在现代社会中,社区体育、体育俱乐部、地方体育乃至国际体育组织等诸多领域不同程度地出现了政府失灵,它们均需要善治，这就内在规定了多元主体的介入。因此,体育治理是围绕着责权利配置形成的多元主体之间的结构形态、相互关系和运行机制的一系列制度安排。体育善治取决于:组织结构设计的科学性;责权利在主体之间配置的合理性;运行机制的完善性。治理同样存在失灵,但这不应归咎于体育治理主体的越轨行为和主体间的矛盾状态,更不应成为拒绝多元化主体进入体育治理体系的理由,而应运用制度的框定和道德的引领规范主体行为和协调主体间关系进而实现体育善治。

传统管理的主体是行政机构(西方语境中称之为社会公共机构),统治权威必定来源于政府;在多元化治理体系中,体育行政部门不再是唯一的管理主体和权力中心,各种私人机构和社会组织逐渐获得社会认同和公众认可,成为体育领域不同层面的治理主体。纵观世界各国体育治理主体之间的演进历史,其规律是在政府、市场、社会三者之间的交替演进最终达到一种多元主体认可的平衡状态,背后是政府的目的性与选择性。

政府部门是公共事务传统的管理主体,体育行政部门在体育公共事务中的进或退与政府部门的强或弱是同步的,即只有在政府难以应对一系列危机的情况下,才会选择多元主体协同共治。可以说,由管理到治理的转变始于体育行政部门有意愿与体育市场主体和体育社会组织合作,毕竟多元治理主体有助于体育行政部门充分获取信息、广泛吸纳资源、合理进行决策、保持良好形象、高效处理体育事务。

在域外,许多联邦制国家都经历了政府干预体育事务的历程,主要表现为政府直接进行资金投入、出台扩大体育参与的政策、制定体育产业政策、设置优秀运动员选拔标准等。二战后,英国政府开始全权管理国家和社会事务,不断扩展公共服务范围。在这种“大政府”背景下,1965年体育委员会成立,具体负责制定、实施体育政策和组织体育运动,承担着体育的政治功能、社会功能、经济功能,体现着强烈的国家意志。1972年,《皇家宪章》赋予体育委员会国家认可的权力,负责管理全英体育事务。1975年,英国政府颁布《体育和娱乐白皮书》,将体育管理、体育发展、国民健康等纳入体育委员会的管理范畴^[1]。政府职能和权力不断扩张导致政府组织机构日益庞大和政府支出不断增加,财政吃紧加之经济危机不可避免地引发一系列社会问题,最终英国于1997年取消体育委员会。美国罗斯福新政时期,联邦政府开始大规模干预体育事务,主要负责兴建各类体育设施的就业促进管理局(WPA)和民用保护部(CCC)相继成立。截至1937年,WPA兴建1万多个体育场所,投入资金占其预算的1/10^[2],标志着美国联邦政府直接参与体育治理。二战后,美国联邦政府进一步加大对体育的投入,陆续设立了“伟大社会计划”“开放空间项目”。到20世纪70年代,美国各州政府已能独立供给体育公共产品和进行地方体育治理,事实上形成了联邦政府和州政府主导下的体育治理结构,而这种体育治理模式终止于1992年以后的美国经济滞涨。

在我国,体育领域历经改革始终未扭转体育行政管理的事实,因为体育界始终依靠政府部门作为治理主体的优势,即动用公共资源、集中力量实现战略目标。在资源有限的情况下,体育行政部门贯彻执行“为国争光”的战略目标,这种目的性和选择性使体育行政部门的管理目标不得不层次化设计,即竞技体育优先发展、群众体育市场化、体育产业服务化。1949—1952年,青年团作为政府的代言人负责体育产品和服务的供给,1952年6月,中华全国体育总会取代青年团成为国家体育工作的领导部门。1952—1966年,由国家体育运动委员会、单项体育运动委员会、地方体育运动委员会构成的体育行政系统逐渐形成,以行政命令、政治纲领和志愿行为构成的发展机制形成通路^[3]。1978—1992年,体育行政部门全权负责体育工作,其依赖于政治权威,通过发号施令、制定政策和实施政策,对体育事务实行单一向度的管理。1992年以后,体育领域试图引入市场主体但效果一直不尽人意。2001年备战北京奥运会以来,我国体育事业形成了国家体育总局管理下的以服务北京奥运会为中心任务的局面。北京奥运会后,胡锦涛总书记的讲话和《全民健身条例》的颁布,标志着我国体育治理主体由一元向多元转变。党的十八届三中全会后,体育治理体系和治理能力现代化正式被提上议事日程。这种转变源于“国家治理体系和治理能力现代化”对体育行政部门提出的要求,源于单一体育行政主体无力对抗公共财政紧缩和社会舆论压力,也无力应对市场经济体制改革带来的体育利益群体分化导致的日益复杂的体育事务,以及国际体育组织治理变革动向。显然我国体育系统内部的财政危机和外部的改革压力是体育行政部门放弃统治、谋求从管理转向治理的终极原因。因此,体育治理主体逐步包括市场主体和社会组织进而形成多元化格局是必然趋势。

政府能力的有限性和体育事务的复杂性迫使其反思自身的责权利边界,要实现体育公共利益最大化和体育公共服务最优化必须有效节约成本和引入竞争机制。事实上,以私人企业为代表的市场主体早已参与提供公共产品,即科技、教育、医疗、公共交通、水电、体育等,成为政府以外不可或缺的治理主体。应对这种局面,体育行政部门的理性选择是努力将市场主体带回职业体育领域或者将职业体育推向市场。

在域外,西方国家的经验是职业体育治理首推市场,因为市场具备资源合理配置、系统高效运行的优势。罗斯福新政之前,美国体育治理主体是市场和社会组织,体育公共产品主要由私人和社会组织供给。经历了罗斯福新政后,20世纪80年代美国联邦政府和州政府逐步构建了以非政府组织/非营利组织(NGO/NPO)主导、企业和公民共同参与的体育治理结构,而职业体育治理完全由市场主体承担。美国阿纳翰市与迪士尼公司签署协议,将阿纳翰体育场的特许经营权交给迪士尼公司,迪士尼公司保留门票收入和体育场的冠名权、特许权收入,而市政府享有此外的全部收入,实现了政府退出经营领域的目标。据普华永道报告:2013年,MLB实施“TV Everywhere”策略,与ESPN、FOX和TBS 3家签下为期8年总价值为124亿美元的合同,NBA采用OTT模式与ESPN签下9年266亿美元的合同^[4]。当然,诸如纽约中央公园的大众健身场地设施则是公共财政投入。在撒切尔夫人时代,英国政府开始引入社会资本进行体育市场化、职业化改革,逐步形成了以英格兰职业足球联赛为代表的职业体育治理模式。尔后,英国职业体育领域一直采用市场主体治理模式:在出售电视传播权方面,英超与天空电视台的转播合同由1.91亿英镑(5个赛季)上升到6.7亿英镑(4个赛季)再到11亿英镑(3个赛季)^[5];在商业赞助方面,曼联与耐克签订赞助合同是2 350万英镑/年,而勇士体育赞助利物浦新球衣赞助费用是2 500万英镑/赛季,再加上此前同渣打银行签订的球衣胸前广告合同2 000万英镑/赛季,利物浦在球衣方面收入达4 500万英镑/赛季^[6];在体育场馆商业冠名方面,利物浦新球场冠名权合同是20年2.4亿英镑^[7]。

在我国,1992年的足球市场化改革可视为经济主体进入体育领域之始。1998年,国家体委改组为国家体育总局,试图实现体育行政部门由办体育转变为管体育,进一步明确竞技体育市场化、职业化方向^[8]9。继国家出台《体育产业发展纲要》之后,浙江省、广东省、四川省、上海市等陆续出台各自的体育产业政策。各地体育产业政策的共同之处为:充分发挥政府资金的引导作用,积极培育多元市场主体,鼓励和吸引社会资金参与地方体育治理;放宽市场准入政策,鼓励民营资本和外资以独资、合资、合作、联营、参股、特许经营等方式投资体育产业。从新近出台的《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(国发[2014]46号,以下简称《意见》)以及国务院办公厅颁布的《中国足球改革发展总体方案》(以下简称《方案》)看,国家层面再次强调体育产业在体育结构中的支撑性作用。按照改革时间表,市场主体进入体育领域的步伐与我国市场经济体制改革高度契合,可以说是市场经济的发展迫使传统一元行政管理模式转变为多元主体协同治理。在体育治理领域有效地引入市场主体和竞争机制,既可以改善政府效率,又能满足居民对体育公共产品的现实需求:一方面,政府引入市场主体的管理理论、方法、技术和经验,以提高政府部门的管理绩效,实现职业体育的市场化运营;另一方面,政府积极推进市场主体参与体育事务,采取服务外包、委托经营、凭单、补助、志愿服务等方式与私人部门合作,有效填补公共财政缺口,确保体育公共服务的供给。因此,在我国有效引入市场主体不仅是职业体育治理的首选策略,也是体育公共事务治理的重要保障。

体育社会组织是在应对“非政府即市场”的治理困境中诞生的,其具备非强制性和非功利性的特征。这种自愿性团体能否单独承担体育治理的重任尚待证实,但是,体育社会组织成为体育治理的“重要一极”已是不争的事实。

在域外,西方国家的经验是社会事务应尽可能交还社会组织处理。1992年欧盟委员会认定“非营利体育组织”有权在法律框架内建立自主决策程序,2007年欧盟成立了非营利体育组织工作组。英国于1997年取消了体育协会(Sports Council),创立文化媒体和体育部(DCMS)以及英国体育理事会(UK Sports)。2004年,UK Sports发布《英国体育框架》,提出英国体育的发展需要依靠政府与非政府组织之间的合作。美国的体育治理主体经历了自我否定的过程,即罗斯福新政之前,体育公共产品主要由市场和社会供给;罗斯福新政时期,联邦政府开始大规模干预体育事务;1992年以后,美国NGO/NPO治理体育逐渐成为主流,而联邦政府和州政府采取免税、补贴等多种方式给予支持。美国奥林匹克委员会(United States Olympic Committee,简称USOC)是美国最大的非营利体育组织,其在体育治理中发挥着非常重要的作用,仅2011年USOC通过电视转播、商业赞助、各种捐赠的总收入是1.1197亿美元,投入奥林匹克训练中心2 779.8万美元、体育科学研究137.3万美元^[9]。加拿大体育与法理研究中心(The Canadian Centre for Sport and Law,简称CCSL)指出,公众期望非营利体育组织努力承担更多的责任和提供更多的服务。

我国体育社会组织主要包括体育行业协会、体育学术机构以及按照体育结构划分的各种体育社会团体。体育行业协会通过积极参与体育经济活动,规范行业行为,维护市场秩序。体育学术机构是指以学术研究和提供政策支持为主的专业性体育社会组织，而各单项体育社团是以推进体育项目发展和保障公民体育利益为己任。近代以来,体育社会组织一直引领着社会组织的发展:1924年创立了中华全国体育协进会,1929年成立了中央体育研究会;新中国成立之初,体育社会组织就已实现了国际化,1948年伦敦奥运会是由中华全国协进会组织参加的;1964年成立8个全国性体育社会团体,同年其他领域成立的社会团体总数12个;改革开放以来,1979年成立体育社会团体14个,同年其他领域成立的社会团体总数为60个;截至2002年全国性体育社团共有87个,分支社团共计123个^[10];截至2011年,正式登记的社会组织45.75万个^[11],据2014年6月24日国家体育总局局长刘鹏的讲话,全国体育社团超过1.5万个。然而,体育社会组织的自律不够、人才缺乏、行政本位等问题还较为突出,更严重的是体育行政部门和公众对体育社会组织的认识未发生根本性转变,体育行政部门依然将体育社会组织设想为天然对手,体育社会组织显然还未成为体育治理的主流。近期,我国高层频繁释放“社会可以办的事情交给社会、市场可以办的事情交给市场”的信号,可以预见的是体育社会组织将获得空前的发展,成为体育治理的当然主体。

通过纵向梳理和横向比较可知,政府、市场、社会3类治理主体并非线性更迭而是交替演进,最终达成多元治理主体的状态。从时间维度考证,体育治理主体的演进与政府部门的强弱是同步的,诚如上文所言,其背后是政府部门的目的性与选择性。当下,体育治理的域外经验和中国思路共同指向了多元化主体协同共治,这种现象基于以下2点。

(1) 一元治理主体的隐忧。政府机构是一种基于雇佣关系的科层制治理方式,但存在政府失灵;私人企业是一种基于契约关系的市场治理方式,但存在市场失灵;社会组织是一种基于信任关系^[8]11的自治方式,但存在自愿失灵。政府失灵、市场失灵、自愿失灵共同催生了多元主体协同治理。体育治理作为一种合作治理的典型范式,治理目标的实现依赖于体育行政部门与体育市场主体、体育社会组织的合作。体育事务的复杂性使得体育治理中的各级政府越来越认识到,在处理体育事务中必须学会与多元治理主体分享权力、合作管理,否则就会因利益相关者的抵制而造成政策失灵。市场主体和体育社会组织通过积极参与体育治理,构建体育公共服务网络,推动体育事业从一元统治向二元管理再向多元治理转变。

(2) 多元治理主体的优势。①市场主体通过引入资本市场分担公共财政的压力,尤其是在职业体育领域发挥独特作用,实现体育治理方式的多样化;体育社会组织是以共同目标为基础、以自发性和专业性为特征的组织,其成员在知识、技术方面的特长可以弥补体育行政力量的不足。比如体育行业协会、体育科研推广机构、体育中介组织等都是直接的信息服务主体,能拓宽体育治理信息沟通渠道,减少体育治理中由于信息不对称导致的治理偏差。②多元化治理主体之间共存的一个重要维度就是相互制约并监督,市场主体和体育社会组织是多元利益群体的集合,其成长是多元利益群体参与体育治理、争取合法权利的过程,此过程中多元主体在分享权利和分担义务的同时必然形成有效监督。③在体育公共产品的供给上,由于体育利益加速分化与利益聚合滞后的矛盾,政府很难对多元利益群体的多样利益诉求做出准确判断,导致体育行政部门从自身利益出发选择供给体育公共产品,进而造成体育公共产品的短缺或浪费;而市场主体和体育社会组织的地域广泛性、利益多元性以及组合灵活性有助于不同利益群体之间的利益表达、利益博弈、利益妥协、利益合作,最终形成利益相关方能够接受的体育公共产品供给方案。④在资源整合方面,多元化网络治理更容易吸引不易通过行政渠道整合的治理力量,将无多大政治热情却热衷于公益事业的社会个体整合为目标明确、行动一致的治理主体,比如在跨区域调动体育资源方面和处理体育纠纷事件方面,体育社会组织和体育市场主体将发挥独特的甚至是基础性的作用。

按照公共管理学的划分,治理结构可分为塔式、链式、环式、网式4种^[12],前3种具备中心-边缘的结构特征，匹配的是政府单一治理主体,而网式是一种多元化主体、多中心结构。当下,我国的体育治理处于由中心-边缘结构转向多中心结构、由行政主体转变为多元治理主体的过程。在此进程中,政府部门依然以领导者自居,而多元体育治理主体谋求自身利益的愿望日益迫切,在缺乏制度框定和道德引领的条件下主体越轨行为和主体间关系混乱成为常态,这是导致我国体育治理困境的根源。

体育治理主体之间的界限模糊是一个普遍现象,任何行业的治理均不存在泾渭分明的政府、市场、社会之边界。然而,我国体育领域主体错位现象尤其严重,应该说政府越位与政府缺位并存是体育治理主体间关系混乱进而导致体育治理陷入困境的根本。长此以往,导致的极端情况便是体育治理中的政府、市场、社会共同缺位抑或争相越位。

政府越位主要表现在体育行政部门集决策者、组织者、投资者、经营者、受益者于一身。这种复杂身份难免遭人诟病,也根本无法规避自身风险,因为在逻辑上无限政府必须承担无限责任。更为严重的是,政府官员思想的自利性常常导致权力偏离公共利益方向,进而出现寻租和滥用现象;政府官员行为的灵活性常常导致根据个人或者部门效用最大化原则进行决策,进而频发政府越位行为。比如中超的经营困境:宏观上,各家俱乐部积极要求成立联盟以实现中超赛事的自主管理,但国家体育总局不愿放弃中超控制权,以服务国际国内重大赛事为由干涉中超赛事;微观上,各家足球俱乐部普遍亏损运营,但经营者肆意追求联赛外部利润,此时管理者有意无意地放纵将导致中超陷入更深的危机。可见,中超困境根源于各级体育行政部门的越位行为。

政府缺位主要表现在体育制度供给、体育公共产品投入、经济欠发达地区体育组织机构等方面。体育行政部门是体育制度供给的主体,规范多元体育治理主体的行为主要依靠制度的框定,正所谓“法律是治国之重器,良法是善治之前提”^[13]。群众体育和学校体育是攸关民族兴衰存亡的大事,表征着体育事业以人为本的价值理念。有学者统计国家体育总局连续5年的群众体育经费支出占体育事业经费的比例不足1%^[8]8,近年来多部门频繁出台学校体育的政策文件,但学生体质连续20余年下降的状况依然无法扭转。无论原因多么复杂,政府及其代言机构难辞其咎。政府缺位行为最严重之处莫过于体育组织机构的缺位,尤其是我国农村地区体育组织机构缺位问题。事实上,传统中国地方治理一直在豪强与酷吏的两难中抉择,在反复的博弈中,农村地区既没有福利国家的传统,也不具备地方自治的特征,加之我国城乡二元结构的束缚,在广大农村地区单独设置体育管理的组织机构谈何容易。然而,如果政府缺位,何处寻找市场主体和体育社会组织呢？

早在1992年,我国体育界就已明确了“面向市场,走向市场,以产业化为方向”^[8]12的改革思路,国家层面推动体育市场主体进入体育结构并希望其发挥重要作用。然而,20余年后,《意见》和《方案》再次强调体育市场主体的重要作用,这是否意味着体育市场主体在发展中遭遇了现实困境呢？笔者从以下两方面进行分析。

(1) 利益阻滞。笔者以此概括体育市场主体的利益诉求难以实现。我国体育市场化改革是以足球职业化为起点的,从足球到篮排球和小球类再拓展至整个体育竞赛表演业,体育资源在公共财政之外出现了社会自由流动资源,这本应成为体育事业发展的生命源头；然而,体育资源难以交易、体育人才难以流动、赛事成本居高不下、体育服务标准脱离实际等问题制约着体育市场主体的快速发展,更为根本的问题是政府向体育市场主体让渡了部分经营权,却未在政治、文化和共同体方面让渡相应的权利。体育市场主体究竟是体育事业的支撑者还是“提款机”？支撑者就要谋求自身的利益,而“提款机”是无条件地服务于体育行政部门的战略选择。这些观念层面的问题将造成资本与权力之间的失衡,因为市场主体涉入职业体育领域或经营其他体育产业旨在谋利,但体育行政部门牢牢掌控着绝大部分体育资源,体育资源难以进行市场配置且缺乏明确的职业联赛利益分配方案,导致市场主体的利益诉求无法实现。《意见》提出建立体育产业资源交易平台、确立赛事转播权收益分配机制、确定体育赛事成本控制体系等^[14],这也仅仅是在体制机制层面为体育市场主体的发展谋划空间、理顺机制、畅通管理,体育行政部门观念层面的转变是更加迫切和根本的问题。

(2) 缺乏规范。体育市场主体越轨行为频繁发生,职业体育资方追求联赛外部利润成为常态。由于我国政治权力的绝对强势,体育市场主体为了自身利益,不得不服从政治权力,应景式地参与公益事业。事实上,当下我国经济社会身处“三期叠加”的特殊时期,体育市场主体无能力也无余暇投身于体育公共服务。不同企业在不同发展阶段的治理目标是不同的,处于成长期的企业不可能提供过多的体育公共产品,即使是处于成熟期的企业提供体育公共产品也必须获得市场上可以接受的利润。在这种情况下,如果强行推动体育市场主体提供体育事业发展所需的资源,体育市场主体只能选择短期行为追求外部利润。其实,体育市场主体并非是制度中心主义逻辑下无能为力的接受者,他们可以选择的越轨行为,如直接违法、制度规避、制度套利、共谋行为、集体抗争等常常超出制度设计者的想象。诸如“中国足球十月革命”的集体抗争事件一旦发生,无论结果如何,现行职业体育制度的有效性一定会受到严重影响。

《中国公共体育服务发展报告2013》指出,目前我国体育社会组织面临缺乏资金、人才、活动场所和办公设备、信息交流与培训机会,政府支持力度不够,配套法律法规不健全,内部管理不规范,行政干扰大等问题^[15],笔者将其归为2个方面。

(1) 功能异化主要是体育社会组织的内部自身缺陷。①行政补充型体育社会组织异化为官僚组织,以足协为代表的体育社团表现出组织结构等级化、运行方式行政化、团体成员官僚化、责权利边界模糊化的现象,其领导享受相应的行政级别待遇。事实上全国70多万个协会^[11],基本都有类似于足协这种身份模糊的“二政府”性质。②市场弥补型体育社会组织异化为干扰市场的组织,体育商会、体育行业协会的主要功能是加强会员企业沟通、分析市场、预测政策、带领开展技术创新,乃至联合起来与体育行政部门共同协商制定体育产业发展战略。然而,一些体育社会组织为了自身利益不去弥补市场失灵反而联合起来干扰市场秩序,甚至吸纳政府官员作为“后盾”,而官员出于谋利和控制非政府组织的需要也愿意参与其中,导致政府意志在体育商会、体育行业协会中时有体现。③社会服务型体育组织异化为营利组织,因缺乏资金、人才、场地、信息等要素，体育社会组织可能有很多活动无法开展,难以实现组织目标,故总是面临一种两难抉择,即独立发展或者接受资助和控制。然而,非营利性是体育社会组织得以存在的合法性基础,体育社会组织一旦受制于政治力量或市场力量甚至个人力量时,体育善治如何实现？

(2) 功能弱化主要是体育社会组织的外部政策束缚。《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》(国办发[2007]36号)、《关于推进行业协会改革与发展的若干意见》(浙政发[2006]57号)、《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》(深发[2008]5号)等均指出社会团体自主办会、自主管理、自我发展的重要性,强调行业协会与行政机关脱钩的重要意义。深圳市直接规定社区服务社会组织实行登记备案制，然而,具体的配套措施至今未见,我国体育社会组织依然表现出一种“行政区隔”状态。以体育行业协会为例,跨行政区行业协会既不能找本级政府部门作为监管,也不能找中央部委作为自己的主管部门。党的十八届三中全会已明确提出松绑社会组织,但具体措施尚处于研究阶段。事实上,目前区域性体育行业协会的建立仍在探索之中,打破行政区隔的体育社会组织基本停留在观念和制度层面,亟待落实。

新千年,在法国里尔召开的第9次欧盟体育论坛上,与会者一致认同体育治理的主要任务是协调非政府组织和政府之间的关系^[16],以达到多元治理主体在处理体育事务中各展所长、各得其所的目的。多元治理主体之间的价值追求、利益诉求、制度需求以及行为准则存在一致,但差异是常态、契合是妥协。体育善治是在多元主体博弈后达成的共识,这种共识基于平等、协商、合作的主体间关系。

体育治理的核心是行政权威转变为网络权威,进而以这种权威引导和规范多元主体的行为,实现政府、市场、社会对体育事务的协同共治,为此,体育行政部门既要“让位”又不能“缺位”,必须坚持有序退出、有效介入的原则。

(1) 有序退出。体育行政部门应放弃投资者、经营者身份。体育行政部门理应关切体育市场主体的利益诉求和尊重体育社会组织自治,诸如篮球、足球等项目就应推向市场,任其走职业化道路。《意见》强调全面清理不利于体育产业发展的有关规定,取消商业性和群众性体育赛事活动审批，加快推进体育行业协会与行政机关脱钩。在体育公共产品的供给上,体育行政部门有序退出应坚持的原则是:只要有可能,体育公共服务的提供者就不能是一方;只要有条件,就应在多元体育公共服务提供者之间引入竞争机制。体育行政部门的理性选择是指尽其“应尽之责”——在市场缺位的情况下提供体育公共产品,即便如此政府的首选策略仍是运用各种手段引导市场主体参与其不愿参与的公共体育领域,其次才是亲自提供体育公共服务。理论和实践均证明,在体育公共服务领域并非政府包办就是最佳途径,也并非简单的引入竞争机制就达到目的,而是构建一种体育治理的多元共治格局。为此,体育行政部门没有必要事必躬亲,尽可能退出市场主体和社会组织能自主经营、自负盈亏、自我管理的领域,逐步引导市场主体和社会组织涉足更多的公共体育领域,进而逐步退出生产和经营领域,集中力量做好决策和监督工作。

(2) 有效介入。应加强体育行政部门的监督者身份,监督各级体育局切实开展群众体育工作,应对各级体育局毫无顾忌地发展竞技体育而弱化群众体育的现象。体育行政部门只有抽身于微观领域的逐利,才能站在宏观层面制定规则和监督管理。在体育公共产品的供给上,只有构建多元化的体育公共产品供给模式,体育行政部门才能抽身于供给者的角色,在多元竞争格局中居于监督者的位置。借助市场和社会的力量以及引入竞争机制并不意味着体育行政部门撒手不管,各级体育行政部门的中心工作是制定完善的监管制度、承担繁重的监管责任,既要保护竞争行为又要防范投机行为。此外,体育行政部门还要有效监督市场主体的生产和经营行为,即市场部门提供的体育公共产品的质量、数量、价格水平等,市场主体在经营过程中的劳动合同、超范围经营、违规管理等。概言之,政府要分权,理顺职业体育与行政管理的关系,把重心向制定政策和监督管理方向转移;政府要放权,把不该管又管不好的微观事务向市场放权,推动职业体育制度建设^[17];政府要监权,善于运用法律、规划、经费、标准等政策工具进行监督、引导和问责。

体育市场主体必须在制度规范下从事商业活动,并主动投身于公益事业以获得社会认可。政府的责任在于:制定制度规范体育市场主体的谋利行为,出台体育产业政策引导私人企业提供体育公共产品,营造社会风尚,引领体育市场主体的公益愿望。

规范体育市场主体的行为首先需要以制度框定其边界,政府与市场界限的具体析出是问题的关键。《意见》强调理顺体育行政部门与职业体育之间的关系,充分发挥俱乐部的市场主体作用。市场主体参与体育治理旨在谋求自身利益最大化,为此,它不愿提供微利或者根本无利可图的体育公共产品,也无法解决体育发展的战略性、全局性、长远性问题。然而,政府不能一味指责市场主体的缺陷,因为政府规范体育市场主体行为的前提是让体育行政部门操控市场规则和利用权力掠夺市场资源的现象消失。因此,明确界定多元主体责权利边界是制度规范的核心。应有的态度是:在利益指向清晰时要“用足市场、慎求政府”;在政府与市场边界模糊时要“先市场、后政府”;在政府与市场边界清晰时要“市场的归市场、政府的归政府”。2012年,澳大利亚体育委员会发布《体育治理准则》,从国家宏观层面框定了体育治理主体的行为边界。

显然,制度不是万能的,它也不可能是决定体育市场主体行为的唯一因素,规范体育市场主体的行为还需要舆论的监督和道德的引领。体育市场主体依赖产权制度进行谋利、凭借契约精神投入公益,在制度约束、道德引领和舆论监督俱全的情况下,体育市场主体力所能及地投身于公益事业。如果说体育市场主体有“应尽职责”,那就是为体育事务提供强大的支撑系统,而制度的规范性在于框定体育市场主体的行为,优越性则在于培育体育市场主体的发展。事实上,政府、市场、社会存在着诸多利益契合之处,它们是一种合作关系。比如德国内政部体育事务局规定市场主体进入德国足球职业联赛必须上缴一定利润给德国社保基金。再如英超联盟推出的社区计划要求,英超各家俱乐部、Prince’s Trust、Football Aid和Kickit Out与政府部门合作,通过足球相关的教育性、鼓动性和社区性的计划,帮助社区的儿童和穷人,同时也提高俱乐部的声誉,进而获得更加稳固的球迷群体。诚然,很难厘清德国的利润分配和英超的社区计划到底是政府指导还是商业行为抑或是公益事业,也许只能说是多元治理主体网络式的互利行为,但毕竟市场主体为此提供了资金支持。

(1) 外部方面。一要加强法律法规建设。明确体育社会组织的法律主体资格,厘清体育社会组织的责权利边界,界定体育行政部门与体育社会组织之间的关系并将其制度化,规范体育社会组织跨地区合作的行为准则,引导并监督跨区域甚至跨国境的体育社会组织。二要从体育行政部门的理念和管理入手。以往体育行政部门始终把体育社会组织设想为天然对手,体育社会组织成员的权利难以得到平等性认定。治理理念要求体育行政部门对体育社会组织的理念从排斥与约束转向约束与激励并重,在管理上从控制与登记转向登记与备案并重。2012年广州市社会组织业务主管单位均改为业务指导单位的试点改革也许是个新起点。

(2) 内部方面。一要增强自身的社会认同度。社会认同是体育社会组织参与体育治理的基础,而严谨的组织规则和程序是社会认同之本,明确地设立原则、活动范围、资产与财务管理、运行监督、扶持与奖励、变更与终止等是组织宗旨和组织行为的保障。二要拓展体育社会组织的功能。①加强体育学术团体的智库功能。体育治理中涉及大量法规政策的制定,需要有一个全面考虑政府需求和攸关方利益诉求的组织,为体育治理中的法律法规、制度安排、政策文本、运行机制等具体领域提出理论设计和咨询评估工作,体育学术团体可以承担这项工作。②推动区域性体育行业协会自治作用。当下的大型体育场馆重复建设、体育产业结构趋同、体育产业恶性竞争等体制性、结构性难题,跨区域的体育行业协会通过自治和自律的方式规范市场主体,协调区域内的竞争格局,构建市场主体之间的良性竞争机制,实现行业资源的优化配置。③发挥体育社会组织贴近民众的优势。体育社会组织在感知人们体育需求上有着天然的敏锐性,其比体育行政部门更清楚人们想要什么样的体育产品和服务,并且体育社会组织在面对政府失灵和市场缺陷时,能以民间力量向外争取资源、维护公共利益,从而避免“非市场即政府”的治理危机。

单一的政府部门和行政手段必然面临缺位与越位的悖论;单纯的体育市场主体不可能实现社会资源的最佳配置,因其在提供公共产品、约束个人行为、克服生产的无政府状态、统计成本等方面存在着内在的局限;体育社会组织因内部资源制约和外部政策掣肘难以实现组织目标;而在治理框架中这些难题迎刃而解。治理模式同样存在缺陷,即多元体育治理主体的目标差异、责权利边界模糊,此时构建一种基于平等、协商、合作的主体间关系尤其关键,而政府应担当“元治理”角色。

多元治理主体具有各自的利益诉求和不同的治理目标。政府的治理目标是公共利益最大化,但各级政府之间存在着长远目标和短期目标、全局利益和局部利益的差异;体育市场主体的治理目标始终是利益最大化;体育社会组织存在着内部利益聚合、外部利益竞争的问题,不同体育社会组织的利益导向、活动内容和治理目标不同。体育事务复杂多变,需要治理的问题千差万别,多元治理主体的责权利不断演变,而法律、法规只能确定多元体育治理主体责权利的大致范围,况且法律存在滞后性,更加模糊了多元治理主体的行为边界。诉求不同和目标差异导致体育治理主体时常有根据自身利益和偏好选择划分责权利的倾向,甚至故意模糊责权利边界以谋求自身利益最大化。

由此引发的问题是:当体育治理出现危机时,谁来承担责任？人们可能毫不犹豫地说,当然是体育行政部门,既然如此体育行政部门为什么要放权？显然,政府的责任不是简单的放权,而是在放权的同时明确界定多元体育治理主体的责任,即责权利对称分布。故体育行政部门扮演着“元组织”角色,既不同于中国传统的治国理政,又不同于西方的体育自治,而是政府主导、多方参与、各司其职、各尽其责,以政府为轴心构建平等、协商、合作的主体间关系。在制度供给上,体育行政部门制定各种制度、政策和机制框定体育市场主体和体育社会组织的行为并保障主体间的功能联系;在发展战略上,体育行政部门不再坚持职能的专属性和排他性,致力于促进多元治理主体形成共同愿景,构建多元治理主体相互依赖、平等合作的关系。20世纪末期,西方国家政府开始注意部门互动协作和优化主体间关系在体育政策执行中的作用,我国学者称之为跨界整合。显然,我国体育治理的跨界整合与西方无缝隙的部门协作的差异之处是政府责任。

形成多元体育治理主体是否就能达到体育善治？框定了多元体育治理主体的责权利边界是否就能达成体育善治？一个基本的约束条件是:多元化体育治理主体与多中心体育治理结构的匹配,及其与体育治理机制、体育治理手段、体育治理评价的契合度。还有一个不可忽视的维度,即体育治理主体层化现象——国家层面的体育治理主体主要是政府部门;地方层面主要是市场主体;社区体育和体育俱乐部层面主要依靠社会组织;超越国家界限的体育治理比如洲际体育治理、全球体育治理的主体又回到NGO/NPO。在此意义上,本文仅仅是在追溯体育治理主体演变的基础上,指出体育治理主体之间关系的重要性和探讨重塑主体间关系的可行途径。笔者下一步的研究方向:一是厘清不同国家、地区和组织多元体育治理主体的层化规律;二是论证体育治理主体与体育治理结构、体育治理机制、体育治理手段、体育治理评价之间的互动关系。