1 问题的提出 1.1 中国足协内部治理的法治化

2017年11月，在中国足球协会（以下简称“中国足协”）官方网站（http://www.thecfa.cn/）首页右上角，出现了一个名为“仲裁入口”的链接。这标志着经过多年筹备，中国足协网上仲裁平台正式上线。网上仲裁平台首页由“案件受理公告”和“开庭公告”组成，“北京国安球员张稀哲向中国足协纪律委员会申诉”成为平台刊载的首条信息。中国足协仲裁委员会的工作第1次回应了社会长期以来公开、透明的需求，这无疑成为新时代中国足协内部纠纷解决机制迈向法治化的一个重要表征。

按照现代法治观念，自2015年足球改革大幕开启以来，中国足协在管理架构和规则建设上的法治化进展成效卓著。在内部治理架构上，中国足协已初步形成权力、行政和纠纷解决机构的分立。在规则建设上，制度化管理已成为常态，特别是2015年足球改革以来，规则建设力度巨大，协会章程几经修正，各种规则不断出台。2019年8月，中国足协第11届会员大会选出了新的仲裁委员会主任委员。学界普遍认为，中国足协内部治理的法治精神已成为各体育协会之典范^[1]。

1.2 个案促进法治

在进步的赞誉之下亦不乏隐忧。体育协会内部纠纷解决机制的法治化是体育协会内部治理法治化的重要组成部分^[2]。在添设网上仲裁平台的积极表征下，中国足协内部纠纷解决机制的法治化状况究竟如何？轰动一时的“刘健案”给我们提供了通过具体个案进行检视的机会。

2014年1月3日，广州恒大俱乐部（以下简称“广州恒大”）单方面宣布与刘健正式签约。当晚，青岛中能俱乐部（以下简称“青岛中能”）发布《关于刘健私下签约恒大事宜的声明》，表示该俱乐部与刘健的合同至2017年1月1日才到期，不同意刘健转会。随后，刘健公布了2份与青岛中能的合同：一份为在中国足协备案的合同，于2013年12月31日到期；另一份为与俱乐部实际执行的合同，于2014年1月1日到期。这2份合同都无续约条款。然而，青岛中能出示了1份与刘健续约到2017年1月1日的合同，刘健认为这是伪造的。2014年1月6日，刘健向中国足协仲裁委员会提交仲裁申请书，要求确认其与青岛中能之间的工作合同终止，后又请求对上述合同进行笔迹鉴定。争议正式进入中国足协的仲裁程序。

2014年2月18日的首次开庭没有结果，刘健也因此接连错过了中超和亚冠联赛的报名。2014年4月4日有媒体曝出，据广州恒大方面主动透露的消息，鉴定结果已出，青岛中能所持刘建续约合同系他人伪造签名。在2014年4月8日的庭审中，几方初步达成庭外和解意向，但最终和解“崩盘”。广州恒大坚持刘健必须以“自由身”转会，青岛中能则要求向中国足协提交补充证据，并再找权威机构补充鉴定。当晚，青岛中能召开新闻发布会，称不接受此事的仲裁结果，将继续申诉。

2014年4月11日，中国足协做出[2014]足仲裁字第017号案裁决书，确认刘健为“自由身”，并即刻开始为刘健补办转会手续。随后广州恒大发布《关于刘健正式完成报名注册手续的公告》，确认刘健加盟广州恒大并完成报名注册手续。当晚，中国足协发布《关于刘健与青岛中能足球俱乐部有限公司工作合同仲裁案的情况通报》，称仲裁庭已将裁决结果发送至双方当事人，关于该案其他相关问题，中国足协将进一步核查。2014年8月14日，中国足协发布《关于对青岛中能足球俱乐部违规违纪的处罚决定》，认定青岛中能存在弄虚作假行为，扣除其中甲联赛积分7分，罚款40万元^[3-4]。2014年8月15日，青岛中能召开新闻发布会，对“刘健案”仲裁过程中涉及的违法违规问题表达单方意见，包括“本案仲裁受理程序严重违规，仲裁庭的组成不合法，仲裁员的身份和资格存在重大瑕疵，委托鉴定程序不合法，鉴定报告出具后应当中止审理，仲裁委员会未通知鉴定人出庭作证，鉴定报告应不予采信，对我部仲裁申请‘不予处理’，严重违法、违规，仲裁裁决书无仲裁员签字，不能产生法律效力，仲裁中合同效力认定逻辑混乱、是非颠倒、明显偏袒对方”等多个问题^[5]。

为回应上述质疑，2014年9月16日中国足协发布《关于刘健与青岛中能俱乐部工作合同纠纷的情况通告》，详细介绍了该案的受理、审理工作，并对仲裁庭的组成和裁决书的制作、司法鉴定机构的选择等问题进行了详细说明。

从实体上看，“刘健案”再次将中国足球行业存在的“阴阳合同”问题曝光于众^[6]，这也许是促成中国足协在2018年末到2019年初下大决心整治该问题，并颁发《中国足球协会职业俱乐部财务监管规程（2019年版）》（足球字[2018]708号）等治理办法的重要原因^[7]。除此之外，最受当事方及社会舆论诟病的是中国足协内部的仲裁程序问题。程序正义体现了法治与人治之间的基本区别，即使对于行业协会的内部纠纷解决机制而言，也须符合基本的程序法治理念。显然，“刘健案”显现的中国足协内部纠纷解决机制的法治化水平还须进一步提升。基于此，从程序法治视角检视正处于法治化进程中的中国足协内部纠纷解决机制不乏理论与实践意义。

2 中国足协内部纠纷解决机制的探索与改进

体育作为一个具有较强专业技术性和相对封闭性的特殊领域，体育组织的权威地位和自律作用非常突出，体育自治客观上需保留体育组织的内部纠纷解决机制^[8]52-53。一般的体育纠纷多在体育组织的系统内部解决，足球纠纷也不例外。中国足协内部纠纷解决机制由此开始建立并获得了快速发展，积累了体育行业协会内部治理法治化的宝贵经验。

2.1 《中国足球协会诉讼委员会工作条例》的探索

2000年3月31日，中国足协常务委员会颁发了《中国足球协会诉讼委员会工作条例》，代替了原有的《中国足球协会诉讼委员会工作条例》（试行）。根据该工作条例第2条，中国足协诉讼委员会（以下简称“诉讼委员会”）是中国足协处理行业纠纷的权力机构。该工作条例也详细规定了诉讼委员会的管辖和程序规则。然而，这一条例也受到了许多学界批评，表现在以下几个方面。

（1）“名不正，言不顺”。在“朱永胜诉陕西国力俱乐部欠薪案”中，朱永胜的代理律师刘陆训曾质疑道，中国足协作为一个民间社团如何能够成立自己的诉讼机构，拥有诉讼这一国家才能行使的公权力机制，这不仅违法，而且违宪^[9]。显然，这一机构有“诉讼”之名，却无行使司法机关专属的诉讼权力之实。刘陆训建议，将这一诉讼条例改为调解条例才更为合适。还有学者^[10]487建议，将诉讼委员会改为“中国足球协会纠纷处理委员会”。

（2）组成人员选定不明确。该工作条例仅在第20条简单规定，诉讼委员会由中国足协常务委员会指定人选组成。但对这些组成人员的任职资质、任命程序、人数等都未规定。在实践中，主要由中国足协的内部官员担任，还可能与纪律委员会成员发生重叠，这都违背了基本的独立和程序正义原则。另外，中国足协内部规则之间也经常发生矛盾。当时的《中国足球协会章程》规定，中国足协主席会议确定纪律委员会和诉讼委员会成员。主席会议与常务委员会的构成人员并不相同，前者由主席、专职副主席、秘书长和司库组成，后者由主席、专职副主席、副主席、秘书长和司库组成。2个机构的性质和职权也不同，主席会议是执行机构，常务委员会是权力机构中国足协全国代表大会的常设机构。这些冲突与混淆造成了许多理论上的批评^[10]484-485。

（3）纠纷解决程序相对简单。无论对裁决申请、案件受理，还是对裁决庭组成、是否开庭、提出证据、作出裁决等，都只进行了简单规定。而且，对于现代程序法治中的一些重要制度，如裁决应遵循的基本原则、回避、申诉人资格、被申诉人答辩、案件审理方式、质证等均无规定。

2.2 《中国足球协会仲裁委员会工作规则》的改进

2005年1月中国足协特别会员代表大会通过的《中国足球协会章程》出现了“本会下设……仲裁委员会……等专项委员会”“会员协会、注册俱乐部及其成员……只能向本会的仲裁委员会提出申诉”“仲裁委员会在《仲裁委员会工作条例》规定的范围内，作出的最终决定，对各方均具有约束力”等表述。这说明，中国足协已在考虑放弃“诉讼委员会”这一称谓。2009年6月16日，《中国足球协会仲裁委员会工作规则》（以下简称《工作规则》）正式颁布，替代了饱受学界和实务界批评的《中国足球协会诉讼委员会工作条例》。有学者^[11]认为，这标志着中国足协全面走向了法治化。相关改进措施包括以下几点。

（1）改换名称。行业内部纠纷解决机构改名为“中国足球协会仲裁委员会”。但需注意的是，此“仲裁”并非仲裁法意义上的“仲裁”，本质上只是行业协会内部一个不具有独立性和中立性的纠纷解决机构，与规范法学意义上的仲裁制度不同，但与“诉讼委员会”这一名称相比，至少不再具有篡夺国家司法权力的色彩，体现了纠纷解决机制的民间性。

（2）修改组成人员选定规则。根据《工作规则》第25条，仲裁委员会的组成人员由中国足协主席会议决定。这可能是为了与原《中国足球协会章程》的规定达成一致。就当时适用的2005年版《中国足球协会章程》而言，常务委员会已被执行委员会（以下简称“执委会”）取代。该版章程第23条规定，主席会议的职权之一是决定各机构主要负责人；但第25条又规定，秘书长的职权是提名副秘书长以及各办事机构、分支机构、代表机构和实体机构主要负责人，交执委会或主席会议决定。对于其他组成人员的选任，该版章程则未作规定。最新的2019年版《中国足球协会章程》第35条第（七）项规定，“决定分支机构负责人和成员”是执委会的职责；第42条规定，主席只拥有向执委会提名秘书长和各分支机构主要负责人的职责。可以发现，中国足协内部规则在仲裁委员会组成人员选任上的冲突仍未解决。此外，2019年版《中国足球协会章程》也不存在有关主席会议的表述，第46条规定的只有“主席办公会议制度”，指在执委会闭会期间，由主席召集，副主席、专职执委、秘书长参加的，落实章程有关执委会职责的要求，行使指导、管理、服务、监督的工作职能，全面主持中国足协各项工作的会议决策机制。显然，“主席办公会议制度”与主席会议并不相同。

（3）增加纠纷解决机制的民主性和参与性。根据《工作规则》第28条，对于俱乐部与球员的纠纷，可选择当事人之外的1~2个俱乐部或球员代表参加案件审理，且有权对案件裁决独立发表意见。这一机制对于防止仲裁庭的独断具有积极意义^[11]。

（4）细化纠纷审理程序的规定。《工作规则》第3条和第4条分别强调了独立审理案件原则和一裁终局原则；第10条则增加了回避规则。程序的细致化显然是程序法治建立的先决条件。

（5）注重发挥多元化纠纷解决方式的作用。《工作规则》第16条专门明确了调解机制的作用，鼓励仲裁庭在裁决作出前先行对争议双方进行调解，承认调解书与裁决书具有同等效力。

3 现行中国足协内部纠纷解决机制的法理审视

现行中国足协内部纠纷解决机制由两部分构成：《中国足球协会章程》的概括规定和《工作规则》的具体细化。从法理视角对之进行详细审视，构成了评估中国足协内部治理法治化的重要内容。需要说明的是，调解虽然在理论上是体育行会内部纠纷解决机制的重要组成部分，但由于中国在实践中并未形成专门的体育调解制度，也无专门的调解机构，《体育法》第33条和《工作规则》第16条也都将调解机制纳入仲裁制度，所以此处对中国足协内部纠纷解决机制的法理审视主要是以仲裁解决机制为重心展开的。

3.1 管辖范围

从法理上审视中国足协仲裁委员会的管辖范围，有以下3个要点。

（1）中国足协仲裁委员会与法院（以及作为前置程序的劳动人事仲裁）之间的受案分工问题。从现代治理的角度看，行业自治本质上展现的是契约自治，国家司法对之应保留空间，只应适度介入而非完全介入^[1]。根据现行《中国足球协会章程》第54条第（一）项规定：“除本章程和国际足联另有规定外，本会及本会管辖范围内的足球组织和足球从业人员不将争议诉诸法院。”可以看出，“除本章程和国际足联另有规定外”预留了国家司法介入的空间，“足球组织和足球从业人员”表达的是行业自治所能处理的争议主体，“与足球运动有关的行业内部纠纷”则是行业自治可以管辖的争议客体。这意味着若纠纷与足球行业无关，如因国家体育总局足球运动管理中心（以下简称“足管中心”）撤销导致的“原足管中心综合部副主任、财务主管苏小春诉足管中心继续履行聘用合同、支付工资案”^[12]，就属于人事争议，归北京市人事争议仲裁委员会管辖，而不在中国足协仲裁委员会的受案范围内。那么，何为“与足球运动有关的行业内部纠纷”？《工作规则》第5条主要列举了3点：①中国足协的纪律处罚决定；②会员协会、俱乐部、球员、教练员、经纪人相互间，就注册、转会、参赛资格、工作合同、经纪人合同等发生的属于行业管理范畴的争议；③仲裁委员会认为应受理的其他争议。这些多为基于足球运动本身发生的争议。值得注意的是，此处中国足协并未将自身与其他足球组织或球员的争议列入。可以得出一个初步结论：除非法院从外部司法介入，否则，在中国足协自定的中国足球行业自治体系内，中国足协具有绝对的权力。

（2）中国足协仲裁委员会与国际足球联合会（以下简称“国际足联”）、国际体育仲裁院（CAS）的受案分工问题。这实际上体现的是协会自治与行业自治的分工协调问题。根据现行《中国足球协会章程》第54条第（二）项：国内争议由中国足协仲裁委员会管辖，其他皆为国际争议，由国际足联管辖。第55条则专门处理的是与CAS的关系。根据该条规定，只有对国际足联的裁决不服，才可向CAS上诉。这意味着国内争议的唯一解决机构只有中国足协仲裁委员会。当然，根据CAS规则，如果双方有约定，涉外球员的合同可直接由CAS管辖，而无须先经过国际足联的程序。另外，现在的球员合同相当复杂，有的会涉及形象权商业合同。如果是涉外争议，根据CAS规则，CAS具有管辖权，但国际足联根据其自身规定并无权处理任何商业性合同^[13]。如果是国内争议，由于其很难构成“与足球运动有关的行业内部纠纷”以符合《工作规则》第5条的管辖范围，中国足协仲裁委员会也无管辖权，应交由法院处理。在“上诉人大连阿尔滨足球俱乐部有限公司与被上诉人纪尧姆·瓦罗个人肖像权解除协议纠纷案”中，两审法院皆持此立场^[14-15]。

（3）中国足协内部机构之间的受案分工问题。首先需要讨论的是仲裁委员会与纪律委员会的分工。按照《工作规则》第5条的规定，仲裁委员会一般受理不服纪律委员会处罚的案件，但并非所有纪律处罚都可向仲裁委员会提起。根据2019年版《中国足球协会纪律准则》第106条，只有明确列举的“停赛或禁止进入体育场、休息室、替补席5场或5个月以上”“退回奖项”“减少转会名额”“限制引进外籍球员”等10类处罚可向仲裁委员会申请仲裁，“其他处罚不得申诉”。其次还应厘清仲裁委员会与主席会议（现在似乎应在“主席办公会议”的语境下讨论）的分工。根据《工作规则》第27条，对于重大或特殊案件，仲裁委员会可将案件交由主席会议处理，不受本规则约束。但何为“重大或特殊案件”，在实务操作中并不明确。从法条文义看，主席会议也并非仲裁委员会的上诉机构，两者对案件的管辖是平行关系，但主动权还是在仲裁委员会一方，因为是否移交主席会议处理，由仲裁委员会全权决定。值得注意的是，2005年版《中国足球协会章程》第62条第3款曾规定可向执委会申诉特定争议的程序；原《中国足球协会诉讼委员会工作条例》第3条也曾规定，对于罚款10万元以上和停赛或停止工作3年以上的裁决，可向中国足协常务委员会进行申诉。但最新版《中国足球协会章程》和目前的《工作规则》皆未规定申诉程序。这在一定程度上强化了中国足协仲裁委员会的权威，可把一裁终局贯彻得更彻底，但也使国内争议当事人的救济渠道变得狭窄，如在刘健转会纠纷裁决作出后，尽管青岛中能方面不认可这个裁决，“并打算向中国足协提出复核申请”^[16]，但从现有规则看，并不存在所谓的“复核”或申诉渠道。

3.2 仲裁申请

《工作规则》第6条区分了不同案件的仲裁申请期限：如对纪律处罚不服，应在处罚决定公布之日起7 d内提出；其他案件则从知道或应当知道权利被侵害之日起1 a内提出；超期将不予受理。第7条则规定了仲裁申请书中应载明的具体事项和所附证据目录、证据材料。第6条实际上也是时效规则，但被认为时效太短，不利于保护当事人权益^[11]。事实上，国际足联和一些国家的足球协会对此一般都规定为2 a。在中国足协对青岛中能进行扣7分、罚款40万元的处罚后，根据当时的《中国足球协会纪律准则》，这已经属于可以申诉的事项，且“受理申诉的机构为中国足球协会仲裁委员会”。然而，青岛中能却向中国足协纪律委员会提交了一份《关于查阅足纪字[2014]060号处罚决定相关文件资料的申请书》。中国足协工作人员则收下了该材料，表示将研究后作决定。1周后青岛中能才正式向中国足协仲裁委员会提交申诉，要求撤销相关处罚决定。第2天又在未见到仲裁委员会相关人员的情况下，与中国足协规划法务部负责人进行了沟通^[17]，后续则无“下文”。从中可以看出，中国足球行业的法治环境仍有待改善。

3.3 仲裁受理与答辩

仲裁受理与答辩是仲裁程序中的重要环节。根据《工作规则》第8条，除非重大或疑难案件，否则仲裁委员会应在收到申请书7 d内作出是否受理的决定，如果不受理还应说明理由。决定受理后，又应在10 d内组成仲裁庭。组成仲裁庭后，应将组成情况通知双方当事人，向被申请人发送相关文书（仲裁受理通知书和仲裁申请书）及证据副本。被申请人在收到相关文书后15 d内向仲裁庭提交书面答辩材料。第10条还规定，当事人有请求仲裁庭组成人员回避的权利，仲裁委员会对此进行决定，仲裁委员会会议则对要求仲裁委员会主任回避的申请进行决定。在“刘健案”中，根据青岛中能的主张，其于2014年2月8日向仲裁委员会提出了仲裁反申请，仲裁委员会亦已受理，但在裁决中，对这些请求全部“不予处理”^[5]。如果该主张为真，则程序上的确存在可改进之处，因为《中华人民共和国仲裁法》明确规定，被申请人有权提出反请求。这暴露出中国足协的仲裁规则还比较简单，对于现行商事仲裁规则和劳动争议仲裁规则中普遍存在的反请求（反申请）并无规定，留下了被人质疑的漏洞。

3.4 仲裁庭的组成

就仲裁庭的组成而言，现行规则和实践呈现一定的不公开、不透明、不民主的问题，较受理论界和实务界诟病。根据《工作规则》第8条，仲裁庭由3名仲裁员组成，全部由仲裁委员会主任在仲裁委员中指定。但《工作规则》第25条又规定，由中国足协主席会议决定通过仲裁委员会的组成人员。然而，到底这些组成人员是怎么遴选、产生的，任职资格为何，皆不得而知。有学者^[8]327注意到，仲裁委员会中无运动员代表，使得从事足球运动的最关键群体的意见和立场无法得到表达。将仲裁员的任命完全交由中国足协的做法，难免让人在纠纷中怀疑其独立性和公正性。特别是不考虑当事人的意见，剥夺当事人选定仲裁员的权利，违背了基本的仲裁法原理。无论是《中华人民共和国仲裁法》还是CAS仲裁规则，都赋予了在仲裁庭由3人以上组成时，当事人至少可指定1名仲裁员的权利。在“刘健案”中，青岛中能抗议其被剥夺了参与和监督仲裁庭组成的权利，增加了暗箱操作的可能性；且对于仲裁庭组成人员是否系根据中国足协仲裁规则任命的仲裁委员会组成人员、是否具有参加仲裁的资格，青岛中能也无从知晓^[5]。虽然根据《工作规则》第10条，当事人在对仲裁庭组成人员有正当理由怀疑时，可提出回避申请，且中国足协也在《关于刘健与青岛中能俱乐部工作合同纠纷的情况通告》中解释，案件仲裁庭组建后，仲裁委员会已经提前发出书面受理和组庭通知书并当庭询问双方是否对仲裁员申请回避，双方均未申请回避，但现行规则对仲裁委员会组成人员的选定和个案仲裁员指定上的“随意性”，仍是程序上可受指责的疏漏。

3.5 庭审方式

根据《工作规则》第11条，仲裁庭审理案件既可开庭也可不开庭。如果采取开庭方式，则除仲裁参与人外，其他人不得参加。青岛中能对此质疑道，“刘健案”在完全保密的情况下进行秘密审判，无法保障公平性、公正性^[5]。事实上，“刘健案”并非不开庭审理，在2014年2月18日、3月4日与4月10日都开过庭^[18]。就《中华人民共和国仲裁法》而言，也是以开庭审理为原则，不开庭为例外，并专门规定，仲裁不公开进行，除非当事人协议公开且不属于国家秘密。在法理上，这体现为仲裁方式的秘密性原则。事实上，《工作规则》第28条已经有了为学界肯定的突破，允许仲裁委员会随机抽取当事人之外的球员和俱乐部人员各1~2名参加案件审理，且要求仲裁委员会在裁决作出之前，充分听取他们独立发表的意见。这被认为是体育仲裁透明化的一种表现，体现了体育仲裁公益化的内在要求^[1]。

3.6 举证规则

根据《工作规则》第13条，除纪律处罚纠纷外，一般采用“谁主张、谁举证”原则，纪律处罚案件则由纪律委员会负举证义务。第14条规定仲裁庭也可自行调查、收集证据。但该规则并未像《中华人民共和国仲裁法》那样，规定专门的质证、证据保全规则。对于在“刘健案”中争议非常大的鉴定程序亦未规定。根据《中华人民共和国仲裁法》第44条，鉴定部门既可由当事人约定，也可由仲裁庭指定；基于当事人的请求或仲裁庭的要求，鉴定部门应派鉴定人参与开庭，当事人还有权经仲裁庭许可后向鉴定人提问。在“刘健案”中，青岛中能有3项质疑都与鉴定程序有关：①鉴定机构的选定未征询其意见，剥夺了其申请鉴定人员回避的权利；②鉴定报告出台后，因出现《工作规则》第23条规定的“相关事项尚无处理结果”的情况，案件应中止审理；③未通知鉴定人出庭作证，因而鉴定报告不具有可信度^[5]。中国足协则在《关于刘健与青岛中能俱乐部工作合同纠纷的情况通告》中回应：“仲裁庭选定的鉴定机构系具备司法鉴定资质的合法鉴定机构且在司法鉴定行业内具有权威性。在相关谈话笔录中告知了仲裁庭选定鉴定机构事项，当事人双方均表示无异议。”虽然舆论认为，“刘健案”通过专业机构提供鉴定报告是一个进步，是在中国足协行业纠纷处理上开先例的做法^[17]，然而具体规则和程序的缺失必然使当事人对鉴定结果存有疑问。

3.7 仲裁裁决

对仲裁裁决进行法理审视，至少在裁决时限、裁决书内容、裁决书送达等技术性问题上存在改进空间。

（1）裁决时限问题。《工作规则》第17条规定，纪律处罚案件裁决时限为3个月，其他案件为6个月，鉴定、公告、公证、送达、通知、调解等期间不计入时限。这被认为审限过长，使当事人在较长时间内处于一种权利义务的未决状态，不利于足球运动开展^[12]。在此背景下，引入CAS和国际足联争端解决程序中广泛采用的“临时措施”机制相当必要。在2009年效力于大连实德俱乐部的冯潇霆转投韩国K联赛、2013年效力于上海申花俱乐部的德罗巴转会土耳其加拉塔萨雷俱乐部的争议中，国际足联均在短时间内签发临时转会证，以保护球员合法权益。“临时措施”意味着：如果最终裁定球员未违约，则临时注册转为正式注册；如果裁定球员违约，则球员赔偿原俱乐部损失，甚至对球员处以4~6个月的停赛处罚。但球员在赔偿损失或禁赛期结束后，仍可为新俱乐部效力，代表新俱乐部参赛。在“刘健案”中，刘健的律师团队多次提交申请，要求仲裁委员会加快仲裁程序，并请求在仲裁程序不能及时完成的情况下适用“临时措施”。据其中的吴炜律师介绍，律师团队曾先后3次分别向中国足协仲裁委、注册办、联赛执行局提交书面申请，要求适用“临时措施”，但由于在国内适用“临时措施”无先例，相关部门采取了谨慎态度。最终裁决虽以刘健胜诉告终，但此时球员已因仲裁程序未及时完成错过了5场中超联赛，以及上半赛季6场亚冠联赛，竞技状态受到严重影响，球员及新加盟俱乐部皆受到巨大损失^[19]。当然，对于一些案情简单、事实与法律问题清楚的案件，引入独任仲裁程序也可能对加快审理速度发挥作用。另外，还有学者^[20]建议审限为15 d。

（2）裁决书的内容要求。根据《工作规则》第21条，裁决书内容应包括仲裁请求、争议事实、裁决理由、裁决结果、仲裁费用负担和裁决日期。在“刘健案”中，青岛中能提出，无论根据《中华人民共和国仲裁法》还是CAS仲裁规则，仲裁员在裁决书上签名都是基本要求，除非仲裁员持不同意见才可不签名。对于该案裁决，青岛中能认为因缺乏仲裁员签名和仲裁委员会盖章而不具法律效力，因为这可能表明该案仲裁员对裁决均持不同意见^[5]。中国足协的回应则是，裁决书经过3名仲裁员充分合议并取得了一致意见，加盖了仲裁委员会主任的个人名章，而3名仲裁员的名字已在裁决书中被列出，无须本人签名^[19]。显然，这也是中国足协仲裁程序中的瑕疵，因为程序的不规范会影响仲裁的公信力。

（3）裁决书送达问题。据媒体披露，2014年4月11日16：40，广州恒大率先发布声明宣布中国足协裁定刘健为“自由身”，但青岛中能18:00召开的新闻发布会称未收到中国足协仲裁结果，而直到20:00，中国足协在广州恒大发布声明后近4 h才公布了有关案件裁决结果的情况通报^[21]，且该情况通报并未提及重要的争议事实和裁决理由，仅简单叙述了案件流程与处理依据。中国足协在《关于刘健与青岛中能俱乐部工作合同纠纷的情况通告》中解释，4月11日14:00左右，仲裁庭分别向双方当事人以传真方式发送了该案裁决书。有学者^[20]认为，体育仲裁裁决因其较高的公众关注度和所涉及的公共利益，应有仲裁裁决公布环节，争议在被裁决并送达当事人后，应立即公告且以公告方式披露裁决内容。公告中应包括仲裁双方和仲裁员的身份，裁决内容应包括裁决理由。

4 现行中国足协内部纠纷解决机制的法治化亮点与不足 4.1 法治化亮点

（1）国家法治与行业自治的初步区分。伯尔曼^[22]说：“一切法律最终都依赖于行业习惯与惯例。”体育秩序有赖于国家法治与体育自治的共同维护，作为国家法治的基础与有效补充，体育自治在实现体育社会秩序的有序发展中发挥重要作用。在社会发展与体育事务愈加分化的复杂背景下，体育的行业性日趋强化。体育自治法基于契约和组织产生规范力量，其效力来源于成员承认，协会章程只适用于自愿接受章程管辖的人员，由此呈现自治性、专业性和契约性等特点^[23]。就中国足协的内部争端解决机制而言，它通过在章程中明确仲裁委员会的职权，赋予了仲裁委员会权威。以私法的术语表达，章程就是要约，而会员加入中国足协的申请就是承诺，由此达成了仲裁合意。所以，现行《中国足球协会章程》第14条规定的会员义务包括了承认并接受中国足协仲裁委员会和国际足联争议解决机构对行内纠纷的管辖权规定。这是中国足协拥有内部争端仲裁权的正当性基础，它意味着对所有参与中国足协活动的人构成了一个准入条件，他们已经通过言行接受了仲裁要约^[1]。现行《中国足球协会章程》又通过规定仲裁委员会负责处理“与足球运动有关的行业内部纠纷”，在国家法治与行业自治之间划出一条界限，将业内争议交给行业自治，业外争议则归国家司法管辖。这是对行业自治所持的有限介入态度，意味着国家法治并非无所不包，在行业内部也有着其无法延展的“触角”。

（2）纠纷裁决权力与行政权力的初步分离。法治理念意味着，纠纷解决机构及其职能应独立于行政机构及其职能，目的在于对行政权力进行合理规范与制约。行业内部有序自治的形成亦有赖于此。虽然中国足协仲裁委员会是中国足协内部的下属机构，但区分纠纷裁决权力与行政权力的制度设计已有所体现。《工作规则》第3条规定，仲裁委员会独立审理案件。在与行政机关的关系上，现行《中国足球协会章程》第48条规定，仲裁委员会主任不能由执委会成员担任；第34条亦规定，执委会成员不得同时担任仲裁委员会成员；第52条则规定，纪律委员会、道德与公平竞赛委员会成员不得同时担任其他机构职务，这也包括了仲裁委员会。这都是从人员上保障仲裁委员会独立性的表现。另外，《工作规则》第10条规定了回避机制：仲裁委员会主任决定仲裁员的回避，仲裁委员会会议决定仲裁委员会主任的回避；第20条规定，仲裁庭在裁决无法达成多数意见时，报仲裁委员会决定；第22条第3款规定，仲裁委员会如果裁决撤销纪律委员会处罚决定的案件，只需报中国足协主席会议备案，无需听取其意见。这些规定都体现了仲裁委员会独立办案且不受行政机构干预的精神。

4.2 法治化不足

（1）外部监督机制缺失。尽管我们承认体育行业基于契约的自治正当性，但它并非是脱离国家管控的法外空间。体育行业的内部治理必须与国家的法治进程相一致，并依照后者调整自己的治理方式。如果体育行业的内部纠纷解决机制向司法程序开放，则可获得更高程度的法治补偿^[24]。然而，现行《中国足球协会章程》第54条第（一）项禁止将足球行业争议诉诸法院的规定（除非该章程或国际足联另有规定），却体现了相当程度的自我封闭性。《工作规则》设置的一裁终局制度也将自身仲裁裁决的效力设定为最高，剥夺了外部监督的可能性。但即使这些规则存在，也可能只是中国足协自身的一厢情愿，很难认为此类规定具有法律约束力。在德国体育协会的实践中，一起纠纷在经过协会内部的行政解决程序后，可先向协会内设的某一委员会上诉，最后还可向协会权力机关组建的最终裁决委员会寻求救济。即使大部分协会都规定，经过此终局裁决，不能再找寻其他纠纷解决机构，有的还明确表达禁止向法院上诉，但德国法院的态度是清晰的：该类禁止向法院起诉的条款无效，体育协会章程不能排除国家司法管辖^[10]206-209。让法院成为社会纠纷的最终解决机构才是现代法治国家的普遍做法，而只有合法有效的仲裁条款才可排除法院的司法管辖，但中国足协的内部仲裁机制并非一种中立的仲裁机制，不能排除法院管辖权。相较而言，国际足联对此持更为开放的态度。虽然《国际足联章程》也要求不将足球内部争议提交普通法院，但《国际足联球员身份和转会规定》明确规定，如果有球员和俱乐部试图通过国家法院解决雇佣纠纷，将不受国际足联管辖权之妨碍，这显示，国际足联的争议解决程序可与一国的民事法庭程序并行。甚至《国际足联章程》也并未完全排除司法介入体育纠纷的可能性，针对一些国家法律允许俱乐部或俱乐部会员将体育组织决定诉诸法院的做法，国际足联的态度并非一概否定，而是要求除非国家足协在职权范围内已无法通过体育方法获得解决途径时才可行。所以，如果缺乏外部监督机制，中国足协内部纠纷解决机制就会丧失应有的机制外制约，增加了暗箱操作甚至“独裁”的可能性，这并不利于足球事业的发展。

（2）内部救济机制不足。中国足协内部纠纷解决机制在内部救济机制上也存在制度供给不足的问题。根据现行《中国足球协会章程》：足球行业的国内争议只能提交给中国足协仲裁委员会，且一裁终局，无其他救济渠道或上诉、申诉机制；国际争议则由国际足联管辖，在国际足联的争端解决机制中，设有向CAS甚至瑞士联邦法院上诉的机制。这一方面表明，国内足球争议的救济机制不如国际足球争议，前者的相关当事人被剥夺了进一步救济的权利；另一方面表明，即使是效力于同一俱乐部的球员，国内球员的救济渠道也比外籍球员少，这并不公平^[25]。相较而言，原《中国足球协会诉讼委员会工作条例》对一些特定案件（罚款10万元以上、停赛或停止工作3 a以上）规定了可在7 d内向中国足协常务委员会申诉的程序，至少多给了相关当事人一个发表意见的机会。而且，只要规定好申诉审限，并不会浪费太多时间。有学者^[8]330建议，应将执委会作为最后上诉机构，在进行审查时，只审查程序和法律问题，不审查事实与实体问题。

（3）仲裁机构独立有限。形式上的独立才是真正符合法治理念的独立，在体育行业，CAS作为行业内的最高上诉法庭，被瑞士法庭认可为中立仲裁机构，独立于国际奥委会或国际足联这样的国际体育单项联合会。然而，中国足协的内部纠纷解决机制处于中国足协的内部框架中，形式上就不满足这种独立性^[1]。按照现行《中国足球协会章程》第48条给予的定位，仲裁委员会属于中国足协的分支机构，只是中国足协下设16个专项委员会之一。在内部机构的职权划分中，虽已初步考量行政机构与纠纷解决机构的分立，但仲裁委员会也在相当层面受制于行政机构。现行《中国足球协会章程》第35条规定，执委会的职责之一是决定分支机构的设立、变更、注销及其主要负责人和成员；第52条更明确规定，执委会规定仲裁委员会的组成、管辖权和仲裁程序，这表明无论从设置上还是人员组成上，仲裁委员会都受制于行政机构，后者决定前者。根据《工作规则》第27条，对于重大和疑难案件，可能的处理机构为主席会议，该机构在处理案件时不受此规则约束。另外，仲裁委员会也可能受到纪律委员会的不当干预；第22条规定，如果当事人不履行仲裁委员会的裁决，仲裁委员会只能向纪律委员会提出处罚申请，这表明仲裁委员会自身并无执行其裁决的强制权，却将其赋予了作为行政机构的纪律委员会。那么，如果拒不履行裁决的一方就是纪律委员会，它将如何对自身不履行裁决的行为进行处罚？进一步而言，如果纪律委员会对不执行裁决的当事人进行了处罚，当事人可否享有再次向仲裁委员会寻求救济的权利？如果不可，纪律委员会的决定就将因无法接受纠纷解决机构监督而不符合法治精神；但如果可以，又会陷入2个机构之间的无穷循环^[1]。这些都是在设计制度时忽略了纠纷解决机构与行政机构应有分工而导致的问题。

5 完善中国足协内部纠纷解决机制的建议 5.1 内部治理之完善

完善中国足协内部纠纷解决机制是中国足协内部治理法治化的重要组成部分。相较于程序繁冗的国家立法确认模式，完善现有内部治理规则更为灵便且更具可操作性。基于前述问题，建议如下。

（1）修改已经过时的《工作规则》。由于《中国足球协会章程》在2014年、2015年、2017年和2019年经历了多次修改，2009年颁布的《工作规则》已有诸多与现行章程不一致之处，特别是已经不存在的“主席会议”这一机构。应通过修改《工作规则》，实现与《中国足球协会章程》相一致，最低限度地将相关“主席会议”之表述改为“执委会”。这样，在仲裁委员会组成人员的选定规则上，《工作规则》第25条将不再与现行《中国足球协会章程》第35条发生冲突。

（2）增补有关内部仲裁程序的规则。与商事仲裁程序相比，中国足协内部仲裁程序过于简单，除了上述讨论中已提到的增加反请求规则、仲裁庭人员组成规则、资质规则、保障运动员代表参与仲裁庭组成规则，增加质证、证据保全、鉴定、独任仲裁、“临时措施”规则，完善裁决书内容与签名、裁决书送达规则，延长时效、缩短审限外，还缺乏相当一部分可保障当事人必要程序权利的制度安排。如现行规则并未规定当事人查阅案卷、提出管辖权异议的权利，也未设置让当事人对提出的事实证据进行辩论的环节。特别是未规定作为“正当法律程序原则”2项基本要求之一的公平听证权^[11]。听证符合仲裁程序灵活、快速、经济的特点，有利于对仲裁员的监督和仲裁员水平的提高，有助于形成仲裁判断思路，避免大起大落，由此使得仲裁裁决更具公正性和权威性。另外，对于不同案件体现的不同复杂性，现行机制也未进行区别化处理，如现行机制一律采用普通仲裁程序，对于一些简单争议而言未免过于复杂，因此有必要增加简易仲裁程序^[20]。

（3）提高仲裁委员会的独立性，消除中国足协内部可能存在的行政干预。在行业协会的内部治理中，纠纷解决机构的独立性问题是核心问题，是制度机制问题，是最大的控制性工程。从法理上看，纠纷解决机构应实现与行政机构的分离，否则相关裁决就会丧失公信力。纠纷解决机构与行政机构的彻底分离符合现代法治理念，权力机构作为两者共同的领导机构，可以较好地发挥对两者的监督、沟通和协调作用。就具体制度改进措施而言：①剥离仲裁委员会作为专项委员会或分支机构的角色，减少作为行政机构的执委会对其的控制；②建立仲裁委员会直接向会员大会负责并报告工作的机制，在涉及仲裁委员会成员设置、管辖权、程序规则等重大事项时，交由作为权力机构的会员大会决定；③扩大仲裁委员会的权力。修改《工作规则》中有关重大、疑难案件可归行政机关管辖和强制执行权归于纪律委员会的规定，将其归入仲裁委员会统一行使。强制执行权的归入可增强仲裁委员会作为协会内部纠纷解决机构的权威，重大、疑难案件审理权的归入则可得到作为行业和法律专家的各位仲裁员的专业保障。

（4）加大调解机制的作用。足球纠纷的内部解决机制既有仲裁也有调解。调解机制具有效率高、节约资源等优点，可在足球行业纠纷的解决上发挥独特作用。《工作规则》第16条规定了在仲裁程序中适用的调解机制，但仍缺乏实施细则，需要进一步完善调解的程序和实体规则。按照《中华人民共和国人民调解法》第34条的规定，社会团体有权设立人民调解委员会。这为中国足协在未来设置专门的、独立的纠纷调解机构，进一步加大调解机制的作用铺平了道路。

（5）完善内部救济和外部监督机制。在国际足联的内部纠纷救济模式中，球员身份委员会负责解决有关球员身份、球员解雇、教练员雇佣和不同协会俱乐部之间的纠纷；纠纷解决委员会主要解决球员工作合同、培训补偿纠纷；上诉委员会则负责纪律处罚纠纷。这种设置是较为科学的，也不会使人产生名为仲裁、实为内部纠纷解决机制的困惑。国际足联发布的《国家足协争议解决委员会标准章程》倡导各国足球协会在内部设立“争议解决委员会”，管辖球员工作合同纠纷、合同关系稳定性纠纷和培训补偿纠纷。这表明国际足联对内部纠纷解决机制与外部仲裁的区别有着清醒的认识，对于中国足协内部纠纷解决机制的完善而言，不应机械套用外部仲裁规则。中国足协应积极回应国际足联的倡导，使其内部制度设计与国际足联相协调。如将现有仲裁委员会改为争议解决委员会，还能解决“名不正，言不顺”的问题。对于纪律处罚纠纷，则应设置专门的上诉委员会。毕竟球员工作合同、转会纠纷和纪律处罚纠纷的性质差异太大，客观上应适用不同规则。当然，从现有条件看，没有必要像国际足联那样设计3个纠纷救济机构，用上诉委员会处理纪律处罚纠纷、争议解决委员会处理其他纠纷已经足够。那么，无论是上诉委员会还是争议解决委员会，其裁决是一裁终局还是可在行业内部继续获得申诉机会？是否可再次上诉到作为行政机构的执委会？有学者^[12]建议，若对中国足协仲裁委员会和上诉委员会作出的决定不服，应允许当事人再向中国足协相关机构提出申诉。还有学者^[26]认为，执委会就应是终局性内部裁决机构。从提高效率和减少行政干预的角度，这种做法并不可取，“同为中国足协内部机构根本起不到监督目的，实属浪费”^[20]，而应引入外部监督机制。

从捍卫基本人权的角度看，体育组织内部救济规则的制度目的是要充分保障当事人获得仲裁救济或司法救济的机会，这也是“接近正义”法治精神的基本要求^[27]。所以，中国足协不能自我设定内部程序的最高效力而排斥外部监督。如果未来能够建立独立的体育仲裁机构，足球行业当事人应被允许通过自愿约定将争议提交到这个仲裁机构。该机构的裁决应是终局裁决吗？可以借鉴《中华人民共和国仲裁法》第58条的规定：除非出现特定腐败事由或严重程序瑕疵（如仲裁员徇私枉法、没有仲裁协议、程序违法、没有管辖权、证据伪造等），法院才有权撤销裁决，否则裁决的效力就应得到尊重。即使未约定仲裁，也应准许司法救济程序介入。当然，不应把这种司法救济理解为全能救济、诉讼救济，而应只是一种广义的救济即机会保障。应秉持司法谦抑理念，对行业自治进行有限介入、谨慎介入，贯彻以下基本原则：①用尽内部救济原则；②技术规则例外原则，技术规则只关乎运动本身，属于足球行业自治范畴；③程序审查原则，主要审查裁决是否遵守正当程序，仅对那些严重违反实体性公共秩序或有重大程序性错误的裁决予以监督，同时慎用国内强行法^[28]。司法监督的方式也应与独立仲裁机构的做法类似，以撤销裁决为主，而不应作出实体性判决。

5.2 国家立法之展望

长远而言，欲提高体育协会内部纠纷解决机构的独立性、减少行政干预，最好的方案是设立一个独立于中国足协的体育仲裁机构。《中华人民共和国体育法》（以下简称《体育法》）第33条对此有明文规定，并要求国务院规定该机构的设立方案。《体育法》施行已愈20年，虽经体育行业有识之士不断呼吁，但受制于多种原因，该机构仍迟迟未能设立。特别是比《体育法》后立的《立法法》又规定，仲裁制度作为中国基本的司法制度，只能通过法律予以规定。即使欲再根据《体育法》第33条设立体育仲裁机构，也面临着《立法法》的障碍。所以，在相当长一段时间内，有关体育仲裁的国家立法走入了困局，独立仲裁机构的设想只能停留在理论层面。有学者^[29]建议，在此背景下，只能同样通过行业自治模式，如在中华全国体育总会内部设置“中国体育行业内部仲裁委员会”，尽可能减少各协会对内部纠纷解决的干预。还有学者^[27]建议，依托中国仲裁协会或中华全国体育总会设置“中国体育仲裁院”。这些方案尽显了学者们的智慧，但也存在一定的理想色彩。

困局之中亦有转机。《体育法》修改已提上议事日程，国家体育总局专门为此成立了修法工作组，《体育发展“十三五”规划》提出了“建立中国特色的体育仲裁制度”的明确目标。由此，在《体育法》中直接规定中国的体育仲裁机构——如在中国奥委会或中华全国体育总会下设“中国体育仲裁委员会”^[30]，已经成为可能。修法甚至可以一步到位，不再需要国务院授权，而是在《体育法》中直接规定有关体育仲裁机构的“一揽子”规则。显然，国家立法会为中国足协内部纠纷解决机制之完善提供更为强有力的保障。

在足球改革作为中国体育改革先行者的背景下，对于单独制定《足球法》或《足球产业促进法》的呼吁也日益增强^[31]。如果这些设想成真，毫无疑问，这种单行的足球法同样可为中国足协内部治理和足球行业纠纷解决机制的完善提供立法保障^[32]。