改革开放以来, 我国公共体育设施建设取得了长足的进步。据统计, 目前我国公共体育设施已初步覆盖广大城乡, 总数量超过100万个^[1]。然而, 在数量激增的同时, 服务能力低下、部分设施的运营缺乏公益性、经费不足、部分经营者过度开展营利性业务等问题也逐渐成为困扰我国公共体育设施发展的难题^[2]。为了改善和解决这些问题, 需要我国对政府在公共体育设施运营管理中承担的职能进行调整。这是因为政府是公共体育设施最为重要的管理者, 在多元管理主体中处于核心地位^[3]。

所谓政府职能是指“行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用, 主要涉及政府管什么、管到什么程度、发挥什么作用等”^[4]。要转变政府职能, 促使公共体育设施在推动全民健身运动发展中发挥更大的作用, 不仅需要我国根据实际国情制定出相应的对策措施, 同时也需要借鉴国外的经验教训。然而, 通过研读国内关于公共体育设施的研究成果发现, 目前国内不仅缺乏以转变政府职能为视角的研究成果, 且现有成果在挖掘和借鉴国外经验教训方面尚显不足。

自2003年9月开始, 日本在公共设施领域启动了新一轮制度改革——推行“指定管理者制度”^[5]。历经十余年的实践, 该制度在提升日本公共体育设施服务能力及节约经费等方面取得了卓有成效的进展。另外, 由于历史的渊源, 中日两国在文化方面存在诸多相似之处。鉴于此, 本文以日本指定管理者制度为研究对象, 对其内容及特征进行剖析, 从中探寻日本政府管理公共体育设施的经验教训, 为我国科学、合理地转变政府在公共体育设施运营管理中承担的职能提供参考。

1 指定管理者制度出台的背景

20世纪90年代初泡沫经济破灭后, 为应对持续低迷的经济形势, 日本政府持续压缩对公共事业的财政投入。以日本地方政府对公共体育设施的财政拨款为例, 自20世纪90年代中期开始, 此项财政拨款持续减少, 金额由1995年的31.1万亿日元(约1.62万亿元)骤减至2010年的13.3万亿日元(约0.69万亿元), 降幅达57.2%(图 1)。在此背景下, 向管理要效益, 改革公共设施的管理制度也就成为日本政府的必然抉择。

另外, 利用率不高也是促使日本政府对公共设施管理制度进行改革的重要原因。以横滨市居民利用公共体育设施情况为例, 横滨市政府在18个辖区内均修建了大型公共体育设施——“体育活动中心”, 然而在2002年仅有1.39%的居民利用了该公共体育设施^[7]。从中可以看出, 为了提高利用率, 日本政府也会对公共设施管理制度进行改革。

基于上述原因, 自2002年7月开始, 日本政府以“节减经费”和“提高服务水平”为基本目标, 对《地方自治法》中关于公共设施管理的条款进行修订^[8]。经过修订的《地方自治法》于2003年6月6日在日本国会获得通过, 并于同年9月2日开始正式付诸实施^[8]。根据该法第244条的规定, 日本地方政府需在3年内, 全面废止此前在公共设施领域实行的“管理委托制度”, 自1963年开始改为推行“指定管理者制度”。

2 指定管理者制度的内容概要

所谓指定管理者制度, 是指地方政府通过行政委托, 将公共设施与设备的维护、保洁、绿化、活动企划、财务管理、安全事故的防范等管理工作委托给公共团体及民间营利法人的制度^[5]。在运行模式方面, 指定管理者制度与此前推行的管理委托制度具有高度的相似性, 即要求地方政府在保证公益性前提下, 将公共设施的“部分管理工作”委托给“管理代行者”——民间组织, 由其代替政府直接向利用者提供公共服务(图 2)。即指定管理者制度是日本政府在完善和改进管理委托制度的基础上制定而成。

由于运行模式相似, 指定管理者制度的基本框架也与管理委托制度一致, 主要包括选定管理代行者的范围与方法、权限与业务范围、费用的确定方法、委托的性质等(表 1)。虽然基本框架一致, 但这两项制度的具体内容存在显著性差异。另外, 根据日本《地方自治法》的规定, 地方政府在推行指定管理者制度时, 还需要在遵循各项法律的基础上制定出符合本地实际情况的“管理条例”, 对选定管理代行者的程序、管理代行者的业务范围及工作基准、收费标准、财务管理、监管措施等事项进行详细规定。

3 指定管理者制度的主要特征 3.1 扩大选定范围

由表 1可知, 与委托管理制度相比, 指定管理者制度扩大了管理代行者的选定范围, 取消了限定公共团体的做法, 将民间营利法人也纳入管理代行者的选定范围。此举旨在通过扩大管理代行者的选定范围, 为更多优秀民间组织参与公共设施运营管理提供制度保障^[5]。另外, 此举也打破了日本民间营利法人不能参与公共设施运营管理的制度壁垒^[5]。

3.2 下放管理权限

与管理委托制度相比, 指定管理者制度对管理代行者的选定程序进行了调整, 要求管理代行者的确定不仅要经地方政府的审核, 还须经地方议会的审议。此举是为了合理合法地将公共设施的管理权限下放给管理代行者而作出的制度设计。

推行指定管理者制度前, 日本的地方政府虽可以将公共设施的部分管理工作委托给管理代行者, 但并不能下放相应的管理权限。经过多年的实践, 为了促进管理代行者更好地代替政府直接向利用者提供公共服务, 需要赋予其适度的权限^[5]。为此, 指定管理者制度采取了下放管理权限的措施, 将以往由地方政府掌控的设施使用许可权、收费设定权、活动企划权、设施命名权等管理权限下放给管理代行者, 以增强其向利用者提供优质公共服务的使命感和责任感^[5]。

3.3 政府享有“强制性特权”

在缔结合作协议方面, 指定管理者制度要求地方政府与管理代行者签署的是行政契约书——“协定书”, 而不是以往的私法契约书——“委托书”。这是由于下放管理权限后, 管理代行者在行使管理公共设施权限时具有行政主体的身份。根据日本法律的规定, 在行政契约的缔结和履行过程中, 地方政府单方面享有选择权、监督权、指导权、制裁权、契约解除权等强制性特权^[5]。为此, 《地方自治法》也相应地作出了如下规定:地方政府必须对管理代行者的业务工作进行定期检查, 且有权根据地方管理条例对其业务工作作出改进指示, 对于不服从指示者, 可中途解除合作。从中可以看出, 由于合作性质的变更, 指定管理者制度依法赋予了地方政府强制性特权。

3.4 明确业务范围与工作基准

下放管理权限后, 管理代行者有可能为了追求更多的经济收益, 将公共设施挪作他用或为了节约成本而降低服务水准。为了防止此类问题的出现, 指定管理者制度规定, 地方政府必须在充分考虑公共设施本质属性及本地实际情况的基础上, 在管理条例和合作协议中详细规定管理代行者的业务范围和工作基准, 并以此为依据监管管理代行者的行为^[5]。另外, 根据日本法律的规定, 作为设置者的地方政府要对因设施、设备的瑕疵或管理不到位造成的公共设施安全事故承担赔偿责任, 但在向被害者进行直接赔偿后, 若事故的发生与管理代行者的工作过失有关, 地方政府可向其追究相应的赔偿责任^[5]。由此可见, 为了监管管理代行者的行为及保障其合法权益, 需要对管理代行者的业务范围和工作基准做出明确、具体的规定。

3.5 营利性业务“无利可图”

在确定管理代行者的委托费方面, 指定管理者制度也进行了调整, 改为采用与利用者交纳的公共设施使用费相挂钩的方式确定委托费金额。此方式是地方政府在与管理代行者协商的基础上, 根据公共设施的实际情况, 按照一定比例将利用者交纳的公共设施使用费(不包括出租场地、物品贩卖、办培训班等营利性收入), 或该收入较往年的增收部分作为委托费支付给管理代行者^[5]。另外, 指定管理者制度还要求管理代行者在财务管理方面必须做到明细化、公示化, 并规定管理代行者通过开展营利性业务所获得的经济收益不能作为自己的收入, 必须上交地方政府^[5]。即推行指定管理者制度后, 管理代行者即使开展营利性业务也是“无利可图”, 而通过提高服务质量吸引更多的利用者购买公共服务可获取更多的委托费。

3.6 政府限定收费标准

推行指定管理者制度后, 管理代行者能获得多少委托费, 与公共设施利用者购买的公共服务有着紧密的关联性。为此, 拥有收费设定权的管理代行者有可能为了获取更多的委托费而提高公共设施的收费标准。为了防止该问题的出现, 指定管理者制度对管理代行者的收费设定权进行了明确限定, 要求其设定的公共设施收费标准必须符合2个条件:①控制在地方管理条例规定的范围内; ②经过地方政府的认可。

3.7 难以全面推广

在日本, 公共设施是指地方政府以增进居民福祉为目的而设立的医院、学校、道路、广场、车站、驻车场、游乐园、公园、体育场馆、图书馆、博物馆、养老院、公民馆等设施^[10]; 然而, 由于《学校教育法》《道路法》等对各自管辖的公共设施的运营管理模式进行了限定, 在学校、道路等公共设施领域并不能推行指定管理者制度^[10]。另外, 即使在法律允许范围内, 由于指定管理者制度采用与利用者交纳的使用费相挂钩的方式确定管理代行者的委托费, 导致免费或利用率较低的公共设施难以招募到相应的管理代行者。以公共体育设施为例, 日本文部科学省公布的资料显示, 2010年日本全国共有53 732个公共体育设施, 其中有20 357个设施导入了指定管理者制度, 导入率为37.9%^[11]。由此可见, 由于法律的限制和制度本身的局限性, 指定管理者制度尚且难以在公共设施领域全面推广。为此, 日本《地方自治法》规定, 对于难以导入指定管理者制度的公共设施, 地方政府应采用政府直营的方式进行运营和管理。

4 指定管理者制度的经验 4.1 政府是规划者

指定管理者制度实质上是日本政府为改革创新公共设施运营管理模式而作出的顶层制度设计。为了使该设计得到切实贯彻执行, 日本政府还通过修订《地方自治法》, 运用法律的手段强制要求地方政府在公共设施领域推广指定管理者制度。从中可以看出, 为了改善公共设施的现状, 日本政府首先从中央层面对公共设施运营管理模式的改革创新进行了统筹规划。

政府是改革的统筹者和引导者, 在改革中承担着关键任务, 其发挥的统筹作用是实现改革目标的关键前提^[12]。即为了提升公共设施的服务能力, 需要政府通过履行统筹规划职能对公共设施的运营管理模式进行改革创新。由于日本政府通过制定指定管理者制度, 对公共设施运营管理模式的改革创新进行统筹规划, 日本公共设施的服务能力得到了进一步提升。以公共体育设施为例, 据日本文部科学省的调查, 推行指定管理者制度后, 日本公共体育设施的整体服务能力仅在数年内就获得了显著提升(表 2)。由此, 为了提升公共设施的服务能力, 需要政府通过履行统筹规划职能对公共设施的运营管理模式进行改革创新。

4.2 政府是运营管理的主导者

推行指定管理者制度并不意味着日本地方政府可以当“甩袖掌柜”, 公共设施的增扩建与维修、设备的更新与维修、缴纳水电费等项工作仍要由地方政府承担^[5]。而且, 指定管理者制度还从法律层面规定地方政府必须以地方管理条例和合作协议为依据监管管理代行者的行为, 切实履行监督权、指导权、制裁权、契约解除权等强制性特权。从中可以看出, 在指定管理者制度构建的公共设施运营管理模式中, 民间组织只是在政府监管下承担直接向利用者提供公共服务的任务, 而政府仍是公共设施运营管理的主导者。

众所周知, 公共设施的存在价值在于为民众提供公共服务, 公益性是其本质属性。为此, 公共设施的运营管理必须以政府为核心主体。究其原因, 在于政府“能够凭借自身的规模和权威性最大限度地调动各种资源以保证公共管理任务和目标的实现, 同时其完整意义上的公共性也能够保证公共利益最大化的实现”^[13]。由于是在坚持以政府为管理核心主体的基础上对运营管理模式进行改革创新, 日本通过推广指定管理者制度使公共设施的公益性及服务质量得到切实保障和改善。例如, 据日本北九州市对37个导入指定管理者制度的公共体育设施的调查, 近年利用者对这些设施的满意度呈现出逐年上升的趋势(表 3)。

4.3 政府是业务委托者

由图 2可以看出, 无论是指定管理者制度, 还是管理委托制度, 都要求地方政府将公共设施的部分管理工作委托给民间组织, 由民间组织代替政府直接向利用者提供公共服务。而且, 与管理委托制度相比, 指定管理者制度更强调发挥民间组织善于提供服务的特长, 从而提高公共设施的服务水平。即由民间组织代替政府直接向利用者提供公共服务, 是长期以来日本政府制定公共设施管理制度的一项基本原则。

虽然公共设施的运营管理需要政府履行主导职能, 但历史实践已证明, 政府的能力是有限的, 政府擅长的是“掌舵”(引领), 而不是“划桨”(服务)^[15]。即与政府相比, 由民间组织直接向公共设施利用者提供公共服务会获得更佳的效果。例如在机构设置和工作方式方面, 民间组织比政府更具有灵活性、高效性等特点, 可以避免政府人员臃肿、效率低下的缺陷^[15]。这正是长期以来日本政府要求由民间组织直接向公共设施利用者提供公共服务的原因所在。由于坚持由民间组织直接提供公共服务, 且更加注重发挥其善于提供服务的特长, 日本通过推广指定管理者制度使公共设施的运营状况获得了显著改善。据日本学者对16个公共体育设施的调查, 伴随着2005年管理委托制度转变为指定管理者制度, 这些设施的利用率及节约运营成本的能力均获得了显著提升(图 3)。由此可见, 为了提高公共设施的利用率及节约运营成本的能力, 需要政府切实履行业务委托职能, 将公共设施的部分业务工作委托给民间组织, 由民间组织直接向利用者提供服务, 并通过制度设计使民间组织善于提供服务的特长得到充分发挥。

4.4 政府是引导者

推行指定管理者制度后, 管理代行者即使开展营利性业务也是“无利可图”, 而通过提升服务质量吸引更多的利用者购买公共服务可以获取更多的委托费。从中可以看出, 指定管理者制度旨在将参与公共设施运营的民间组织的获利途径限定于提供公共服务, 从而引导民间组织为了获取更多经济收益而不断提升自身提供公共服务的能力和水平。

虽然比政府更善于提供服务, 但民间组织为了生存和发展普遍具有较强的趋利性^[17]。因此, 民间组织参与公共设施运营会存在一定的“风险”, 即民间组织有可能会“不讲道德”地谋求经济收益^[17]。为了改善和解决该问题, 不仅需要政府履行监管职能, 更需要政府根据民间组织的趋利性特征履行引导职能。这是因为“‘堵’是被动的, 可以解决一时, ‘疏’却是积极的, 可以解决长远”^[18]。由于将获利途径限定于提供公共服务, 并将获利与提供公共服务的质量紧密地结合在一起, 日本通过推广指定管理制度, 为引导参与公共设施运营的民间组织专注于提供优质公共服务起到了积极促进作用。据日本学者于2007年对165个公共体育设施的调查结果, 导入指定管理者制度后, 参与这些设施运营的民间组织均能紧紧围绕“提高服务水平和利用者的满意度”展开业务工作, 普遍采取了增加服务人员数量的措施^[19]。由此可见, 为了促使参与公共设施运营的民间组织专注于提供优质公共服务, 需要政府根据民间组织的趋利性特征切实履行引导职能。

5 对我国的启示 5.1 强化政府统筹规划职能

我国持续加大对公共体育设施建设的投入力度, 如2012年国家体育总局投入的资金就达9.96亿元^[20]。然而, 在数量激增的同时, 我国公共体育设施服务能力低下的问题也逐渐暴露。据2011年对广州市的调查, 该市虽拥有一流的公共体育设施, 但服务能力却是三流水平^[21]。另外, 据2013年对安徽省10个地级市的调查, 这些城市虽然都修建了全民健身活动中心, 但利用率普遍偏低, 更多的是成为地方政府的“形象工程”“政绩工程”^[22]。由此可以看出, 我国要改善公共体育设施供给不足的局面, 不仅需要解决数量不足及布局不合理等问题, 还需要在改善服务能力低下方面采取切实举措。

为了促进公共体育设施的发展, 近年我国相继颁布出台了《公共文化体育设施条例》《“十二五”公共体育设施建设规划》等政策条例。在这些政策条例中, 虽然强调要通过强化管理提高服务能力, 但并未对公共体育设施的运营管理模式进行详细规定。即在公共体育设施运营管理模式的改革创新方面, 我国政府缺乏统筹规划。由日本的经验可以看出, 为了提升公共体育设施的服务能力, 需要政府通过履行统筹规划职能对公共体育设施的运营管理模式进行改革创新。故为了改善服务能力低下的局面, 我国应借鉴国外的经验, 在充分考量国情的基础上制定出台具体的管理制度, 对全国的公共体育设施运营管理模式进行统筹规划, 并通过立法的形式“强制”要求地方政府切实贯彻落实政府的顶层制度设计。

5.2 强化政府主导职能

目前, 我国部分公共体育设施的运营严重缺乏公益性。据《中国青年报》2012年对我国部分大中城市居民健身情况的调查发现, 79.9%的受访者表示身边缺乏公共体育设施, 91.1%的受访者认为当下公共体育设施收费过高, 甚至有89%的受访者抱怨过高的收费已经使自己“贵得运动不起”。另外, 据2013年的调查, 上海市部分公共体育设施严重存在将“开展营利性业务”作为主业而将“提供公共体育服务”作为副业的问题^[23]。由此可以看出, 虽然数量严重不足, 但由于运营缺乏公益性, 我国现有的公共体育设施并未充分地向民众提供公共体育福利, 由公共体育设施发展带来的“红利”远未释放。

我国政府对公共体育设施一直缺乏系统有力的扶持, 近年在财政拨款方面, 更是由以往的全额拨款改为差额拨款甚至自收自支^[24]。为此, 我国有诸多公共体育设施为了维系正常的运营不得不将开展营利性业务作为重点工作。另外, 对于采用租赁或合作经营管理模式的公共体育设施, 我国各级政府通常是充当“甩手掌柜”, 导致经营者可以通过采用损害公共体育设施公益性的手段获取经济收益^[25]。换言之, 我国部分公共体育设施运营缺乏公益性的主要原因, 是政府在公共体育设施的运营管理中未能切实履行主导职能。由日本的经验可以看出, 为了保证公共体育设施的公益性和服务质量, 需要政府在运营管理中切实履行主导职能。因此, 为了使更多的民众分享到由公共体育设施发展带来的“红利”, 我国应借鉴国外经验加大经费投入力度并通过立法的形式要求政府在公共体育设施的运营管理中切实履行主导职能, 从而确保公共体育设施的公益性得到有效保障和改善。

5.3 强化政府业务委托职能

缺乏运营经费是长期困扰我国公共体育设施发展的一道难题。据2010年对广州市的调查, 由于运营经费不足, 该市公共体育设施普遍存在设备得不到及时维修、员工工作积极性较低等问题^[26]。另外, 据2102年对我国15个大型公共体育设施的调查, 由于缺乏持续性的资金投入, 已有一定比例的设施因年久失修和设备陈旧严重影响了正常业务工作的开展^[27]。为了改善该问题, 不仅需要我国政府适当加大对公共体育设施运营经费的投入力度, 同时也需要通过改革创新运营管理模式, 增强公共体育设施自身节约运营成本的能力。

长期以来, 我国公共体育设施的运营与管理主要由政府职能部门负责。近年, 为了向管理要效益, 我国各级职能部门在国家政策引导下积极推行新型公共体育设施运营管理模式, 已初步形成了传统事业型、服务外包、特许经营、政府补助、承包等多种模式并存的局面^[28]; 然而, 由于此项改革尚处于摸索阶段, 目前我国绝大多数公共体育设施的运营与管理仍要由政府职能部门直接负责^[28]。即长期以来由“官”直接向公共体育设施利用者提供公共服务的局面并未获得显著改观。由日本的经验可以看出, 由“民”代替“官”直接向利用者提供公共服务会提高公共体育设施的利用率及节约运营成本的能力。因此, 为了提高利用率和节约运营成本, 我国应借鉴国外经验制定出台具体的管理制度并通过立法的形式要求政府将公共体育设施的部分业务工作委托给民间组织, 由民间组织代替政府直接向利用者提供服务, 并通过制度设计使民间组织善于提供服务的特长得到充分发挥。

5.4 强化政府引导职能

近年, 我国也在尝试将公共体育设施的业务工作委托给民间组织, 然而, 在此过程中出现了部分参与公共体育设施运营的民间组织过度开展营利性业务的问题。如浙江省在公共体育设施领域推广委托经营管理模式后, 就出现了部分经营管理者为了追求经济效益, 采取了过度引入商铺、过度开展商业演出、过度提高收费标准等不当措施^[29]。

虽然导致我国部分参与公共体育设施运营的民间组织过度开展营利性业务的原因是多方面的, 但根本原因还在于通过开展营利性业务可以获得经济收益。若政府通过制度设计使营利性业务变得“无利可图”, 而提供优质公共体育服务“有利可图”, 参与公共体育设施运营的民间组织必然也就会趋利而行。另外, 由日本的经验也可以看出, 通过制度设计将获利途径限定于提供公共体育服务, 并将获利与提供公共体育服务的质量紧密地结合在一起, 对于引导参与公共体育设施运营的民间组织专注于提供优质服务具有积极促进作用^[30]。因此, 为了改善和解决部分参与公共体育设施运营的民间组织过度开展营利性业务的问题, 除政府采取“堵”的措施外, 还需要借鉴国外经验制定出台具体的管理制度。