政府购买公共体育服务起始于西方发达国家。19世纪中期开始, 在西方市场经济的发展中, 开始出现了贫富不均、严重失业等问题, 社会矛盾日趋尖锐, 逐渐影响西方资本主义国家的稳定发展。为解决这一问题, 大部分国家采取了高福利政策, 通过加大国家在医疗、教育、养老等方面的投入, 缓解民众对社会的不满情绪。在社会矛盾得到缓解的同时, 不断加大的福利支出逐渐透支了财政收入, 很多国家开始出现财政入不敷出的问题。在此情况下, 如何提高公共服务效率, 节约财政开支成为西方国家普遍关注的问题。借助新公共服务理论, 美国、英国等开始探索把公共服务交给社会组织、企业负责, 政府不再直接生产大部分公共服务。由于采取了市场机制和竞争机制, 收到了很好的效果, 其他国家纷纷效仿, 推进了政府购买公共服务的不断发展。在此背景下, 我国政府购买公共服务不断发展, 政府购买公共体育服务快速推进, 体育管理体制改革不断深入, 为我国体育事业的发展提供了重要动力。

1 政府购买公共体育服务主体的界定及责任分工 1.1 政府购买公共体育服务主体的界定

政府购买公共体育服务就是党和国家各级政府针对我国公共体育服务发展的现实情况和未来发展趋势, 通过政府购买, 提高公共体育服务质量和效率, 不断满足公众公共体育服务需求的过程。在此过程中涉及3个问题:一是谁购买; 二是向谁购买; 三是为谁购买。这3个问题分别对应相应的主体, 即购买主体、承接主体和使用主体。政府购买公共体育服务的改革实质是一个利益重新分配的过程。随着我国政府购买公共服务改革不断深入, 利益主体结构也日益复杂。由于利益层次的不同, 不同的主体又都有次级结构, 如购买主体不仅包括各级政府, 也包括体育局、文化局、财政局等, 许多部门都与政府购买公共体育服务密切相关, 都是政府购买公共体育服务供给中的利益主体。承接主体中的社会主体、市场主体也都可能因为参与目标、参与形式的不同, 划分为若干次级的利益主体。使用主体既可以根据地域, 也可以根据城乡、民族、阶层划分为不同的利益主体。在我国政府购买公共体育服务改革中, 利益主体从表面看只包括购买主体、承接主体、使用主体, 但每一主体又都可分为不同的次级主体, 我国公共服务供给中的利益主体呈现明显的多元化状态。

1.2 政府购买公共体育服务主体的责任 1.2.1 购买主体责任

在政府购买公共体育服务的改革中, 购买主体主要是各级政府和体育局、文化局、财政局等管理部门, 在具体的实践中起主要作用的主要是各级政府和体育管理部门。购买主体主要解决的是谁来买、买什么和怎么买的问题。谁来买实际上就是谁付费的问题。不同的公共体育服务, 中央政府、省级政府和地方政府的付费比例是不同的。买什么就是购买内容的问题。我国社会经济处于初级发展阶段, 用于公共体育服务的购买资金还非常有限, 如何根据服务主体的需求确定购买服务项目的清单及优先顺序就非常重要。怎么买就是选择合理的购买方式, 保证购买的效率和效果的问题。作为购买主体必须根据我国公共体育服务市场发育的实际情况、购买内容、资金额度、市场竞争及社会组织发育程度等因素, 选择科学合理的购买方式。

1.2.2 承接主体责任

政府购买公共体育服务的承接主体主要包括市场、社会组织和部分事业单位。随着社会经济的发展, 人们对于公共体育服务的需求也不断发生变化, 面对这种变化, 政府是不可能进行有效供给的, 应通过政府购买, 利用社会组织、市场的力量对公众的需求信息进行捕捉、整理, 然后根据公众的需求提供适宜的服务。随着我国构建和谐社会的不断深入, 残疾人、老年人等弱势群体的公共体育服务需求对于政府更是一个棘手的问题, 必须借助市场、社会的力量针对不同的弱势群体制定不同的供给方案, 通过专业的社会组织, 利用社会组织的专业人才、专业设备为弱势群体提供专业的服务。承接主体的主要任务是为公众提供高质量、高效率、与公众需求一致的公共体育服务。

1.2.3 使用主体责任

在政府购买公共体育服务中的使用主体就是公共体育服务的服务对象, 实际上与公共体育服务的供给方式无关。无论是政府自己生产提供还是通过购买提供, 都不会改变服务主体的性质, 社会公众始终是公共体育服务的使用主体, 社会公众的满意度是政府购买公共体育服务关注的核心。对于社会公众而言, 在政府购买公共体育服务的过程中, 同样有自己的职责, 主动参与购买过程, 这是保证政府购买的服务与公众需求相一致的最好的保证。没有公众参与, 政府就无法准确了解公众需求, 就无法保证购买和需求的匹配; 没有公众参与, 就无法科学地评估购买效果和服务质量。

2 制约我国政府购买公共体育服务的主体因素 2.1 购买主体因素 2.1.1 法规难题

对于政府和体育管理部门而言, 现在的首要难题是法规难题, 虽说政府购买公共体育服务有了一定的发展, 但相关法规的建设并不完善。目前政府购买公共服务的指导性文件是《中华人民共和国政府采购法》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》。在这2个文件中非常明确地对于政府购买的公共服务范围进行了界定, 是指政府需要的后勤服务, 用以保障政府工作的顺利进行, 其主要指的是公务员培训、部分设备的维护安装、会议的筹备等, 而不是面向大部分公众的公共服务。为了进一步推进政府购买公共服务, 广东等地率先颁布了《政府向社会组织购买服务暂行办法》等文件, 对公共体育服务的购买范围进行了界定, 以此为基础, 常州、深圳等地进行了大胆的尝试^[1]。从中可以看出, 并没有从法律层面真正解决这一问题, 尤其是对于社会组织的定位问题, 不同地方在具体的实践中执行的标准差异很大, 在广东合法的体育社会组织到了安徽则可能不再合法。这些都严重影响了我国政府购买公共体育服务的全面推进。

2.1.2 利益冲突难题

政府和体育管理部门面对的第2个难题是政府购买公共体育服务带来的利益冲突问题。政府购买公共体育服务后, 政府对于体育管理部门的依靠必然减少, 这也是目前很多地方都把体育部门和其他部门整合的重要原因。在这一过程中, 单从体育部门而言, 其利益是受到损害的, 不仅失去了公共体育服务资源分配中的权力, 还可能失去原有的编制等隐形福利。当前各级政府在推进政府购买公共体育服务的改革中并未重视这一问题, 导致体育管理部门对于改革积极性不高, 甚至在某些时候阻碍改革的进展。有些体育管理部门为了最大限度地维护自己的利益, 在政府购买中首先会选择与自己有着密切联系的专业体育协会或体育俱乐部。有些地方甚至临时成立体育非营利组织, 然后体育管理部门通过条件设置等技术手段, 把公共体育服务交给这些体育非营利组织。在实地调研中发现, 无论是社会经济发展水平较高的广东, 还是内地的河南、安徽都存在这样的问题, 并且目前还看不到改观的迹象^[2]。

2.1.3 监管与评估难题

政府和体育管理部门面对的第3个难题是管理和评估困境。政府购买公共体育服务的关键在于监管, 但如何监管是一个大难题。对于竞赛类服务, 时间短, 政府和体育管理部门可以集中精力, 进行监管; 对于场馆服务、技能培训等服务, 覆盖范围大、持续时间长, 依靠体育管理部门和政府相关部门的力量是不够的。近几年很多学者希望把多中心理论引入政府购买公共服务的管理中, 但在实际操作中问题很多:体育管理部门并不愿意权力真正下放, 在很多方面都要求自己有绝对的主导地位, 尤其是目前的承接主体与自身有着千丝万缕的联系, 并不愿意其他主体真正参与管理; 从社会组织和公众看, 政府和体育管理部门并未真正想把自己融入购买公共体育服务的管理中, 也不愿意干“出力不讨好”的事情。目前多中心的管理体制在我国政府购买公共体育服务中运行不畅^[3]。从评估看, 要实现有效评估, 评估指标体系是关键, 目前无论是国家层面还是地方层面均无完善的公共体育服务评价指标体系。虽然江苏盐城等地出台了对于公共体育服务评估的规定, 但只是一个笼统的政策性的文件, 在实际工作中可操作性不强。当前我国在政府购买公共体育服务评估中更多地采取的是经验评估, 主观性的评估过多, 量化的评估较少, 无法反映存在的问题, 不利于我国政府购买公共体育服务的可持续发展。

2.2 承接主体因素 2.2.1 角色定位的难题

从理论上讲, 市场和体育社会组织是政府购买公共体育服务的重要力量, 其承接政府购买的公共体育服务, 满足公众的需求。从其与政府和体育管理部门的关系看, 政府和体育管理部门是购买者和管理者, 市场和体育社会组织接受政府的管理和监督。换言之, 在政府购买公共体育服务的过程中, 作为承接主体的市场和社会组织, 必须服从政府和体育管理部门的领导, 他们是不能独立开展工作的。从其与公众的关系看, 市场和社会组织是服务的提供者, 公众是服务对象, 在“顾客就是上帝”的理念下, 市场和社会组织必须接受公众的要求。这样就会产生2种可能:一种是公众与政府、体育管理部门的要求一致, 在这种情况下, 市场和体育社会组织可以根据要求进行服务的供给和改进; 另一种可能就是公众与政府、体育管理部门的要求不一致, 这就给市场和体育社会组织的工作带来了难度。由于经费问题, 一般情况下, 市场和体育社会组织都会以政府及体育管理部门的需求作为第一选择, 这是我国政府购买公共体育服务与公众需求不一致的重要原因^[4]。

2.2.2 生存发展难题

从市场看, 其生存的关键就是利润的获得, 没有利润就没有生存, 更没有发展。政府购买公共体育服务虽然是市场行为, 但与传统的市场行为又有很大的差别, 在这里公共体育服务是“商品”, 因为只有商品才能被购买, 但公共体育服务是具有公共性的“商品”, 利润空间非常小。西方发达国家普遍会在市场参与政府购买公共服务时给予税收等方面的优惠, 但目前由于我国法律制度的不完善, 市场往往无法获得这些优惠^[5]。另外, 我国目前公共体育服务市场发育非常不成熟, 这也给市场营利带来了很大的压力。对于体育社会组织而言, 其生存发展面临的最大难题就是经费问题, 虽然通过政府购买公共体育服务可以为它们带来一定的经费, 但在目前的形势下, 这种经费很难稳定。并且我国的财政预算机制非常呆板, 一般要到考核结束或服务提供到一定阶段才进行财政支付, 所以很多体育社会组织在承接公共体育服务时都需要垫付资金, 这对于体育社会组织而言压力很大, 很多规模较小的体育社会组织不愿意参与政府购买公共体育服务。从整体看, 在我国政府购买公共体育服务过程中, 市场和社会组织都要面临很大的压力, 生存和发展受到较大的考验。

2.2.3 取得信任的难题

做为市场和体育社会组织, 在政府购买公共体育服务中需要获得2个方面的信任:一是政府和体育管理部门信任; 二是公众信任。从政府和体育管理部门看, 由于我国公共体育服务市场发育不成熟, 必然会担心在公共服务供给中出现问题, 所以在具体的购买中总会设置诸多条件, 束缚了市场的手脚。对于体育社会组织, 由于我国的法人结构不是非常完善, 制度建设不完善, 也很难得到政府和体育管理部门的充分信任。如很多地方在政府购买公共体育服务中不是提前把经费支付给体育社会组织, 很大程度上是因为不信任, 给体育社会组织工作带来很大影响。对于公众而言, 由于我国市场缺乏诚信机制, 所以很难相信市场的所作所为, 对于体育社会组织, 在我国不仅数量较少, 一般规模也较小, 在体育发展中的影响力不够。简言之, 目前公众、政府和体育管理部门对于市场和体育社会组织的重要性认识不足, 对其服务的质量和自觉性心存疑虑, 不敢完全放权, 不敢完全相信, 使市场和体育社会组织在公共体育服务供给中不能得到应有的配合, 既影响了供给效率, 也影响了供给质量。

2.3 使用主体因素

公众在政府购买公共体育服务中面临的难题主要是参与难题。政府购买公共体育服务的对象是公众, 目的是满足公众需求, 没有公众的参与, 其合法性、合理性都要大打折扣。根据西方发达国家的经验, 在公共服务供给中, 公众参与有多重途径, 可以单独参与, 可以通过体育非营利组织参与, 也可以通过听证会等途径参与。参与的形式分为决策参与、管理参与, 其中管理参与又分为过程参与和评估参与。目前这几种参与形式在我国都存在一定问题。

从决策参与看, 在我国政府购买公共体育服务中非常少见, 目前的决策机制一般都是体育管理部门具体规划, 财政部门审批, 最后政府集体会议研究, 几乎没有公众参与的空间。其主要原因是我国目前公共体育服务水平较低, 在实际供给中首先考虑的是效率, 我国人口多, 阶层、城乡、区域差异大, 重视公众参与势必会影响购买效率, 所以当前政府和体育管理部门很少在公共体育服务购买中听取公众的意见。在管理中政府和体育管理部门从表面看是希望公众参加, 但根据上面的分析, 目前由于承接主体多与体育管理部门有着千丝万缕的联系, 所以体育管理部门更多的采取内部监管的方式, 以最大程度维护部门利益^[6]。评估参与也是一样, 公众的意见对于体育管理部门而言, 仅仅是一种参考, 公众的满意度也不是财政支出的决定因素, 所以公众参与意识不强。另外在传统文化的影响下, 我国大部分民众对于公共体育服务的重视程度不够, 本身参与意识就不强。参与渠道的不畅通以及参与意识不强, 共同导致了我国政府购买公共体育服务中的公众参与困境, 这对于未来的发展非常不利。

3 优化我国政府购买公共体育服务主体的路径 3.1 购买主体:强化改革意识, 加强顶层设计

(1) 不断优化政府购买公共体育服务政治生态。目前在我国的实际工作中, 呈现明显的几种形态, 有的地方在积极推进, 有的地方在观望等待, 有的地方消极对待。对于这些现象, 不是简单地制定几个文件就能解决的, 应从政治生态上解决这一问题。公共体育服务改革与其他改革一样, 政府必须承担“元治理”的责任, 在具体的改革中起主导作用。当前优化政府购买公共体育服务的政治生态可以从2个方面进行:一是通过方针、政策的制定, 确立改革的方向, 同时逐步做好法律制定的准备, 因为法律的制定有一定的滞后性, 应明确鼓励改革的尝试者, 在全社会树立改革允许失败的基调; 二是利用政府强制性、责任性的特点, 强化政府及体育管理部门的改革意识, 明确改革责任, 敢于打破既得利益群体的利益, 协调国家、社会、市场、公众之间的利益, 从国家治理的高度要求“必须切实转变政府职能, 深化行政体制改革, 创新行政管理方式, 增强政府公信力和执行力, 建设法治政府和服务型政府”, 促进我国体育管理体制的深刻变革^[7]。

(2) 不断规范权力运行。当前我国政府购买公共体育服务中暴露出的很多问题, 都是由于政府权力运行不规范造成的。这种不规范有2个表现:一是为了维护部门利益造成的不规范; 二是为了个人利益造成的不规范, 其中可能会涉及腐败问题。当前在政府购买公共体育服务改革中, 规范权力运行就成了一个重中之重的问题。首先, 体育管理部门和政府相关部门应理顺与社会、市场的关系, 把简政放权“落地生根”, 政府和体育管理部门该退出的一定要坚决退出, 斩断与相关体育协会的联系, 使政府、体育管理部门、市场、社会在政府购买公共体育服务中真正成为平等的主体。其次, 不断完善制度建设。尤其是结合公共体育服务的特点制订专门的制度, 解决当前公共体育服务估价难、评估难、监管难的问题。随着政府购买公共体育服务范围的不断扩大, 应对其中可能产生的腐败问题引起重视, 通过制度建设“加强对权力运行中的监督和制约, 将权力关进制度笼子中, 形成不能腐、不敢腐、不易腐的机制。”

(3) 不断完善购买体系。政府购买公共体育服务是一个系统工程, 经过最近几年的发展, 已经基本形成体育管理部门具体组织规划、相关部门齐抓共管, 政府组织协调, 社会、市场共同支持的购买机制, 我国的政府购买公共体育服务也正是在这一机制的基础上获得了很大的发展。不断完善购买体系, 应在以下几方面下工夫:①强化制度执行。由于目前我国相关制度还不是很完善, 很多地方的体育管理部门或个人在具体的工作中“打擦边球”, 钻制度的漏洞。随着我国相关制度的不断完善, 在未来的工作中一定要强化制度执行, 通过制度执行实现我国公共体育服务的公平购买、科学购买。②严格问责机制。公共体育服务不仅涉及公众健康, 也涉及公众安全, 在政府购买中一定要严格问责机制, 明确单位负责人、项目负责人, 对于购买价格明显高于市场, 服务质量严重达不到合同要求的, 应追究相关单位、领导和工作人员的责任^[8]。③政府和体育管理部门一定要考虑公共体育服务的复杂性, 加大购买前的调研、购买中的设计、购买后的监管和评估, 保证政府购买公共体育服务的顺利进行。

3.2 承接主体:加快建设培育, 提升服务能力

(1) 准确定位。从表面上看, 我国市场和体育社会组织在政府购买公共体育服务中的定位存在很大的问题, 不知究竟该向政府靠拢还是该向公众靠拢。实际上, 从发达国家的实践看, 体育社会组织的独立性非常强, 不存在向谁靠拢的问题, 按照合同提供服务, 接受政府和公众监督评估。在我国之所以出现这个问题, 主要是目前市场、体育社会组织在公共体育服务供给中的力量有限, 缺乏自信。要解决这一问题, 要加大政府和体育管理部门的支持力度, 通过法律、法规突出市场和体育社会组织的地位, 不断提升对于市场和体育社会组织的信任度, 不在制度和政策层面设置过多的障碍。在购买过程中, 不仅在经费方面给予支持, 在可能的情况下, 也给予场馆设施、人力资源等方面的支持。市场和体育社会组织应迎合政府和公众的要求, 当两者发生冲突时, 应严格按照合同实现公共体育服务的供给, 提高独立意识、法规意识。

(2) 不断提升服务能力。市场和体育社会组织不自信, 其主要原因是自身能力不足。公共体育服务市场的发展以及体育社会组织的发展, 当前主要依靠政府扶持, 没有政府的扶持, 市场和体育社会组织就没有办法获取生存和发展的资源, 这是我国政府购买公共体育服务时政府、体育管理部门、社会、市场、公众很难形成伙伴关系的重要原因。欲解决这一问题, 必须循序渐进, 当前最可行的方法是坚持“双重制度”:一方面接受政府领导, 在承接资格、服务规范等方面按照政府的要求实现; 另一方面, 不断完善自身的成本效益和权责管理的内部治理结构, 在二者之间努力构建一个平衡点。随着政府购买公共体育服务环境的不断优化, 公共体育服务市场的不断发展, 体育社会组织自身能力的不断增强, 逐步建成政府、体育管理部门、社会、市场之间的平等伙伴关系。

(3) 寻求法律支持。欲实现对于市场和体育社会组织从“约束控制型”向“培育服务型”转变, 单纯依靠政府自觉和公众支持是不够的, 必须从法律层面解决这一问题。当前可以重点做好以下几个方面的工作。①改革“归口登记、双重管理、分级负责”社会组织登记制度, 降低体育类等特色性质的社会组织的登记门槛, 当前可出台《体育社会组织登记管理暂行条例》, 进行尝试, 根据尝试结果进行修订完善。②对于市场参与要有明确的法律支持, 从法律层面对市场参与政府购买公共体育服务, 应该享受的优惠政策给予明确规定, 改变目前“一地一策”的现象。③加快体育社会组织去行政化进程, 尤其是加快梳理专项体育协会与体育管理部门的关系, 确立体育社会组织的法人地位, 在法律框架内不断提高体育社会组织的自治水平。④为市场和社会组织参与政府购买公共体育服务创造良好的法制环境, 通过制度的制定、法规的完善为市场和体育社会组织的发展提供一定的法制空间和财政金融支持, 提高市场和体育社会组织的自我造血能力^[9]。

3.3 使用主体:强化权力意识, 提高参与能力

(1) 强化权利意识。公共体育服务权利与其他权利一样是公民权利的重要组成部分, 政府有责任、有义务为全体公民提供基本的公共体育服务, 公众在公共体育服务的供给中, 具有依法进行监督的权利。政府购买公共体育服务不是政府的恩赐, 其绝对权威是不存在的, 公众参与是民主权利的要求和体现, 既是体育管理体制改革的要求, 也是创新政府治理的要求。通过公众参与, 可以提高供给质量, 增强公共体育服务与公众需求的契合度。公共体育服务是民生问题, 公众参与是民主问题, 根据现代政治的要求, 民主和民生是密不可分的, 尤其是在地方治理模式下, 政府购买公共体育服务的投入、绩效等都与公众参与有着紧密的联系。从公众层面看, 必须不断强化权利意识, 确保能够不断享受政府购买公共体育服务的发展成果。

(2) 提高公众参与意识和参与能力。当前需要重点解决以下几个问题:①不断提高公众专业技能。当前比较可行的办法是通过网络平台, 对公共体育服务的分类、特点、要求进行阐释, 对具体的服务技能通过视频等方式进行传播。网络平台的建设要重视时效性和超前性, 不要成为政绩工程, 要真正成为提高公众公共体育服务专业技能的主阵地。②不断完善配套制度建设, 尤其是公众参与的激励机制建设, 提高公众参与政府购买公共体育服务的主动性、积极性。③通过社区、体育俱乐部、媒体等多种渠道进行宣传, 尤其是抓住社区这个主战场, 对各级政府和体育管理部门的文件进行解读, 不断提高公众的责任意识, 使公众自觉、主动、积极地参与政府购买公共体育服务。

4 结束语

政府购买公共体育服务提升了供给效率和供给质量, 是我国公共体育服务发展路径的正确选择, 同时, 也给政府和体育管理部门、市场和社会组织、公众提出了新的要求。只有相关主体通过自身的发展不断满足改革的需要, 才能真正推进我国政府购买公共体育服务稳定、和谐、可持续发展。