“法者, 治之端也”^[1], 发展全民健身公共服务首先要有法可依。2008年北京奥运会之后, 我国在全民健身公共服务立法实践上取得了长足的进步, 相继出台了《全民健身条例》《全民健身计划(2011—2015)》《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》《政府购买服务管理办法(暂行)》等政策法规。2014年国务院发布了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，还特别将全民健身上升为国家战略。这些政策法规的颁布推进了全民健身公共服务的法治进程, 但是按照全面依法治国的要求, 与广大民众的期望相比, 全民健身公共服务领域的立法还有较大的差距。一些重要的法律、法规还未制订出来, 不少制度性规范层次较低, 缺乏系统性和协调性。

展望未来，全民健身公共服务实践还面临诸多挑战, 经济进入新常态, 政府财政收入面临下降危机, 财政支持的力度趋弱; 人口老龄化加速, 老年人体育需求与日俱增; 政府购买公共服务力度加大, 供给泛市场化风险增加, 多元供给利益矛盾凸显等等。故应加强制度设计和法治建设, 使全民健身公共服务在法治的框架内运行。法治建设一直是完善全民健身公共服务体系的薄弱环节, 在依法治国开启新时代和全民健身上升为国家战略的双重背景下, 这一问题能否得到有效解决, 不仅关系到全民健身公共服务产生的惠民效果, 更关系到全民健身治理体系和能力的创新。故本文对此进行探索, 为完善全民健身公共服务体系提供理论参考。

1 全民健身公共服务的立法需求 1.1 完善全民健身法制体系须增补高位阶的法律规范

按照法的等级效力划分, 目前我国已初步形成了由法律、行政法规、地方性法规和部门规章所组成的全民健身公共服务法制体系, 这一体系的层次结构主要表现为法律、行政法规少, 地方性法规、部门规章多的特点(表 1)。

表 1显示的结构使全民健身公共服务的整体立法层次偏低, 法治约束力不强。在法律方面, 仅有《体育法》第11条规定“国家推行全民健身计划, 实施体育锻炼标准, 进行体质监测”。我国还未制订全民健身公共服务的专项法律, 与基本公共服务体系各领域的专项法律建设相比, 全民健身已远远落后于基础教育、基本医疗卫生、就业与再就业、失业保险和安全用水等领域。当前, 全民健身公共服务主要停留在依靠法规和部门性规章治理的局面, 这不仅不利于全民健身公共服务各项措施的有效执行, 也不利于深化体育改革所要达到的体育治理现代化和建设法治体育。不仅如此, 从执法的角度看, 立法层次比较低、缺乏刚性约束, 使一些政府部门缺少必要的执法敬畏, 在全民健身公共服务供给中责任不到位。由于全民健身公共服务的标准缺乏统一的法律规定, 地方政府在政策执行的过程中, 容易出现避重就轻, “上有政策、下有对策”的情况, 从而造成均等化的目标难以实现；因此, 提高全民健身公共服务的立法层次, 出台具有权威性、规范性的全民健身公共服务法律, 在国家层面上以法律的方式明确全民健身公共服务的基本标准、覆盖主体、经费使用和各级政府责任, 从整体上对全民健身公共服务运行、管理进行规范是很有必要的。

1.2 政府购买公共服务须制定规范多元供给关系的政策法规

政府购买公共服务的相关政策法规已出台, 未来全民健身公共服务的供给主体逐渐由政府一元向政府、市场、社会组织多元转变; 供给方式也由独家供给向合作供给转变。可以预见, 未来全民健身公共服务的实践将呈现出更加复杂的局面。“在‘无法可依’的状态下, 体育公共服务主体的法律定位不清晰, 体育行政部门、体育非政府组织、企业、个人等公共服务提供者之间的法律关系不清, 各类公共服务主体缺乏明确的职能定位与法律地位, 尤其是作为推进体育公共服务的主导者, 体育行政部门对于自己是否‘越位’‘缺位’还是‘错位’没有法律上的判断标准”^[2]。因此, 无论是政府、市场还是社会组织的行为, 都需要通过相应的政策法规进行规范。目前有以下3个方面的立法亟须规范。

(1)划清政府购买全民健身公共服务的权限。有关政府购买公共服务的立法主要是针对公共服务的一般性提出了规制, 全民健身更有其服务特殊性。对于哪些可以购买, 哪些不可以购买要有明确的规定, 应警惕政府购买公共服务泛市场化, 严格做到《政府购买服务管理办法(暂行)》规定的“不属于政府职能范围, 以及应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的服务事项, 不得向社会力量购买”。因此, 政府职权中哪些可以向社会购买, 哪些不可以向社会购买, 应通过制订“权力清单制度”加以规范。

(2)限定全民健身公共服务承接主体购买资质与行为的规范。目前社会组织、事业单位和企业是购买服务的主要承接主体。首先, 我国各类社会性体育组织发育还不成熟, 尤其是自律能力、市场竞争力、服务能力仍很有限, 对他们而言提供完善的全民健身服务任重道远。其次, 事业单位的分类改革并未完全到位, 尤其是项目协会实体化还远未完成, 大部分依然依附体育主管部门, 难以展开真正意义的竞争性购买行为。再次, 我国能提供全民健身公共服务的企业市场竞争力参差不齐, 一旦放开购买服务, 可能产生个别企业垄断供应的局面。故应制订承接主体资质、约束购买行为的制度规范是十分紧迫的。

(3)监管政府购买全民健身公共服务行为的制度规范。从发达国家的成功经验看, 政府和市场合作的方式主要有:合同外包、特许经营、用者付费、补贴等。无论哪一种合作方式, 其实质都是政府和私人部门之间的合作。政府以公共利益为价值取向, 私人部门以私利为价值追求。因此, 在合作的过程中要特别警惕服务质量下降、权力寻租、贪污腐败等行为的出现, 尤其是要避免政府在卸下包袱的同时也卸下了政府应担负的责任, 将本该是政府负责任的公共服务也推向了市场。故应对政府和私人部门的合作方式、合作关系、服务项目、资金运营、政府监管等方面，通过政策法规进行相应的约束与规范。

1.3 日益增长的健身需求须规范全民健身资源使用方式的政策法规

当前规范全民健身资源使用方式的立法需求主要包括以下2个方面。

(1)公共体育场地设施有序使用的政策法规。我国已出台了《公共文化体育设施建设条例》《关于学校体育设施向社会开放指导意见的通知》《关于加强大型体育场馆运营管理改革创新提高公共服务水平的意见》《关于推进大型体育场馆免费低收费开放的通知》等系列政策, 这些政策的实施对于解决公共体育场地设施匮乏的问题发挥了积极的作用。从现实情况看, 由于缺少原则性政策的实施细则, 这些政策还未得到很好的执行, 执行不力导致一些老问题依然存在。例如, 大型体育场馆运营效能不佳、服务能力不强、公众利用水平不高, 这些问题依然需要通过进一步出台实施细则加以规范和解决。此外, 随着人们体育热情的高涨, 又涌现出一些新的问题。例如, 广场舞扰民给社区治理带来新难题、项目化场地结构性短缺、残疾人健身设施缺失等等。随着中国老龄化社会的到来, 以老年人群体为主的广场体育娱乐活动将更加势不可挡, 当健身、娱乐的权利和正常休息的权利发生矛盾时, 如何进行调和？可以说, “众多广场舞纠纷背后, 反映较多的还是场地资源不足与不适方面的原因”^[3], 更反映了政府管理职能的缺位。对于地方政府而言, 现有的公园、广场、公共绿地如何使用, 未来公共活动用地如何规划均需要进一步修订和出台相应的政策法规和管理规范。

(2)社会体育指导员志愿服务长效化的政策法规。我国《社会体育指导员管理办法》规定:社会体育指导员是指不以收取报酬为目的, 向公众提供传授健身技能、组织健身活动、宣传科学健身知识等全民健身志愿服务, 并获得技术等级称号的人员。可见, 社会体育指导员是全民健身公共服务的当然志愿者。目前全国注册培训的公益性社会体育指导员已达141万人^[4], 与2004年的43万人^[5]相比, 近10年社会体育指导员的数量增加了近100万人。目前的发展规模充分显示了我国的社会体育指导员政策是以规范、指导培训为重点。从发挥的实际作用看, 在基层指导全民健身的社会体育指导员相对较少, “群众身边的指导员数量不足、质量不高、上岗率不高是当前需着力解决的问题”^[6]。“重培训、轻使用”的反差反映出我国社会体育指导员政策制定的不全面、不协调。从《社会体育指导员管理办法》的内容看, 多是指向培训的等级划分、培训主体、培训方式等内容, 而关于如何使用社会体育指导员的内容十分缺乏。应进一步针对如何使用社会体育指导员制定相关政策, 尤其是对其合法地位、权益保护、激励措施等方面要有专门、统一的规范。

2 全民健身公共服务政策法规的供给方式 2.1 在供给作为上, 由被动向主动供给转变

《国家基本公共服务体系规划(2011—2015)》提出:“把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供, 是我国公共服务发展从理念到体制的创新。”全民健身公共服务政策法规作为全民健身公共服务体系建设的制度载体, 其供给的质量如何直接关系到体系建设的成败。

目前体育行政部门在立法行为上依然缺乏主动性, 被动立法的状况依然显著, 突出表现在以下2个方面:①遇到问题才立法。中央体育行政部门在实际的立法工作中, 往往是被“问题”推着走, 问题出现以后才想到要立法, 立法往往是被形势所迫触发的, 立法工作呈现较为明显的“头痛医头, 脚痛医脚”现象, 致使立法碎片化。②中央颁布了政策, 体育行政部门才立法, 上级颁布了政策法规, 下级部门才立法。我国《立法法》规定:“行政立法主体可以在与现行法律不抵触的情况下, 就社会的有关事项先行立法。”相关部门为了降低政治风险, 往往是抱着坐等、观望、跟进、移植的立法工作态度, 缺乏对政策法规的主动供给和创新, “地方法照搬上位法和地方法之间的简单模仿”^[7]等重复立法问题普遍存在。

从现实情况看, 随着公民体育需求的不断扩增, 全民健身公共服务供给方式由一元向多元供给转变, 将会出现更多新问题、新情况。故全民健身公共服务的相关权力部门和行政部门应从被动立法向主动转变。主动立法即要求在没有上级权力机关和行政部门授意、授权的情况下, 体育及相关行政部门为了提高全民健身公共服务的供给效果, 在国家法律或制度允许的范围内主动供给政策法规的行为。全民健身公共服务政策法规的供给实现主动立法, 首先要求体育及相关行政部门要树立“立法为先”“防患未然”的理念; 其次要充分考察全民健身公共服务发展的实际状况, 列出哪些方面需要用行政立法, 并加以规范; 再次要根据社会发展的趋势, 增强预见性, 防止制定出的政策法规又适应不了变化的社会环境。

2.2 在政策方案制订上, 实行内生与外生结合方式

从一项政策法规的来源看, 主要有2种生成方式:一种是内生方式; 另一种是外生方式。内生方式主要是指在政策问题确定以后, 政策方案是通过总结实践经验而形成的。在我国主要表现为“摸着石头过河”“先试点, 再推广”“成熟一个, 制订一个”。这种政策生成方式的优势在于, 政策方案的形成有深厚的现实基础, 有着切实可行的本土化条件; 其劣势在于, 政策方案依据的经验需要长时间的积累, 容易出现静态的政策方案和动态的社会环境不协调状况。另外, 如果试点选取缺乏代表性、普适性, 也有可能造成政策方案的适用性较差。相对于内生方式, 外生方式是指政策方案是通过借鉴、移植、扩展其他国家或其他行业的相类似政策而形成的。这种政策生成方式的优势在于, 政策方案形成的效率较高, 有助于在短时间内就形成一个完整的政策法规体系。其劣势在于, 这种政策方案往往具有理想化特征, 有可能脱离本国、本地、本行业的实际。

我国全民健身公共服务政策法规的供给既不能脱离国内发展实际, 又要保持一定的供给效率, 因此, 它的供给要采用内生和外生相结合的方式, 或者说既要将通过本土经验积累作为制订政策的依据, 又要通过借鉴和学习国外、其他行业的成功经验制订政策。在结合使用的过程中, 囿于我国全民健身公共服务发展的时间不长, 可资借鉴的经验有限, 要在短时间内建立起各层次、各类型结构合理, 要素完备的政策法规体系, 单靠经验积累的效率是相对较低的, 还需要重点借鉴其他国家的成功经验。为了防止出现“水土不服”的情况, 应继续发挥我国“先试点, 再推广”的做法。政策法规的特点在于“定”, 级别越高的立法, 其稳定性越强。公共体育需求的特点是“变”, 为了防止制订的政策法规与动态发展的实践不相符, 应及时将成功的经验固定下来, 把不符合实际的政策内容进行修改或调整。因此, 在立法的层次上可以先制定部门规章, 试行一段时间以后, 再根据实际情况上升为行政法规或者法律。

2.3 在决策程序上, 由经验决策向科学、民主决策转变

经验决策主要是领导者依靠前人的经验、个人的经验和直觉做出判断的决策。经验决策有其合理性, 但其局限性也十分明显, 最大的问题是在我国社会转型的背景下, 涌现出了大量的新问题, 对这样的问题进行决策没有先例可循。此外, 仅凭个人经验、固有经验考虑问题, 往往比较片面, 决策有一定的盲目性。对于全民健身公共服务相关问题的决策, 应认识到今天的全民健身公共服务是市场经济条件下的全民健身公共服务, 市场经济是私利取向, 全民健身公共服务是公益取向。公益取向的全民健身公共服务在市场经济条件下运行必须加强政府的调控机制, 以弥补市场的缺陷, 矫正市场的失灵, 保障公共利益。因此, 全民健身公共服务决策作为公共决策的一个领域应加强科学化、民主化。

全民健身公共服务决策的科学化中主要体现在程序和方法的科学上，在科学理论的指导下正确地决策。科学决策是决策者和其他参与者采用科学合理的决策程序, 充分利用现代科学技术知识和方法, 特别是政策科学的理论和方法进行决策。即在科学理论的指导下, 遵循决策原则和程序, 利用现代科技手段, 通过各种方案的选择, 达到方案最优化。民主化决策要求充分重视决策中利益相关者及智囊团体的意见和判断, 尽量做出最能反映民意的决断。具体而言, 就是要保证广大人民群众和各种社会团体以及政策研究组织能充分参与决策过程, 在政策决策中反映广大人民群众的根本利益和要求。改革和完善全民健身公共服务的决策机制, 实现经验决策向科学化、民主化决策转变是体育及相关行政部门实现政策供给职能, 完善全民健身公共服务政策法规体系建设, 推进全民健身公共服务均等化的重要途径。

3 提升全民健身公共服务水平的法治策略 3.1 重点实施体育行政执法制度

法律贵在行, 也难在行。法律只有得到严格执行, 才能彰显价值和权威; 如果执行不力, 法律再完善也是一纸空文。正因如此, 党的十八届四中全会强调, “法律的生命力在于实施, 法律的权威也在于实施”^[8]。当前, 全民健身实践中的各种乱象日趋凸显, 亟待加强体育行政执法的范围和力度。“体育行政执法是指体育行政部门或依法授权、委托的机构以发展体育事业、保障公民体育权利为目的, 运用各种适应体育行业需要的行政手段, 组织实施体育法律、法规和规章的各种管理活动, 包括服务、处理和检查、监督等行为”^[9]。

从现实情况看, 目前我国体育行政执法意识还十分淡薄, “我国体育行政部门普遍缺少行政执法机构和队伍, 缺乏体育行政执法的实践和经验”^[10]“体育执法手段仍显单一”^[11], 体育行政执法的动力还主要依靠各级人大常委会的高位推动^[12], 执法活动主要表现为“运动式”, 体育行政执法体系尚未建立。应进一步加强体育行政执法工作并使之常态化。加强体育行政执法制度和机制建设，首先要重视体育行政执法机构和队伍的建设, 设置专门的法制工作机构, 并配备专职人员负责。其次要完善执法程序, 推进综合执法, 严格执法责任, 建立权责统一、权威高效的体育行政执法机制, 并积极探索跨部门执法。再次要加强体育行政执法的政策供给, 促进全民健身公共服务政策法规实施制度的建设, 形成完善的体育行政执法保障机制。

3.2 推进体育行政问责制度

行政问责制是指一级政府对现任该级政府负责人、所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或过失, 不履行或未正确履行法定职责, 以致影响行政秩序和效率, 贻误行政工作, 或者损害行政管理相对人的合法权益, 给行政机关造成不良影响和后果的行为。实行内部监督和责任追究的制度, 要求“有权必有责, 用权受监督, 侵权要赔偿”。在体育领域建立问责制, 即对体育行政主体权力进行约束, 对公众体育权力进行保护, 它是促进全民健身公共服务健康稳定发展的重要保障。目前体育领域的行政问责制度实行的程度还较低, 例如《全民健身条例》规定：县级以上体育行政人员有法律责任规定, 但是依然不够具体明确。如对体育场馆设施被侵占、破坏, 城市不依法建设体育场馆设施等问题还束手无策，这些行政执法的薄弱现象直接影响和弱化了体育法治的权威。故切实在体育领域实施行政问责制度就显得尤为重要，这有利于解决目前全民健身公共服务中存在的诸多责任问题, 有利于提高体育行政领导队伍的责任意识, 从而保证政策决策的正确性和执行的坚决性。

3.3 培育行政主体法治信仰

“管用而有效的法律, 既不是铭刻在大理石上, 也不是铭刻在铜表上, 而是铭刻在公民的内心里”^[13]。全民健身公共服务政策法规体系的建设, 不仅要促进制度载体完善和实践环节调控, 还需要加强法治教育, 通过加强法治文化学习提高体育行政主体的法治意识和执法能力。在我国普法宣传教育的实践过程中, 体育系统也开展法治宣传, 对行政人员进行了针对性的法治教育, 产生了一定的积极效果。从总体上看, 中央好于地方, 省市好于区县。一些基层的体育部门进行体育法治宣传教育的活动开展较少, 一些基层开展的法治宣传教育还存在形式重于内容的现象, 体育行政队伍的整体法律素养有待提高, 体育行政执法的理念和能力还十分欠缺。因此, 应积极完善体育法治宣传教育方式, 按照党的十八大报告要求, 深入开展法制宣传教育, 弘扬社会主义法治精神, 树立社会主义法治理念, 增强全社会学法、尊法、守法、用法的意识。

首先, 在法治学习内容上, 要注意体育领域的政策法规与民主政治建设法制理论、保障和改善民生的法律法规, 使全民健身公共服务的法制教育放在国家整个法治建设的文化环境下开展。其次, 积极开展体育政策法规的宣传活动，确定法制教育的重点人群, 其中体育行政人员是重点; 从层次上确定基层体育管理干部是重点，针对不同的对象开展有针对性的法治教育工作。再次, 体育系统要建立体育政策法规学习的培训制度, 开展灵活多样、切实有效的教育活动, 提高体育行政队伍的法律意识和执法能力。通过体育及相关法制教育, 弘扬社会主义法治精神, 在全民健身公共服务领域形成崇尚法律、遵守法律、维护法律权威的氛围, 努力实现以法治凝聚服务共识, 规范治理行为, 促进矛盾化解。