 确定建设用地规模, 调整“土规”图斑, 划定城市开发边界, 并提出建设用地占补平衡措施。

最后, 征求相关部门意见, 进一步校核论证, 确定城市开发边界, 并进行现场实测与订正, 明确城市开发边界拐点坐标。

2.3 相关规划修改要求

受当前城市开发边界立法空缺的影响, 要发挥法律效益促进城市开发边界实施管理, 必须对涉及与城市开发边界划定成果存在矛盾差异的相关规划进行修改。因此, 边界划定后应及时启动相关规划调整工作, 并按法定程序报批, 确保相关规划用地规模与用地布局和城市开发边界划定成果的一致性。对涉及相关规划强制性内容的, 应启动相关规划的修编程序。

3 结论

受制于我国规划体制和土地财政的影响, 城市开发边界划定始终游离于城市总体规划的边缘。因此, 长久以来划定“城市开发边界”对城市蔓延扩张的管控作用收效甚微。要破解城市开发边界的尴尬境地, 必须要实现城市开发边界政策属性与技术属性的统一, 使其真正成为引导城市发展的“成长坐标”。政策属性上, 要明确城市开发边界的法律地位, 使其作为“两规”的共同纲领, 确保划定成果的权威性。技术属性上, 要明确城市发展禁止逾越的涉及区域生态安全、粮食安全和城市文化记忆传承的刚性边界, 并通过对城市“生长”张力与外在资源环境束缚力等的研究, 明确城市发展的弹性边界, 进而确定城市开发边界。具体来讲, 划定工作应在组织准备与技术准备的基础上, 通过开展城市用地条件评价与刚性边界划定、城市规模与城市形态研究、“两规”用地差异分析等综合确定城市开发边界位置坐标, 并提出相关规划调整建议, 促进城市开发边界实施管理。