现代社会中，不同的社会群体、不同的利益诉求和价值取向，要求复杂的社会交往需要合作，需要对特定的社会事务及规则有一个共同的约定和遵守，以维护社会有效运转。这种约定和遵守在现代社会通常表现为法律。法律不是万能的，道德规范往往发挥着重要作用，与法律共同构成现代社会的规范体系，维系着国家的有效运转。以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体提出了“把依法治国与以德治国紧密结合起来”的治国方略，“对一个国家的治理来说，法治和德治，从来都是相辅相成、互相促进的。二者缺一不可，也不可偏废。法治属于政治建设、属于政治文明，德治属于思想建设、属于精神文明。我们要把法制建设与道德建设紧密结合起来，把依法治国与以德治国紧密结合起来。”党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调：必须坚持依法治国与以德治国相结合，必须坚持一手抓法治、一手抓德治，既要以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用，又要以道德滋养法治建设、强化道德对法治建设的支撑作用。那么，依法治国与以德治国存在怎样的区别，两者又如何相互补充，古今中外德法共治的社会治理模式又给了我们怎样的启示，会对包括首都北京在内的现代社会城市治理和公共文明建设带来哪些启发，这些问题都有待于我们进一步深入研究和探讨。

法治是什么，我国法学界目前尚未有统一的定义。但从学说著述来看，法治通常被理解为通过或者主要通过法律对国家的治理而求理想社会的实现。^[1]239与之类似，德治是指通过道德规范对社会进行调节和控制而求理想社会的实现。可见，法律与道德都是一种规范，它们都有着共同的价值目标：通过规范来预防和解决社会冲突，促进社会合作，维系政治共同体的有效运转，促进人类共同福祉的理想社会的实现。

在现代社会，随着全球化的发展以及法律调整范围的不断延伸和扩展，法律在现代社会治理中的作用愈加凸显。尽管法律具有明确性、普适性等优点，但也不是万能的，也有功能局限性，而德治恰恰很好地弥补了这一局限。因此，正确理解德治与法治的不同特点，厘清道德与法律之间的关系，对于正确认识德法共治，促进二者之间的协作，实现社会的有效治理，显得尤为重要。

德治与法治作为社会治理的两种方式，都是通过规范来调节、控制社会关系。因此，要正确理解二者的区别，必须回归到道德规范与法律规范的区别，把它作为分析的出发点。

有学者认为，法是直接源于自然、人的本质或者“造物规则”，其内容随历史的变化而变化；有学者认为，法是权力机关根据宪法的规定所制定的法。^[2]27本文采用后者的观点，认为法是现行法律规范的总和，即立法者制定颁布并施行的法律规范的总和。

相比较而言，对于道德的定义，学者的观点更趋相同。“任何人类共同体都会形成特定规范和价值观，以调整人们对他人或对自己的行为。”^[2]178人们将这种调整体系称之为“道德”或“伦理”^[3]68。在现代社会科学研究中，人们将风俗规范及其价值评判体系称之为“道德”(比如习近平总书记甚至称社会主义核心价值观为一种大德)，而将道德的哲学研究称为“伦理”。

第一，两者产生方式不同。法律是自上而下形成的行为规则，由立法机关制定并颁布实施。道德规范是一种自下而上形成并演进的行为规则，没有任何的机关制定、颁布、实施这些规则，是一种“自发衍生”的秩序。

第二，两者的执行方式不同。法律主要是通过国家强制力保障其实施，而道德规范主要是通过内化为个人道德而自觉遵守。同时，普通民众的舆论压力也会给违反社会规范者心理压力，促进道德规范的实施。但是，道德的这种心理压力是缺乏强制性的，道德自身常常对违反道德规范的人无能为力，从而使得道德规范的有效性大打折扣。

第三，两者适用范围不同。法律通常以国家主权的形式颁布实施，其作用于一国之内，约束特定主权范围内的公民及其他法律主体。而道德具有地域性，存在着地域、民族差异。

第四，两者确定性不同。法律主要通过法律规则的方式调整人们的行为，具有明确性，能够为行为人提供明确的指引。与明确的法律规范不同，道德规范是不成文的。同时，对道德准则的认识是有争议的。“不同的人对道德可以有不同的看法，一个社会中同时存在着不同的道德，即使同一个人不同时间、不同场合、对同样的人不同的事或同样的事不同的人，都有可能出现道德评判上的变化。”^[1]242道德的多元性源于价值的主观判断，社会的价值多元取向决定着道德的多元表现。当然，道德分歧并非是绝对的，在一定程度上社会还是存在一种相对普遍的伦理标准或道德共识。

第五，法律具有权威的非人格化特征，而道德不具有此特征。^[4]62法治社会中，法律是最高权威，任何主体不能凌驾法律之上。法律权威的非人格化意味着法律不会因为个人或者个别团体的意志而任意发生变化，因而法律权威具有连续性、稳定性的特征，有助于社会秩序的稳定。而道德本身的不确定性导致其权威的不确定性，因而并不具有权威非人格化的特征。

关于法的功能，学者们见解不一，有学者认为：“法律是一种得强制实施之特殊社会技术：通过对相反行为加以强制(剥夺某项利益，诸如生命、自由或财产)，从而鼓励社会所欲之行为发生。”^[5]58有学者认为：“法是使人类行为服从规则治理的事业。”^[6]144有学者则认为：“法是在最少阻碍和浪费的条件下尽可能多地满足一个政治组织社会中的人们的各种要求和愿望的手段。”^[7]33可以看出，虽然学者表述不一，但主要是从法的社会作用与规范作用两个层面来讨论的。^[6]145所谓规范作用，是指法律基于规范性特征在调整人们行为方面所具有的作用；所谓社会作用，是指法律基于其本质和目的在调整社会关系方面所具有的作用。^[8]72法律与道德在功能上的差异，可以通过社会功能、规范功能两个层面来分析。

(1)法律与道德的社会功能差异。法的社会功能突出表现在四个方面：一是创建政治共同体必要组织和统治工具。譬如通过立法及司法程序制定出相关法律以保证政治共同体的有效运转。二是创造并维护国家秩序与社会秩序。譬如社会安全的保障主要是通过刑法来实现。三是赋予并保障个人或集体的权利。譬如《宪法》第二章规定了公民享有言论、出版、集会、结社、游行、示威自由等基本权利，《民法通则》等民事法律法规规定了公民享有生命权、健康权、名誉权、姓名权等人身权利与财产权利。四是执行其他社会公共事务。突出体现在国家对于经济领域的干预以及社会保障方面。譬如劳动者、消费者等社会弱势群体利益亟待保护，垄断、不公平的竞争阻碍社会经济的发展，环境污染威胁着人类生存……这些问题促使国家强化干预相关社会公共事务，而法律就是其中的制度保障。与法律的四大社会功能不同，道德的社会功能主要在于维护社会秩序，促进社会交往与合作，保持社会稳定与和谐。

(2)法律与道德的规范功能差异。根据行为主体的不同，法的规范功能区分为指引作用、评价作用、教育作用、预测作用、强制作用。五种作用具有逻辑上的递进关系，共同构成法的规范功能体系。道德也同样具有上述五种规范功能。但法律与道德在规范功能的强弱上是完全不同的。

首先，由于法律通常以法律规则为表现形式，故法律具有很强的确定性，因而对人的行为有明确的行为指引预测功能。由于道德规范的不确定性，道德规范并不能给行为人强的指引作用。再者，法律以国家强制力为后盾保障其有效实施，具有很强的强制力，与之不同，道德只能依靠行为个体的道德自律及社会舆论来强制其践行道德规范和准则，因此具有弱强制力。

法律所具有的统一性、系统性、确定性、强制性、有效性，使它在与道德、宗教、行政等竞争中，成为最有效的社会治理工具。正如美国著名法学家罗斯科·庞德所言：法律决不是权力，它只是把权力的行使加以组织和系统化起来，并使权力有效地维护和促进文明的一种东西。”^[7]26那么，德治与法治如何协作实现社会善治呢？

第一，法律调整有限的社会关系。“人与人之间的关系，至为错综复杂，法律所规定的，不过是其中的一小部分。还有大部分，则皆受道德、宗教、习俗、习惯等成文或不成文的规范或规则支配。而且生活关系之为法律所规定者，其程度有深有浅，大抵视生活关系的种类之不同，而互有差异。”^[9]64

第二，法律并非调整社会关系的唯一手段。法律是唯一以国家名义规定社会生活规则的规范。但是，在政治共同体中，调整社会关系的规范还包括社会习俗、社会惯例、道德、宗教规定等规范。在我国，还存在着党纪、政纪、社团规章、企业规章、职业规范、城市文明公约、乡规民约、学生守则、公园须知等规范，这些规范构成了调整社会关系的规范体系。

第三，法律的有效实施仰赖社会基础与实施条件。法律的有效实施仰赖于相应的社会、经济条件，需要绝大多数社会成员的遵守和支持，需要优秀的执法者和司法适用者保障其实施。

第四，法律的滞后性。法律并非凭空产生，是由立法者制定的，但是，即便是才智过人的立法者，其认识能力也是有限的，因此，法律存在缺陷、漏洞在所难免。法律还具有滞后性。

第五，作为法律适用前提的事实难以确定。一切案件都是过去发生的不能重演的事件，除了办案人员当场抓获正在实施犯罪的人外，办案人员或者民事诉讼中的法官不可能目睹案件的过程和结果，只能在案件发生以后收集、审查证据，并通过一整套法定程序查明案件事实，只能通过充实的证据链条的证明无限接近绝对的真实。

第一，道德规范弥补法律调整的不足。例如，法律规定，父母对未成年子女有抚养义务，成年子女对父母则有赡养义务，但并未规定兄弟姐妹之间的抚养义务。然而，这并不排斥对困境中的兄弟姐妹相互扶助，因为这符合文化传统和家庭道德要求。

第二，道德规范促进法律的有效实施。以北京市出台的《北京市人民政府关于禁止随地吐痰、随地丢弃废弃物管理规定》及《北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》实施情况为例。前者由于早已存在禁止在公共场所随地吐痰的社会规范，即使没有相关法律，随地吐痰者也会因周围人的鄙视而倍感压力，因此得到有效实施；后者的实施则不容乐观，由于逢年过节燃放烟花爆竹为社会习俗，燃放烟花爆竹的行为不但不会遭到周围人鄙视，反而能够带动他人效仿，执法者也因情理“睁一只眼闭一只眼”^[3]332。“禁止随地吐痰”的规则的有效实施仰赖于这个规则早已转变为具有普遍共识的社会公德，这项规则对于大多数人而言，已经内化为个人道德，同时，周围人对于随地吐痰的行为的鄙视、不认可，促使行为人难堪，从而产生心理压力。可见，当法律或规章与公民义务的道德高度一致时，法律的执法成本将大大降低，法律就能够得到有效的执行。反之，“禁止燃放烟花爆竹”与中国传统社会习俗相背离，由于缺乏内化的个人道德约束和社会评价的压力，民众遵守法律仅仅基于对法律制裁的恐惧，同时，民众的普遍违法导致执法者选择性执法，法律自然难以得到有效实施。

法治离不开德治，德治同样也离不开法治。正所谓“法治治身, 德治治心；法治治近, 德治治远；法治禁恶于已然之后, 德治禁恶于将然之前。这两种治国方略如鸟之两翼, 车之两轮, 不可偏废”^[10]5。

远在2000多年前的春秋战国时期，我国就存在“德治”与“法治”之争。前者以孔孟为儒家代表，后者以商鞅、韩非为法家代表。儒家主张国家应由圣君、贤臣通过道德教化进行治理，即实行德治、礼治，道之以政，齐之以刑，民免而无耻。道之以德，齐之以礼，有耻有格。“礼云礼云，贵绝恶于未萌，而起敬于微渺，使民日徒善远罪，而不自知也。”儒学的德治思想要求执政者先“修己”，而后“治人”，正所谓“修身、齐家、治国、平天下”，说的就是这个道理。儒家强调执政者道德修养的重要性，是因为他们看到了民心向背对于一个政权的决定性作用，“得道多助，失道寡助。寡助之至，亲戚畔之。多助之至，天下顺之。以天下之所顺，攻亲戚之所畔，故君子有不战，战必胜矣”。“修身”也就成为儒家治国最基本的出发点。“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之”。法家则强调通过严刑峻法来治理国家，正所谓“圣人之治国，不恃人之为吾善也，而用其不得为非也”，故应“不务德而务法”。

儒家重视道德教化并不意味着完全否定刑法的价值，孔子是最早洞悉道德教化的优越性及法律刑罚的局限性的思想家。孔子讲为政要“宽猛相济”，其中“宽”包含有德治的内涵，而“猛”主要是指法治。他认为，道德与刑罚都可以通过规范约束人们的思想行为，以达到维护社会等级秩序的目的，但其不同之处在于：刑罚只能弥祸于已发，虽然具有外在强制力，但不足以服民心；刑罚依靠外在强制力维持，民众只是由于惧怕刑罚而暂时收敛自己行为，并未治本；德治防范于未然，通过内在信念来维护，通过潜移默化的道德情感唤醒和焕发固有的羞耻之心，使人从内心深处产生避恶趋善的意识，使民众有知耻向善之心，以达到“日徒善远恶而不自知”的自觉境界，其社会作用更为持久深远，在维护国家统治方面具有刑法所不具有的社会功效。西汉董仲舒将这种宽猛相济的治民方法概括为“德主刑辅”^[11]82的治国思想。

当然，作为我国基本治国方略的“依法治国”“以德治国”与古代的“德治”“法治”存在明显的区别。古代的“法治”乃指严刑峻法，目的在于维护君主专制统治，而现代社会的“法治”，乃指“规则之治”，强调法律具有普遍约束力与法的安定性，目的是建设中国特色社会主义。古代的“德治”主要是指“礼治”，现代的“德治”是指社会主义道德，其内容与内涵存在着明显差别。

西方文明经历了不同的文明形态，作为维护和保障社会文明的手段和方法的社会控制也发生了深刻的变迁，美国社会法学派创始人罗斯科·庞德对此曾作过生动的描述。在庞德看来，文明是各门社会科学的出发点。^[7]8是人类对外在的或物质自然界和对人类目前能加以控制的内在的或人类本性的最大程度的控制。文明的这种支配力是通过社会控制来保持的，社会控制的主要手段是道德、宗教和法律。在西方文明的发展过程中，道德和宗教曾经担负了大部分的社会控制，而在近代世界，法律则成为了社会控制的主要手段。^[7]11法律刚开始出现时，即在以血亲集团为单位的血亲组织社会中，血亲组织(家庭)是社会控制的重要手段，三种控制手段并没有很大区别，法律的任务只是在各个好战集团之间保持和平。此后，随着血亲组织社会的逐渐消失，宗教组织慢慢成为社会控制的有效手段，这时的人们试图将法律与道德等同，使得一切道德律令本身也成为法律。但从16世纪以来，“今天社会控制首先是国家的职能，并通过法律来行使”^[7]11。然而，“如果假定政治组织社会和它用来对个人施加压力的法律对完成目前复杂社会中的社会控制任务来说已经绰绰有余，那是错误的”^[7]11。法律必须在存在着其他比较间接的但是重要的手段--家庭、家庭教养、宗教和学校教育的情况下执行其职能。

可见，自16世纪以来，法律成为西方近现代文明的主要社会控制手段，而其他控制手段--家庭、宗教、道德等，仍然辅助着法律的有效实施，发挥着不可替代的社会控制作用。

早在2000年6月的中央思想政治工作会议上，我党就提出和阐述了法律和道德在国家管理中的作用。“法律与道德作为上层建筑的组成部分，都是维护社会秩序、规范人们思想和行为的重要手段，它们互相联系、互相补充。法治以其权威性和强制手段规范社会成员的行为。德治以其说服力和劝导力提高社会成员的思想认识和道德觉悟。道德规范和法律规范应该互相结合，统一发挥作用。”“以德治国”就是要以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导，积极建立适应社会主义市场经济发展的社会主义思想道德体系，并使之成为全体人民普遍认同和自觉遵守的规范。2001年1月，在全国宣传部长会议上，又明确提出了“把依法治国与以德治国紧密结合起来”的治国方略。“我们在建设有中国特色社会主义，发展社会主义市场经济的过程中，要坚持不懈地加强社会主义法制建设，依法治国，同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设，以德治国。对一个国家的治理来说，法治和德治，从来都是相辅相成、互相促进的。二者缺一不可，也不可偏废。法治属于政治建设、属于政治文明，德治属于思想建设、属于精神文明。二者范畴不同，但其地位和功能都是非常重要的。我们要把法制建设与道德建设紧密结合起来，把依法治国与以德治国紧密结合起来。”在同年的“七一”讲话中，再次提出：“进一步扩大社会主义民主，依法治国，建设社会主义法治国家。”“要把依法治国同以德治国结合起来，为社会保持良好的秩序和风尚营造高尚的思想道德基础。”

“依法治国”与“以德治国”相结合是社会进步、社会文明的一个重大标志。依法治国与以德治国相结合的治国方略，对于正处于社会转型时期的当代中国而言，具有重大的现实意义。城市治理与公共文明建设，同样需要以德法共治为手段。

2014年2月，习近平总书记在北京市考察工作时强调，建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。建设好首都，推动北京持续健康发展，需要付出长期艰苦的努力。面对不断发展的北京存在的令人揪心的很多问题，总书记提出五点要求。一是要明确城市战略定位；二是要调整疏解非首都核心功能；三是要提升城市建设特别是基础设施建设质量；四是要健全城市管理体制，提高城市管理水平，尤其要加强市政设施运行管理、交通管理、环境管理、应急管理，推进城市管理目标、方法、模式现代化。五是要加大大气污染治理力度。如何有效破解这些难题，德法共治是重要借鉴。

交通堵塞无论在发达国家还是发展中国家，都是现代城市的一种“常见病”。据统计，欧洲许多城市高峰时间汽车平均时速低于9km^[12]23，洛杉矶2000年上班的人年平均堵塞时间达到136小时^[13]115。交通问题的治理主要依赖两个方面：一是科学合理的交通基础设施；二是遵守交通规则的司机、乘客及行人。随着科学技术的发展及城市管理理念的不断进步，设置科学合理的交通基础设施不再成为城市交通问题的重要障碍，而市民对城市交通规则的普遍遵守成为特大城市交通治理的重点与难点。

近年来，北京出现群租房问题、蚁族、鼠族现象等，与之相伴的是大规模租户集聚区治安差、环境问题突出等连带问题，社区治理、垃圾处理、社区治安、环境治理成为首要任务。

近年来，首都城市发展与环境保护矛盾突出。由于人口密集，在利用和消耗大量自然资源的同时，产生了大量的污染物质和废弃能量。当这些污染量超过城市环境的自净能力时，环境就受到污染和破坏，对居民的健康和城市景观带来极强的负面影响。京津冀地区雾霾天气严重损害了北京市民身体健康和北京城市形象。

北京市流动人口大多聚居在城乡结合部，受教育程度偏低，认同感、归属感较弱，文明素养亟待提升。老龄人口绝对数量增多，其日益增长的文化需求和精神需求亟待满足。要解决不同群体的实际问题，从整体上提升城市文明程度和市民的文明素质具有长期性与艰巨性。

解决这些城市问题，全面提升公民公共文明素质和城市治理水平，需要深刻领会总书记“礼法合治，德主刑辅”的社会治理理念和“四个全面”的战略布局，以及首都公共文明建设面临新形势新任务新要求，坚持把城市法治文明建设与城市公共文明建设相结合，以城市法治文明建设助力和保障城市公共文明建设，深入实施礼法、德法合治，努力构建与首都社会治理体系、治理能力相适应的公共文明建设新机制新常态。