党的十八大以来, 特别是十八届三中全会和四中全会相继作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》, 使改革与法治成为当今中国历史进程和经济社会发展最突出的时代主题, 并呈现出改革与法治“两翼齐飞”“双轮驱动”的政治格局。体育作为中国社会主义现代化事业的重要组成部分和社会发展领域, 不但要适应国家改革与法治的发展进程, 而且由于体育改革与法治相对滞后的现实状态, 使其在加快深化体育改革与建设法治体育的发展步伐且形成二者互为推进的新常态方面, 具有更为紧迫的现实意义。

1 深化体育改革与建设法治体育在新常态下的内在契合

对于社会秩序的形成来说, 法治与改革似乎是存在冲突的2种思维路径。改革思维的关键是变, 是要改变现有的法律与秩序; 而法治思维的关键, 即固守现行的法律制度和秩序^[1]。就其自身的基本思维倾向而言, 改革是要冲破某些规则的束缚而重在创新, 更加关注现实的社会效果, 将发展和效率作为硬道理; 而法治要求尊重法律的权威, 重视的是法律得到严格实施, 追求秩序的稳定性和维护公平正义等基本价值。正是改革与法治至少在形式上客观存在的内在矛盾, 使得在中国面临巨大生存与执政危机而以第2次革命姿态启动改革征程之后, 一些获得道德和社会正当性的改革实践, 往往以先行先试和先破后立来宣称对既有法律的挑战和突破。法理学界在20世纪90年代中期就此现象持续展开了关于“良性违法”“良性违宪”的学术争论^[2], 至今仍是有关法学理论探讨的重要话题。不能有效化解改革与法治的这一冲突, 或许正是改革开放30多年来一直在加强法制和实施依法治国方略, 却不能很好形成法治局面的一个重要原因。在体育领域, 虽然宪法和法律有关体育的规范有限，而不需要体育改革对宪法和法律有更多的突破, 但体育法治建设在多种因素的制约下仍未能获得强势地位, 依法治体长期处于形式大于内容的疲软状态。

如果说, 在改革与法治处于矛盾交织的同一社会转型期并都成为推进社会进步的关键因素时, 当我们尚不能对改革和法治进行深刻长远的根本性把握而“摸着石头过河”时, 尽管“良性违法”已经严重伤害了法治的严肃性、权威性并将产生长期性的消极影响和潜在风险, 但因改革与法治的矛盾是在改革开放初期特定环境中得以放大还是情有可原的话, 那么, 经过30多年改革发展实践积累的当下中国, 则已到了必须理性协调和处理改革与法治关系的重要时刻。解决改革进入攻坚期和深水区的诸多难题, 立足中国经济社会的可持续发展, 更需要通过法治突破现有利益格局固化的改革障碍。实际上, 改革与法治不但具有在思维路径上相互冲突的一面, 而且二者能够在一个社会系统中动态共处, 还必有其内在的关联与契合。改革与法治相辅相成, 机制互动, 互为目的与手段, 在有序之改革与积极之法治之间, 存在着高度兼容和内在统一^[3]。

学者们强调法治不仅仅是对现有法律的捍卫, 而且包括运用法治方式对社会变迁或社会改革的适应。在中国还处在社会转型而未形成法治社会的情况下, 法治与法律并没有完全融为一体, 对需要改革的法律不能是机械死板地恪守而是运用法治方式的改变, 因而需要动态、正确的法治改革观的塑造^[4]。党的十八大在对全面深化改革和全面推进依法治国作出战略部署的同时, 进一步将其与治国理政紧密衔接, 对改革和法治关系进行了更为清晰的重新定位。习近平总书记在党的十八大后的多次讲话中指出, 要“努力以法治凝聚改革共识”^[5], “凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中, 都要高度重视运用法治思维和法治方式, 发挥法治的引领和推动作用, 加强对相关立法工作的协调, 确保在法治轨道上推进改革”^[6], 并阐释了党的十八届三中全会和四中全会决定的姊妹篇关系, 强调全面深化改革需要法治保障, 全面推进依法治国也需要深化改革^[7]。运用法治思维和法治方式推进改革, 在法治轨道上深化改革, 正在成为中国经济和社会发展的新常态。

当前, 我国对深化体育改革和建设法治体育的客观需要已共时性地显现出来。一方面，虽然在国家改革大潮的历史推动下, 我国的体育改革也在逐渐推进, 有了多方面的实践积累, 初步形成了一定的体育法规体系并对推动体育改革发挥了相应的作用。但是, 体育改革的深层难题也在越来越多地积聚, 体育法治建设相对滞后的矛盾日渐突出。自20世纪80年代中期启动、90年代前期逐步展开的我国体育管理体制改革, 在运动项目直接管理由行政机构向管理中心转移之后, 较长时间保持着为了维系奥运会等国际大赛而对既有体制的按兵不动和“举国体制”的不断强化, 未能从根本上改变行政权力高度垄断和集中支配的体育发展模式, 持续着以竞技体育为中心而忽略公共体育服务的资源配置格局。长期形成的体育行业利益链条和路径依赖惰性, 致使党的十八大后新一轮政府机构职能转变中无法看到体育改革设计的快速反应, 而且在体育管办分离和赛事审批等问题的社会关注中呈现出倒逼改革的舆论态势。

另一方面, 我国体育法治的现实状况, 也无力应对深化体育改革的法治挑战。不但颁行于社会转型初期的《中华人民共和国体育法》(以下简称《体育法》)早已落伍于其后逐步推进的体育改革发展, 其他体育法规规章亟待修改和体育立法全面覆盖的任务仍繁重。而且, 因体育专业技术性形成的一些特殊自治空间和以直接搞竞赛办活动为主要内容的体育管理方式, 导致了体育社会行政和法律治理的内在动力不足, 体育系统缺乏基础的法治工作力量, 远没有形成规范的执法体系和机制, 严重影响着体育行业法治氛围的形成。这些显然都无法适应国家战略布局和社会发展的形势任务要求。为此, 在我国深化改革和法治建设进入新的发展阶段中, 体育领域不但要在深化体育改革和建设法治体育方面迈出更大的步伐, 而且要努力创建二者内在契合的新常态, 在法治框架内进行体育改革, 在改革过程中完善体育法治, 形成深化体育改革和建设法治体育的互为推进。唯此, 才能实现我国体育的现代化和可持续发展。

2 建设法治体育是深化体育改革的过程与结果

在当代中国由传统社会向现代社会的历史嬗变中, 改革开放是党在新的时代条件下带领全国各族人民进行的新的伟大革命, 是决定当代中国命运的关键抉择, 是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝^[8]。当代中国的一切建设和发展均被卷入改革的大潮, 历经改革的过程和接受改革的洗礼。同样, 抵达建设法治体育的理想状态, 追求建设法治体育的美好愿景, 也必然是在深化体育改革的进程中不断地向前推进和逐步实现。

2.1 深化体育改革昭明建设法治体育的方向

党的十八届三中全会明确提出“完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力现代化”是全面深化改革总目标。国家治理体系和治理能力现代化最重要的制度要求和特征就是国家治理体系的法治化^[9]。国家治理现代化包含民主化、法治化、科学化和文明化, 其中法治化是关键, 它是衡量国家治理现代化的标准^[10], 以及国家治理现代化的核心和基石^[11]。因此, 中央在改革决定中同时强化了建设法治中国的目标和任务, 清晰地表明了通过改革推进国家治理现代化, 是使我国真正实现从传统人治社会向现代法治社会历史性转变的必然过程^[12]。

同样, 全面推进依法治体, 也是全面深化体育改革的必然之举。深化体育改革最为核心的, 是传统体育模式的变迁和现代体育制度的建构, 要解决的是体育体制机制和发展方式等根本性问题。改革那些与经济社会和体育发展趋势及规律不相适应的体育体制和机制, 积极转变体育的管理模式和发展方式, 一直是体育改革的核心目标与任务。并且, 随着党和国家对改革顶层设计水平的提升, 体育法治、依法治体逐渐成为深化体育改革重要的价值指向。在1986年国家体委制定的《关于体育体制改革的决定》中, 初步提出了改革体育领导体制的问题。到了1993年国家体委下发的《关于深化体育改革的意见》, 对改革现行体育体制的主要弊端、建立新的体育体制和运行机制则有了较为清晰的阐述。在《体育法》颁行和国家确立依法治国方略后, 国家体育总局制定的《2001—2010年体育改革与发展纲要》和党中央国务院颁发的《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》等重要文件, 在继续明确深化体育体制改革和机制转换的同时, 进一步增添了加强体育法制建设的相关要求。党的十八届四中全会之后, 在国务院颁布的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》和国务院办公厅印发的《中国足球改革发展总体方案》这些最新的体育改革部署中, 都在着力强化体育体制机制改革的同时, 从多个方面载入了体育法治化的内容。深化体育改革, 必然将体育发展的法治化转型作为重要目标。正是在体育改革的不断深化和推进中, 体育法治在体育改革与现代治理中的意义得以昭显, 建设法治体育的目标和地位愈益强化。

2.2 深化体育改革提供建设法治体育的动力

改革作为我们党的历史觉醒和伟大创造, 通过30多年的理论创新和实践发展, 在解决制约中国经济社会发展各种困难和重大问题方面取得了举世瞩目的巨大成就, 成为当代中国社会发展进步的活力之源, 也是在新的历史起点上全面推进依法治国的强大动力。全面推进依法治国是国家治理领域一场广泛而深刻的革命, 已有的法律体系和法制框架难免带有一定的历史局限, 不能很好地适应社会现实与发展。为实现良法善治的法治理想, 法制自身的改革任务也十分繁重。党的十八届三中和四中全会的决定中, 都对完善立法体制、加快法律修改、深化行政执法体制和司法体制改革等提出了明确要求。

当前, 我国体育事业发展的地位不断提升, 前所未有地受到国家、社会和民众的高度重视。因而, 现行体育中的一些体制机制弊端时常成为社会的热议现象, 不但在倒逼着体育改革的深化, 也对体育法治建设提出要求而成为其加快发展的强大推动。特别是由于体育改革的多年停滞, 高度集中的行政化体育体制问题越来越严重地暴露出来, 许多体育体制和发展中的深层次矛盾风险和难题, 都需要在法治层面予以解决, 对依法治体提出了艰巨的挑战。现实的体育法治基础, 似乎还存在着诸多的缺失和严重的不适应。以基层公共体育设施的依法建设和保护为例可略窥一斑。

基层公共体育设施建设和保护是公共体育服务的重要内容, 也是我国全民健身加强建设的重要工作环节。多年来, 《体育法》《公共文化体育设施条例》《全民健身条例》和一些地方体育法规与行政规章、规范性文件等, 都对其建设、管理、使用和保护等做出了规定。然而, 基层公共体育设施的缺乏却一直成为影响全民健身事业发展的重要问题。除了客观的物质条件制约外, 最为重要的是法律法规的规定几乎成了一纸空文, 体育设施保护执法和司法更是罕见现象, 甚至一些地方政府和体育部门自己在侵占破坏体育设施, 却鲜见法律追责。日前, 国务院颁布的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》再次明确了对基层体育设施的建设要求。基层公共体育设施法治局面的开创, 有着体育法治工作提升的许多空间, 有着大量需要克服的体育执法难题, 因而有可能成为对依法治体的重要推动。至于体育领域改革中涉及行政权力配置等更为深层一些的问题, 则需要在改革思路上有更大的突破, 应当成为推动体育法律治理和改变体育法治现状的更大动力。

2.3 深化体育改革奠定建设法治体育的基础

一个国家的政治文明程度、经济社会发展水平决定了法治建设的状况, 与法治建设水平呈正相关关系。我国法治建设所取得的历史性成就, 一方面是历史经验的总结与经验积累, 而更为重要的是法治建设的发展条件和影响因素起到了非常重大的作用, 这些因素和条件最终促成了中国走向全面建设法治国家之路^[13]。正是通过改革开放而开创和发展的中国特色社会主义, 取得了经济和社会发展的瞩目成就, 为社会主义现代化建设提供了强大动力和有力保障, 也为实施依法治国方略, 全面依法治国, 推进法治中国建设奠定了坚实的基础。

我国体育法治建设的不断加强, 也必然得益于改革开放以来国家与社会的整体发展和体育事业自身的历史进步。改革开放不但为体育法治建设提供了所需要的各种社会与体育发展的基础和环境, 包括放开眼界借鉴吸收国外体育法治发展的文明成果, 而且伴随社会和体育发展, 日益涌现和增长着激励体育法治成长的各种诉求, 特别是逐步创造了公民体育权利能够被逐步认可和一定程度上获得享有的现实条件。在改革开放以来体育事业发展和地位不断提升以及人权事业的积极推进中, 国家不但对体育制定了专门法律, 而且在《体育法》中确定了当时正在兴起的全民健身在体育工作中的基础地位, 还有了对《体育法》以公民体育权利视野的官方阐述^[14]。

在21世纪国家推进公共服务的进程中, 2004年, 中央政府明确地将体育列入政府公共服务的范围和建设服务型政府的内涵^[15]。在北京奥运会后进入建设体育强国新阶段的体育转型发展中, 2009年国务院颁布的《全民健身条例》, 首次宣示了中国公民享有体育健身权利, 成为我国体育权利立法发展的重要标志, 并表明中国政府和社会已经到了能够为其提供保障的历史阶段^[16]。2012年, 国务院颁布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中, 再次明确地将以保障大众体育健身权益为内容的公共体育服务, 纳入国家基本公共服务体系, 为中国公民享有体育权益确立了坚实的国家保障^[17]。随着国家和体育改革的进一步深化, 将创造出更为优化的外部环境和更为充足而优质的资源条件, 不断增厚保障体育权利和建设法治体育的发展基础。

3 深化体育改革需要法治体育建设的引领和保障

中国共产党领导中国人民进行改革开放的伟大实践, 不断生成和激发出加强法治建设的动力与需求, 也日益深化和升华着建立现代法治的理性与决策。依法治国, 是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障, 是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求, 事关我们党执政兴国, 事关人民幸福安康, 事关党和国家长治久安。全面深化改革, 必须全面推进依法治国^[18]。因此, 深化体育改革, 也必须全面推进依法治体, 必须更好地发挥法治的引领和规范作用。

3.1 法治体育建设凝聚深化体育改革的共识

进入改革开放新时期以来, 通过对制约经济发展和社会活力的僵化体制的不断改革, 特别是确立了发展社会主义市场经济的改革方向, 我国获得了举世公认的经济高速发展和国家实力的极大增强。但是, 在社会将解决基本民生温饱需求作为首要任务以及国家法制尚不健全和法治传统并不深厚的情况下, 人们较少考虑改革与法治的关系和关注改革的合法性问题。也正是改革初期的某些盲目性和市场自身的负面作用, 使我们在收获经济奇迹的同时也带来了一系列严重的社会矛盾, 不但制约着经济的持续发展, 而且严重地威胁着整个社会的健康稳定和党与政府的执政地位。当历史的车轮走进21世纪, 继续以漠视或者回避法治的方式推进改革, 便不再具有正当性^[19]。不仅是因为我们已经确立了依法治国方略, 在经验和规律的层面上也已证明, 同处于社会转型期的改革与法治是解决中国现实问题的共同需要, 而且法治具有更为根本性的目标意义和标准价值, 只有法治才能根除改革的深层障碍、化解改革的可能风险和实现国家的现代治理。因此, 必须在法治的轨道和框架内深化改革, 以法治凝聚改革的共识。

我国体育的改革发展也到了需要进一步以法治凝聚改革共识的重要阶段。改革开放以来, 我国体育在经济社会的历史进步推动下获得了巨大的发展, 整体实力大为增强, 其中也有很多是体育改革和体育法治逐步展开所取得的宝贵成果。但是, 从20世纪90年代初期所规划的体育体制改革任务在20多年后仍没有取得实质性的突破, 体育基本发展方面和运行机制上的传统体制影响仍然还很强大, 有人称体育领域是计划体制下仍保留不多的“自留地”。在一些以体育改革为名的市场化运作中, 围绕体育赛事而形成的体育行业不正之风、严重破坏赛风赛纪等各种问题却日益严重^[20]。这些问题需要在深化体育改革中解决, 而且更需要在法治为体育改革设定的轨道和框架内完成。这是因为, 一方面, 我国的体育法治还远未建构起来, 现有粗线条的法律法规规定在刚性推进体育改革方面往往力不从心, 许多带有体育行业特点的特殊利益关系调整而需要的专门性规范还普遍缺乏。如体育行业最重要的运动员主体, 从选拔、培养到工作、再就业包括伤病处理的整个过程, 并且在中国特色的竞技体系以及改革转型、向职业化过渡等特定环境之中, 其个人权益的保障和救济与一般受教育者和劳动者有着很大的不同。现有法治体系对其的支撑还较为欠缺, 已引发出许多有较大社会影响的法律争端。另一方面, 由于体育行业长期形成的工作方式和人员构成特点, 法治思维和法治氛围较为薄弱, 依法治体的素质与能力普遍缺乏, 从而使得凝聚法治共识、以法治推进体育改革的需要更显迫切。

3.2 法治体育建设适应深化体育改革的需要

改革开放是我国在社会转型的历史阶段, 建设社会主义现代化的强大动力和有力保障, 是实现完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。法治则是根据社会发展规律, 为实现这一社会转型与发展而建立的现代治理方式。在全面深化改革的新的历史起点全面推进依法治国, 就是要解决现实的法治建设还存在着的与改革发展不适应、不符合的问题。与改革决策相衔接, 同改革开放不断深化相适应, 成为全面依法治国的重要原则内容, 也是其发挥对改革积极作为的根本要求。

在我国体育法治的初步发展中, 在有关立法中已经反映出对当时体育改革成果加以确认和巩固的适应形态。1995年颁布的《体育法》, 虽在今天看来很多内容已经过时和落后, 但历史地看, 当时还是在法中将很多体育改革成果进行展现和固化。比如, 除了阐明“国家推进体育管理体制改革”的总体原则外, 还在开展全民健身运动、鼓励体育社会化发展、建立社会体育指导员队伍、规范运动员流动、鼓励体育社会团体、监管体育经营活动等方面做出了规定, 甚至还超前地设计了体育仲裁制度。当然, 也正是因为《体育法》中的许多规定过于原则和缺乏实施力度, 不能适应体育改革发展和法治建设需要, 而成为多年来社会不断呼吁修改的重要原因。其他的一些体育法规、规章, 也同样具有类似的情况, 成为这些立法能够在保障和推动体育改革发展上取得一定成效的基本原因。正是因为我国体育改革与国家的整体改革一样处在急剧变化的过程之中, 依法治体对体育改革的适应需要积极的能动, 具有显著的动态特征。特别是在体育改革也同样面临解决深层矛盾和攻坚克难的更多难题时, 就对体育法治提出了更加理性和系统全面的更高要求。

最近一个时期, 有关体育社团的行政脱钩、体育竞赛活动审批制度改革、促进体育产业和体育消费发展以及以足球为代表的体育项目管办分离和职业化改革等, 虽有了一些规范性文件, 但在法律意义上的操作规范还很缺乏, 对体育立法有着迫切的适应性需求。同时, 全面推进依法治国的法治期待决定着依法治体的改革适应度要有更高的标准。而且, 法治的适应绝不是仅表现在立法一个环节上, 需要在各种体育法治资源的配置上都能主动适应深化体育改革的需要, 对此还将面临着更为严峻的挑战。

3.3 法治体育建设引导深化体育改革的进程

在改革与法治的关系上, 过去坚守的是改革先行法治附随；而在全面建成小康社会进入决定性阶段, 改革进入攻坚期和深水区需要全面深化的新的历史起点上, 党中央明确提出依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大, 必须更好地发挥法治的引领和规范作用。这是十八大以来法治思维方式的重大变化, 是对法治与改革关系的重新定位。在社会转型过程中需要法治引导改革, 用现代法治确定改革的目标和框定改革的走向, 以法治方式促进和推动改革, 用法治精神塑造改革的决策和行为过程^[4]。法治所具有的权威性、统筹性、公正性和秩序性, 是新时期改革应具有的目标属性和手段属性, 既包括改革任务、改革思路的深化, 也包括改革方式和改革机制的深化, 都必须用法治引领和规范, 这是改革开放以来改革实践与法治实践的经验总结, 是重构改革形态与改革秩序的必然选择^[3]。

在深化体育改革的进程中, 需要从实现体育治理现代化和法治化、引领和规范体育改革发展的高度, 做好建设法治体育的顶层设计。当下深化体育改革对体育法治和体育立法的要求, 已经不仅仅是对体育改革实践的被动回应和实践经验的事后总结, 要在确认和巩固体育改革成果的同时, 更多地通过建设法治体育的顶层设计引领深化体育改革的进程。要对体育改革的整体进程和全部内容进行主动谋划、前瞻规范, 将深化体育改革的各项任务和事项加以法治形式和程序的框定, 把握好体育法治进程与体育改革进程的同步性和互动性, 提高体育法治对体育改革的主动适应能力和及时有效规范与保障的能力, 改变各种任意、越轨和消极的作为, 实现体育改革在法治轨道上的运行, 以法治方式推动体育改革的科学发展。这其中, 也包括对改革权力和改革权力运作进行法律约束以防止其滥用^[21]。

法治所蕴含的规则之治、良法之治、程序之治、理性之治等, 可以保证我们将渐进式的体育改革置入可控的有序状态之下, 避免在社会转型和深化改革中所产生的社会风险。已有的社会矛盾或秩序失范的状态加上高风险改革, 可能会突破社会既有风险的承受能力, 把改革进程导向失控的状态, 这是渐进改革应所力求避免的情况^[22]。比如, 在运动员聘用就业和退役安置中, 新旧管理体制下的处理方式有着很大的改变。当缺乏规范有效的法治处理方式, 就会引发出具有较为严重社会影响的矛盾冲突, 对体育改革和体育事业发展造成干扰。同时, 深化体育改革必然形成各方面体育利益的激烈博弈, 需要运用法治方式对体育利益关系进行公正而规范的调整。为此, 还需要通过严格法治程序, 广泛听取意见, 充分沟通协商, 谋求公众对体育改革决策的广泛共识并以法律形式予以确立, 为深化体育改革获得合法性的权威基础, 并能够切实增强体育法规的实施力度和效果。

4 在深化体育改革中推进法治体育建设的现实任务

恰当把握和处理好深化体育改革和建设法治体育的关系, 是在国家改革与法治进入新的周期建设体育强国所面对的重大课题。创建深化体育改革和建设法治体育互为推进的新常态, 是我们应当作出的理性选择。鉴于在这一新常态中要更为突出“发挥法治引领和规范作用”的基本要求, 下面概要提出当前在深化体育改革中需要推进法治体育建设的一些现实任务。

4.1 确立深化体育改革的法治思维与法治方式

党的十八大以来, 面对国际形势复杂多变、改革发展稳定任务之重和矛盾风险挑战之多的新需求, 法治建设的地位也前所未有地提升。推进以法治化为核心的现代治理, 发挥法治作为治国理政基本方式的重要作用, 用法治凝聚改革共识和引领推动保障改革, 成为时下突出的时代话语。在这一背景下深化体育改革, 必须强化法治的地位, 提升法治思维, 建立法治方式, 依法推进体育改革。法治行动的理性自觉, 从根本上要受制于人们的法治素养, 取决于人们对于现代法治的认识、理念和思维。

党在十八大以来创造性地提出和反复重申运用法治思维和法治方式, 是我们在深化体育改革中必须坚持的根本思路。法治思维就是将法治的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的理性思考方式, 法治方式是运用法治思维处理和解决问题的行为方式, 是法治思维实际作用于人的行为的外在表现^[23]。以法治推进体育改革, 首要的是改革中的体育人的思维和行为方式的法治化问题。要加强体育领域法治理念的宣传普及和覆盖, 努力营造体育领域的法治氛围, 提升体育队伍的法治素养。如前所述, 体育系统有较大的行业封闭性, 自成体系的组织规则发挥着较大作为, 而体育行政机构鲜有的执法项目使其难于形成对法治思维和法治方式的动力需求, 造成对提高体育管理者法治素质的不利影响^[24]。因此, 确立、倡行法治思维和法治方式并加强制度引导与约束, 是全面深化体育改革非常重要的内在保障。

4.2 加快创制体育改革与发展急需的法律依据

法律是治国之重器, 良法是善治之前提。建设法治体育, 深化体育改革, 同样必须坚持立法先行, 于法有据, 按照科学立法的要求, 抓住提高体育立法质量这个关键, 确立符合宪法精神和法治根本原则并顺应体育改革发展方向与规律的立法理念, 不断增强体育法律法规规范创制的及时性、系统性、针对性和有效性。当前, 体育立法一个重点任务是加紧做好《体育法》的修订工作。自2005年即提出的修改《体育法》工作, 至今仍难以取得较大进展, 除了国家立法修法任务繁重和程序严格复杂外, 在具体修改思路的把握上, 体育改革的总体走向不明也是一个突出的问题。

结合当前对深化体育改革的探讨, 将深化体育改革和建立体育长效常态发展机制的理性认识转化为体育法律条文, 是下一步要突破的一项重要任务。同时, 现有的一些体育法规、规章和规范性文件的清理与修改工作量也很大, 有些在国家行政许可和审批制度改革中已经明确撤销和转变职能的体育项目, 还没进入修法程序进行下一步的规范。国家体育总局根据改革要求及时作出的有关体育赛事审批改革的规范性文件, 还有必要进一步转化为规范的立法形式；而且体育立法在对体育领域各个方面和不同位阶的广泛覆盖方面, 还存在着很大的差距和空间。特别是根据深化体育改革要于法有据的刚性要求, 现有的体育立法体制和立法队伍等相关工作基础还有较大的差距。在立法先行的法治新常态中, 对深化体育改革中的一些立法, 如何更好地体现前瞻性, 为未来的体育改革和发展留有余地, 如何运用授权立法方式解决深化体育改革中一些需要突破的立法冲突, 都是应当积极面对的法治课题。

4.3 增进体育行政机构职能转变中的法治作为

权力博弈和由此形成的各种利益关系调整是中国改革要着力解决的根本问题, 也是现代法治进行调整的基本内容。党的十八届二中全会以来各次全会的方案或决定, 都以改革和法治的共同视角, 将依法推进行政体制改革、转变政府职能、建设法治政府凸显出来。在我国《宪法》明确将体育作为国家发展和政府领导管理的一项事业的体制中, 如何不失时机地抓紧全面深化体育改革的重要契机, 根据党中央一系列改革治理和法治建设部署, 加快转变体育行政职能, 依法推进和实现政府对体育改革与发展既积极促进, 又在有限的法定范围内规范有效地进行法治作为, 无不有着重要的改革意义和法治价值。为此, 要认真落实中央有关“创新行政管理方式”和“依法全面履行政府职能”的要求, 从“不该管的不管不干预”和“该管的管住管好, 该加强的加强”这2条并行的路径上, 改革体育行政部门的法治作为, 做到有所为和有所不为^[25]。

目前, 就全国体育系统而言, 大量体育行政精力主要投入日常体育竞赛活动具体操作的状态还没有较大的改变, 体育资源由行政权力集中垄断控制的现象仍然普遍。体育行政部门下放权力和转变职能, 由于既有利益瓜葛的困扰以及能力水平的缺乏, 还未产生明显的效果；而积极主动地依法作为, 则是转变体育行政职能中需要强调的另一个重要方面。长期以来, 很多体育行政部门疏于履行政府职能的公共行政, 在有限的行政执法事项中仍消极不作为, 一些体育执法工作不依法实施却无人问津, 依法行政不能成为体育行政工作常态, 甚至有些体育行政部门不知自己负有体育执法职责。最近, 国务院不断加大行政审批力度, 其中涉及一些体育事项。如何落实国务院关于“做好取消事项的落实工作, 加强事中事后监管, 防止出现管理真空, 明确政府内部审批的权限, 放管结合, 不断提高政府管理科学化、规范化、法治化水平”^[26]等方面的要求, 是对体育行政部门法治思维和法治能力新的考量。

4.4 构建发展体育产业和社会力量的法治机制

围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革, 推进社会事业改革和创新社会治理体制, 向市场和社会放权, 激发市场和社会的活力, 是当前国家深化改革的重要任务, 也是推进法治建设的重点领域。与深化体育改革和建设法治体育相对应的, 是根据促进体育市场的繁荣发展, 培育并发挥体育社会力量作用, 加快构建有利于体育产业化和社会化的法治机制。在发展产业方面, 我国总体上一直处于较低水平, 在国民经济和大众消费中的结构比重很小, 缺乏相应的市场活力和产业政策保障。

近年来, 国家对发展体育产业在宏观法规政策层面进行了较多的部署, 在《全民健身条例》中明确促进体育消费和体育产业发展; 又于2010年国务院办公厅下发的《关于加快发展体育产业的指导意见》基础上, 2014年国务院下发了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》。这是在全面建成小康社会和全面深化改革进程中政府引领体育改革发展的一个重要法规性文件, 无论是对推动体育产业和体育整体发展, 还是促进国家经济发展等都有着重要的意义。该意见提出了一系列的产业政策, 具有较强的系统性和宏观指导性；但在具体配套措施特别是形成具有立法规范形式的操作措施与程序上, 还有很多工作需要做。目前, 各种体育产业业态和职业体育发展, 都急需法治层面的统筹调控和执法方面的运营监管, 依法推进的任务十分繁重。

在促进体育社会化、依法发挥体育社会组织社会治理职能方面, 虽然这是自改革开放后长期提出的改革命题和法治任务, 《体育法》以及诸多法规和规范性文件也做出了一些相应的规定, 但对其更加明确的改革推动, 则来自于党的十八大之后国家对行政机构改革和社会团体明确脱钩的整体部署。在社会广泛的翘首盼望中, 2014年以来, 国家体育总局领导的讲话已经披露出有关体育社团分类改革的一些信息^[27]。至于中华体育总会、中国奥委会这样的全国综合性体育社团如何与国家体育总局脱钩进行实体化改革, 似乎还未涉及。在体育社会组织的具体运行, 特别是进行法律规范调整的建设方面, 还需要进行探索。另外, 如何依法落实已有的关于体育社会组织的规定, 也存在着许多实际问题。比如, 根据《全民健身条例》的规定, 国家体育总局制定了《社会体育指导员管理办法》, 其中有着对发挥社会体育指导员协会和行业、项目协会在社会体育指导员工作中作用的规定；而在实际中, 2010年国家体育总局建立了中国社会体育指导员协会和其后地方也相继建立各级协会之后, 相当多的地方所建立的协会还只是名义和摆设。关于社会体育指导员的大量工作, 许多体育行政部门既没有能力自己去做, 又不放手发挥社会体育指导员协会等组织的作用, 这仍然需要采取严格的法治方式加以推动。

4.5 开辟体育法律服务和维权救济的多元渠道

随着体育部门行政职能的转变和体育产业化与社会化改革的不断深入, 多样化、个性化的体育需求会有较大的增长, 而且也会因行政直接干预的弱化而在社会与市场中更多地运用法治方式处理体育事务, 促进全社会体育法律与权利意识的普遍提升, 体育组织和体育人士对法律的使用和消费将逐渐普及, 对法律服务的需求将不断增多。在走向体育改革深水区的各种难题后面的利益博弈也进一步加剧和更多的外显, 日益增多的体育纠纷需要寻求法治化的解决途径和救济渠道。

目前一些发达国家有着“体育律师”的存在, 我国也有一些实务机构和律师在较多地承担着体育法律事务。这些专门体育法律服务需求与供给逐步增长的双向互动, 是深化体育改革与加强体育法治发展形成的必然产物。随着体育法治理念的传播和法治氛围日益浓郁, 需要有专业化的机构和人员为人们处理体育法律事务, 特别是为运动员和体育组织提供各种咨询、调解、代理、请托、援助、救济等法律服务活动, 体育组织聘请法律顾问的做法也将更为普遍。体育和法治工作部门应对这一现象引起必要的重视, 做好规划和引导, 促进其规范发展。同时, 在体育维权意识和诉求的增长中, 要在依法健全体育组织内部纠纷解决程序规则的基础上, 积极扩展体育纠纷的外部解决渠道。

伴随国家诉讼法律制度的发展, 公益诉讼的启动为公民追究公共体育服务中的一些体育违法行为提供可能的空间^[28]。2015年4月, 中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》^[29], 将“坚持有案必立、有诉必理”作为指导思想之一, 或许为解决类似过去一些对体育组织起诉不予受理的问题找到了出路。另外, 还要及时完善体育行政复议制度, 开辟当事人依法申诉和质询的有效途径, 并且要继续研究探索建立我国特色的体育仲裁制度。

4.6 加强体育法治理论研究和人才队伍建设

逐步深化对经济社会发展规律的认识, 不断把在实践中发现和创造的经验上升为理论, 繁荣文化和理论研究, 是社会发展的一项重要任务。人才则是经济社会发展的第一资源, 是社会文明进步、人民富裕幸福、国家繁荣昌盛的重要推动力量。因此, 在建设法治体育的进程中, 体育法治理论研究的发展和体育法治人才队伍的建设, 也同样成为需要高度重视和不断推进的重要工作。

党中央在全面推进依法治国的决定中, 原则部分阐明了中国特色社会主义理论体系是全民推进依法治国的根本遵循, 要求必须从我国基本国情出发, 同改革开放不断深化相适应, 总结法治经验, 围绕法治建设的理论和实践问题, 推进法治理论创新, 发展社会主义法治理论, 为依法治国提供理论指导和学理支撑; 同时, 专设了加强法治工作队伍建设的部分, 强调全面推进依法治国, 必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准, 着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍, 为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。在建设法治体育中落实中央的这些规定, 发挥在运用法治方式推进体育改革中的理论和人才方面的作用, 既需要通过一定的方式和保障, 促进体育法治和法学的各种研究, 不断加大对深化体育改革实践中的重要问题, 特别是有关体育特殊性突出问题的研究深度和干预力度, 并要利用有关的活动和媒体方式, 积极反映体育改革中的法治问题, 促进社会关注和舆论引导; 同时, 要通过政策引导和工作规范, 加强体育行政系统和社会组织中法治工作人才队伍的建设, 提高体育管理人员的法治素养和依法办事能力, 并要联系和吸引更多的法律工作者为体育改革发展和法治实践服务, 发挥体育法学学术团体和研究机构的作用, 广泛团结法律法学界和体育界的专家学者, 不断提高体育法学研究队伍的水平, 积极落实中央两办下发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》^[30], 推进体育法治的新型智库建设, 为深化体育改革和建设法治体育提供有力的智力支持。