领土被认为是国家管辖的区域^[1]，国家对其管辖的区域享有领土主权。然而，并不意味着领土范围内的主权治理方式是同质化的。基于领土治理形式的差异，主权在空间上会呈现不同的形式，如部落主权、分级主权、社会主权^[2]。而美国印第安人保留地就是一种特殊类型的主权领土。这种主权领土的创建是美国领土扩张过程中，对印第安人采取控制和妥协的产物。然而，1887年《道威斯法》（Dawes General Allotment Act）实施后，美国联邦政府通过撤销保留地或鼓励他人购买印第安人土地的方式实施领土重组，进而削弱印第安人主权。印第安人保留地创建和重组的实质是，国家通过调整领土的治理形式，改变主权形式，从而达到其政治目的。

印第安人保留地是美国联邦政府为了对印第安人实行治理而划定的空间，在以下四个方面区别于美国的一般领土。首先，保留地被美国联邦政府授予“国内附属国（domestic dependent nations）”的地位，拥有占领和管理保留地领土的权利。其次，保留地领土在空间形式上呈现飞地的特征，被认为是美国领土内的“国中国”。需要指出的是，领土（territory）在中文语境中可以指代领土、领域、领地等^[3]。保留地虽在生计模式上类似于领地、地盘的概念，但其也具有清晰的管理范围、不受他国法律约束等属性，具备国家“领土主权”的特征。因此本文选用领土一词，意在提出国家调整领土治理形式的研究框架。第三，由于保留地不受大部分美国法律的约束，这意味着如果位于保留地地理范围之内，原住民法律则可以取代美国联邦法律，因此其实际上享有一定程度的有限主权（limited sovereignty）^[4]。第四，保留地由保留地内的印第安部落自行管理，联邦政府下辖的印第安事务局（Bureau of Indian Affairs）负责保留地与联邦政府的联系。值得一提的是，保留地演变主要经历了两个阶段，分别为保留地的领土创建时期和保留地的领土重组时期，这背后反映了美国联邦政府领土治理形式的调整。

保留地的诞生源于美国的领土扩张，其政治目的在于减少印第安人与美国扩张者之间的冲突。相较于利用暴力的方式，创建原住民领土的方法在削弱主权方面更加温和且有效。需要指出的是，类似的空间除美国之外，在加拿大、澳大利亚、巴西等国家也存在，是殖民者在“原住民”领土治理中广泛运用的策略^[5-10]。其实质是殖民者采用划定“种族/民族领土”的方式管理人口，加强对被殖民人口的剥夺和生命政治的管理^[11]。如今，殖民扩张虽已结束，但是这种基于人口社会属性的领土治理方式仍然保留至今。一部分国家沿袭殖民主义和沙文主义的思维，将这一领土治理形式应用在对土著和非主体民族的剥夺。如以色列、爱沙尼亚和斯里兰卡分别对国家领土内巴勒斯坦族人、俄罗斯族人和泰米尔族人的隔离、边缘化和剥夺^[12]。而绝大部分国家则是强调民族间平等，将少数民族治理视为国家领土战略的重要环节^[13]，进而采取设置民族自治区的领土治理形式，让少数民族能够自主管理本民族、本地区的内部事务，如中国、俄罗斯、西班牙等。值得特别强调的是，少数民族自治区与保留地虽然在领土治理方法上存在共性，但政治目的存在着根本差异。

进入20世纪，为了削弱保留地的有限主权，美国联邦政府开始撤销保留地或缩小保留地的范围。这种重组原住民领土的方法，缩小了印第安人部落管辖的范围，进一步剥夺原住民的自决权，从而使得美国联邦政府对印第安人的治理更加高效。因此，保留地领土的重组是美国联邦政府领土治理形式调整的结果。如今，有326个保留地仍存在于美国各地，这些保留地极端贫困、失业率高、受教育程度低且犯罪率较高。

不过，中国学者对印第安人保留地的研究较少，集中在印第安人保留地相关制度的探究^[14-16]，主要从历史学的视角出发，梳理印第安人保留地形成的过程及相关历史事件，缺少对印第安人保留地领土治理形式调整的研究。在此背景下，下文将在总结保留地的研究议题和领土研究进展的基础上，提出领土治理形式调整的研究框架，并进一步探究印第安人保留地领土治理形式的调整过程及特征。以期为国家如何实施领土治理及其背后原因提供分析视角，并为国家未来实现领土高效利用提供新的见解。

保留地的研究大体围绕两条脉络发展，其一，围绕保留地领土扩张的实践。相关研究视角以帝国主义地理学为主^[17]，近年来的研究视角转向定居者殖民主义和去殖民化。其二，围绕保留地领土重组而产生的新话题。美国联邦政府撤销保留地势必会引起印第安人的一系列反抗，这种变化也为保留地带来了新的研究话题。基于上述这两条脉络，学者们主要对保留地的领域政治、霸权知识生产、身份政治以及发展困境四个方面开展了研究。

保留地的建立是美国联邦政府对印第安人实施领域管控的结果，因此领域政治的讨论是必不可少的环节（表 1）。美国联邦政府主导了保留地的创建和重组，其领域化过程的研究多以历史的视角进行梳理。仅有部分学者从地理学的视角出发，如将保留地与夏威夷飞地、治外法权区、美国军事基地等一起讨论，探究美国帝国主义的演变^[18]。不过，近年来已经有政治地理学者开始关注保留地初期的建立，如Velednitsky指出，可以将定居者殖民主义（settler colonialism）纳入政治地理学的研究框架中，关注土地、领土、主权等方面的内容^{[19, 20]}。从地理学学科的视角看，由于美国联邦政府与保留地互动的研究涉及殖民、帝国等方面的内容，这导致了保留创建初期领域化的研究相对较少。还有一方面的原因是，印第安人反抗美国联邦政府的过程中，没有采用领域政治^[21]的方式进行反抗。原因在于：其一，印第安人游牧的生计模式不需要固定的领土；其二，资本主义和现代社会没有通过殖民影响到印第安人；其三，威斯特伐利亚体系没有对美洲大陆造成影响。总之，在领土创建时期印第安人反抗美国联邦政府的内容与种族清洗（ethnic cleansing）的研究相关，在此不多赘述。但随着保留地开始被撤销，印第安人也开始成为领域化的主体，相关研究开始增多。

表 1(Tab. 1

表 1 印第安人保留地演化及其领域政治 Tab.1 Indian Reservation Evolution and Its Territorial Politics

表 1 印第安人保留地演化及其领域政治 Tab.1 Indian Reservation Evolution and Its Territorial Politics

开始撤销保留地后，不同主体的领域政治更加活跃，因而成为研究的重点。这一时期，美国联邦政府和印第安人都是领域化的主体，他们在不同尺度上作用于保留地^{[22, 23]}。在这之中，印第安人为了保留自己的主权及自身文化的原真性，是领土重组时期捍卫保留地的政治实体^[24]，是领域化的核心，主要通过边界设置和景观营造的方式。边界设置方面，有学者认为印第安人正在通过环境管理的方式系统性地重新开垦保留地及周边区域，从而扩大保留地范围，并通过印第安部落公园等概念的提出运用符号化的方式实现领域化^[25]。这种更改边界扩大领土范围的方式必定导致美国联邦政府的反对。Wounded Knee保留地的研究便证明了该观点，并呈现了权力冲突是如何构成且在边界上展开的^[26]。景观营造方面，主权景观的营造是领域化最好的方式。主权景观是能够表征所在领土内主权所属的景观，该景观的营造能够宣誓印第安人的“主权”^[27]。现阶段，保留地景观营造的主流方式是对遗存进行保护和利用^{[28, 29]}，以及打造具有文化原真性的生计景观^[30]。综上，虽然美国联邦政府作为具有较强权力的主体，可以单方面对印第安人保留地实施建立和撤销，但印第安人也能够通过再领域化等手段捍卫自己的权益。

在设置保留地的基础上，美国联邦政府还通过生产霸权知识的方式，塑造“真理”，实现“心”的殖民。霸权知识的生产作为一种治理术^[31]，加强了对保留地内印第安人的控制。建立初期，美国联邦政府将保留地塑造为“圈养”印第安人的空间^[32]，霸权知识塑造下，保留地成为被美国联邦政府主体“监视”的空间。而随着保留地领土的不断调整，霸权知识的塑造也产生了变化。如保留地被建构为“部落或土著的家园”、“部落、州政府和联邦政府共享的资源和场地”、“国家土著空间”、“混合政治空间”等^[33]。近年来，开始有学者从去殖民化（decolonial）的视角看待这种霸权知识的生产。他们认为应该将非殖民化的视角带入政治地理学的研究，以此克服殖民主义仅关注政府土地和剥夺原住民的研究取向，从而关注原住民和土地的日常实践^[34]。总之，虽然霸权知识生产的话题被认为和殖民主义、帝国主义存在联系，当下已不是研究的重点。但是，结合去殖民化的视角，能够进一步探究保留地在日常中对霸权知识的反抗。

保留地的撤销使得印第安人民族意识和权力得到了提高，开始出现了身份认同，并基于多样的认同，存在不同的身份政治。身份政治是主体基于身份认同而做出不同的“排他策略”^[1]。保留地调整对印第安人的身份认同造成了影响，主要体现在族裔身份与国家身份的博弈。

族裔身份是对抗国家身份的工具。学者们认为印第安人在享有有限主权转变为丧失主权的过程中，身份认同发生了变化^[35]。领土重组过程中族裔身份不仅是印第安人的本体认同，也被看作是抵抗国家身份的工具^{[36, 37]}。

而美国联邦政府也通过加强美国国家身份的塑造，抹除印第安居民的族裔身份认同。如通过“K-12科学教育框架”的方式，利用教育中的霸权知识破坏了印第安人的族裔认同^[38]。又如Navajo保留地的印第安煤矿工人捍卫权益的研究中，行业工会发起的动员，加强了基于阶级的认同感和群体归属感^[39]。基于这种博弈，学者们认为如今印第安人群体普遍具有双重的公民身份^[40]。

进入21世纪，围绕保留地存在的困境，一些学者开始关注保留地内的生态环境保护、水冲突与合作、公共卫生等研究主题。

环境政治地理学是近期热门的研究课题^[41-44]，而保留地相较于其他地方，生态管理上存在天然缺陷^{[45, 46]}。因此，保留地的生态环境问题也开始引起学者们的关注，甚至并被作为衡量风险的指标之一^[47]。而面对如何保护保留地生态环境的具体问题，学者们开始探究多主体共同管理及决策的机制^{[48, 49]}。总之，相关研究更多将保留地视作相较于一般性而言，更具特殊性的区域。该研究主题处于起步阶段，目前更偏向案例研究。

保留地内的水冲突与合作也得到了学者们的广泛讨论。冲突方面，当要在保留地建设大坝等水利设施时，往往印第安人会与美国各级政府产生分歧。由于印第安人普遍被视作自然保护主义者，并被隐喻为“生态印第安人”^[50]，因此阻止大坝建设并让河流能够汇合，会被印第安文化视为取得了巨大的胜利^[51]。合作方面，Cronin等学者通过对三个印第安部落的比较研究，揭示了影响印第安部落参与协作流域管理的六大因素^[42]。需要指出的是，在水合作中，美国联邦环境法授权保留地享有联邦州的权力。该授权下，印第安人的自决权得到了提高，保留地享有的主权也得到了提高^[41]。综上所述，相较于其他政治博弈，保留地在水冲突与合作方面拥有更多的权力。因此，该研究话题能以小见大，彰显领土及主权形式调整带来的影响。

由于保留地缺乏美国联邦政府的监管，而保留地自身享有的有限主权不能提供完善的公共卫生服务，因而保留地面临着严重的公共卫生问题，引起了较多学者的关注。Katherine等的研究证实了保留地存在药物滥用的现象，且保留地内的居民难以获得治疗^[52]。Pandhi等的研究则指出保留地内癌症筛查率低，证明了公共卫生服务的普及率低以及印第安人愿意接受健康检查的意愿低^[53]。近年来，新冠病毒也给保留地的公共卫生造成了影响，学者们发现相较于美国其他区域，保留地的经济损失比较大^[54]，而缺少大数据的检测和管理也导致了病毒更容易在保留地进行传播^[55]。

总体上看，学者们围绕保留地的创建和重组的背景，产生了一系列新话题，并在各自研究领域已开展了诸多研究。但是，这些研究大都仅将保留地视作“舞台”，将保留地的创建和重组视作不同的情境，从而忽视了保留地自身变化的模式及背后的政治目的。因此，需要引入领土的视角，进而探究国家领土治理形式调整的原理。

在探讨领土的治理形式前，仍需明晰领域性理论及其相关概念的内涵。正如前文所言，本文将领土视作可以治理的对象，更多关注国家主体对其领土治理形式的调整，因此研究尺度集中在国家尺度。目前，国家领土的调整主要关注两方面的内容：领土范围的变化、领土空间功能的变化。前者指民族独立、东欧剧变等原因导致的国家管辖范围的变化，如加纳^[56]、波兰、捷克^[57]等。后者则指国家采取多样的领土治理形式，改变领土空间的功能。近年来，随着国家间领土争端问题的减少，领土治理形式的调整成为领土研究的重点，并已经衍生出诸多概念，如领土变化（territorial changes）^[58]、领土碎片化（territorial fragmentation）^[59]、领土自治单位（territorial self-government units）^[60]、领土城市化（territorial urbanization）^[61]、领土嵌套式城市化（territorially-nested urbanization）^[62]、领土行政层级（territorial administrative hierarchy）^[63]、领土一体化（territorial integration）^[64]、领土分权（territorial decentralization）^[65]等。这些研究不再将领土视作均质的容器，而是视为内部存在差异，并可以实施治理的对象。本文将围绕政治地理学领土这一核心概念进行对话，强调领土的可治理性，认为领土通过针对性地治理，可以实现特定的政治目的。这是对“领土陷阱”概念的回应，即领土不应是划分“国内”和“国外”的依据，也不应只重视如何扩大国家对外的影响^[2]，国家内领土的治理和开发同样重要。

值得一提的是，中国学者对国家领土调整或开发已有诸多讨论，主要体现在现实和理论两个方面。一方面，国家尺度上领土一般特指国家的国土^[3]。学者们着眼于国土空间开发模式的探讨及其与国家战略的衔接。另一方面，领土相关的理论视角多样。如探讨国家空间重构的“新国家空间”理论，认为新国家空间的特征为领域/领土的重构^[66]；又如探讨自由贸易区的“分级主权管理与政策空间分异”理论，该理论认为可以改变国家对自身领土的管理方式与内容，以实现空间差别化管理^[67]。这些理论研究大都将领土调整置于政治地理学的研究框架，涉及概念包括领土/领域、主权、尺度等。在这之中，由于领土与主权的结合被认为是国家追求的理想状态^[2]，因此在探究领土治理形式调整中，也应该关注领土调整对主权形式产生的影响，将改变主权形式视作实现政治目的的重要内容。

美国联邦政府对印第安人保留地的领土治理时间长、遗存数量多、主权形式变化大，是提炼国家领土治理形式调整原理最好的对象。本文尝试归纳领土治理形式调整背后的逻辑，并以保留地领土治理形式调整为例，展现该分析框架的解释力。

领土治理形式调整主要涉及以下三个方面的内容。其一，国家为主的主体对领土治理形式调整产生了什么样的需求。其二，领土治理形式调整采取什么样的方式。其三，领土治理形式调整后实现了什么政治目的。基于前文对领土治理的讨论，本文提出了领土治理形式调整的理论框架（图 1）。

图 1(Fig. 1)

图 1 领土治理形式调整的理论框架 Fig.1 The Framework of Territorial Governance Adjustment

（1）领土治理形式调整的核心主体是国家。国家是领土的实际控制者和拥有者，可以基于国家治理的需求，调整领土的治理形式。需要补充的是，国家不仅仅指代中央政府。从中央与地方的权力分配的视角看，联邦制国家和单一制国家存在差异。联邦制国家中地方一般享有一定的自主权，而单一制国家则是主权归属中央，地方不享有主权，其权力来自于中央的授权。因此，联邦制国家若想调整领土的治理形式，需要中央和地方政府相互协调，而单一制国家大都由中央政府决定。但是，近年来也有学者认为单一制国家领土治理形式调整的主体不仅只有中央政府，不同层级的政府也可在对领土治理形式进行调整^[62]。

（2）领土治理形式调整可以理解为对领土实施非均质治理，并改变不同区域的政策性地位。领土治理形式的调整主要有三种类型，赋予政策性地位、调整政策性地位和消除政策性地位。赋予政策性地位主要通过特权区域的创建而实现；调整政策性地位主要通过特权区域的扩大或缩小、合并或拆分以及层级或建制调整等方式而实现；取消政策性地位则主要通过特权区域的撤销而实现。这三种类型的划分来源于现实，通过对现实中的事实、事件、现象进行定义、度量、分类得到领土治理形式调整的三种类型。如各国经济开发区、贸易园的建立就可以看作赋予政策性地位；如试点型的准行政区划转为其他类型的准行政区划^[68]可以看作调整政策性地位；又如印第安人保留地的撤销可以看作取消政策性地位。总之，经过上述三种领土治理形式的调整，国家能够实现领土空间功能的变化，从而实现领土非均质治理。

（3）领土治理形式调整是为了实现国家的政治目的。首先，领土治理形式的调整能够让部分区域享有特殊的政策优待，推动地方的发展。其次，领土治理形式的调整也是国家战略得以实施的重要抓手，能够加强国家战略的空间统筹。最后，如前所述领土治理形式调整会对主权形式产生影响，因此领土治理形式的调整也是主权形式得以灵活调整的核心技术。

世界体系理论被Taylor引入政治地理学后，在解释长时间序列下国家的时空演变具有较强的适用性^[17]。因此，本文依据Wallerstein世界体系和Kondratieff周期的视角去梳理世界经济、美国经济、保留地领土及主权权力的演变规律（图 2）。

图 2(Fig. 2)

图 2 世界体系、美国及美国印第安人保留地演变过程 Fig.2 World System, United States, Indian Reservation Evolution

美国的发展从Wallerstein世界体系来看，经历了从半边缘转为核心的过程。从Kondratieff周期来看，世界经济目前共有四个周期，每个周期经历增长阶段（A阶段）和停滞阶段（B阶段）。在这之中，美国由于在第一和第二周期位于世界体系的半边缘区，不是推动世界经济增长的主力，因此在第一和第二周期中落后于世界经济的发展，且与世界经济呈反向发展的态势，即当世界经济开始增长，美国则陷入停滞，反之亦然。而从第三周期开始，由于美国领导了第二次工业革命，进入了世界体系的核心，世界经济的发展与美国的发展开始呈现相同的态势。

美国领土治理形式调整的动机发生了变化。第一阶段是保留地的领土创建时期，第二阶段则是保留地的领土重组时期，这两个阶段同样以第二次工业革命为分界点。第一阶段为保留地领土创建时期，美国具有侵占美洲土地的需求，以此扩大领土范围。而保留地是是印第安人与西班牙、墨西哥、英国和美国入侵者互动的结果，是为了解决冲突和战争的权宜之计^[69]。因此，保留地的划定在当时有利于美国扩大领土范围。第二阶段为保留地领土重组时期，进入世界体系核心的美国联邦政府倾向撤销保留地，具有整合国家领土的需求。

美国对印第安人保留地领土治理形式的也在不断调整（表 2）。在领土创建时期，美国主要采取创建保留地的方式，将领土调整为对印第安人实行治理的区域，印第安人保留地被赋予政策性地位。在领土重组时期，美国主要采取撤销保留地，缩小保留地范围的方式，将保留地转换为美国联邦政府管控的一般领土，印第安人保留地的政策性地位面临调整或取消。

表 2(Tab. 2

表 2 美国历史变迁与保留地领土治理形式的调整 Tab.2 American History and Indian Reservation's Adjustment

表 2 美国历史变迁与保留地领土治理形式的调整 Tab.2 American History and Indian Reservation's Adjustment

需要强调的是，对保留地的领土调整并非一以贯之的，其和美国的发展呈现此消彼长的状态。当美国发展陷入停滞，保留地的调整就会放缓。如在领土创建时期，美国就会暂缓保留地的建立和推广。又如在领土重组时期，美国会暂缓保留地的撤销，转而给予保留地一定自治的权力。

而从领土与主权的视角看^[2]，保留地主权权力大小与保留地调整存在联系。即保留地调整的放缓，主权权力水平的衰退就能够得到缓和。因此，美国联邦政府调整领土治理形式的政治目的是削弱保留地的主权。

美国联邦政府领土治理形式调整的政治目的是削弱保留地享有的主权权力（图 3）。

图 3(Fig. 3)

图 3 印第安人保留地领土治理形式调整的机制 Fig.3 Mechanisms of Territorial Governance Adjustment on Indian Reservations

领土创建时期，印第安人起初拥有美洲大陆的全部主权权力。而作为领土调整的策略，保留地的设置则将印第安人享有的全部主权转化为部落主权，这也是前文提及的保留地内的有限主权。这种领土调整的方式使得美国联邦政府无需通过种族灭绝或种族清洗的方式便可剥夺印第安人的主权，已经能够体现领土调整策略的高效。这背后的逻辑是，美国联邦政府将领土的治理形式转换为安置印第安人，以此将印第安人纳入监管并剥夺大部分权力。政治目的是削弱印第安人享有的主权。

领土重组时期，原保留地被撤销或范围被缩减，转化为美国联邦政府管辖的土地。通过这一领土重组的方式，保留地的领土范围被进一步压缩。结合其他限制印第安人的政策，保留地享有的主权权力被进一步压缩。这背后的逻辑是，美国联邦政府压缩印第安人的生存空间。政治目的是通过撤销印第安人领土的方式，削弱保留地的主权。

保留地变化的实质是美国联邦政府改变领土的治理形式，以削弱印第安人享有的有限主权。保留地的演变主要经历了两个阶段，领土创建时期和领土重组时期，这种变化背后是领土治理形式的调整。在领土创建时期，美国联邦政府利用设置保留地的方式，将印第安人在美洲大陆的全部主权转换为保留地内的有限主权。而在领土重组时期，美国联邦政府则采用撤销保留地的方式，进一步剥夺印第安人的有限主权。

借助保留地演变的案例，本文更多想强调国家可以通过调整领土治理形式，实现特定的政治目的。目前，西方学者已经开始广泛关注国家对领土治理的研究。本文借助相关研究的进展，提出了领土治理形式调整的理论框架，并结合印第安人保留地的创建与重组对该理论进行了论述。总体上，国家是领土治理形式调整的主体；领土治理形式的调整主要有三种类型，即赋予政策性地位、调整政策性地位和消除政策性地位；而领土治理形式调整的最终是为了实现国家的政治目的。综上，本文认为国家可以采用灵活的领土治理形式，实现领土的高效利用。具体而言，主要重视以下三类空间战略或规划。其一，国土开发战略。国土开发战略尺度较为宏观，这类战略自建国以来便存在，如“三线建设”的战略，将生产力从东部沿海向西部迁移。这类战略可以为特定区域赋予政策性地位，以此推进国家战略的实施，也对中国领土开发的空间格局造成了重要影响。其二，国土空间规划。近年来，国土空间规划编制工作有序推进。作为法定的空间规划，该规划能在提高领土城镇化水平的同时，又保障领土资源的可持续发展。这背后的原理是，国土空间规划作为精细化治理服务的领域化手段^[70]，会在分级分类的过程中调整不同区域的政策性地位。其三，行政区划调整。国家领土整合和开发中，行政区划起到的作用往往被忽视。实际上，行政重组往往也伴随着领土的重组^[71]，许多国家甚至直接以领土指代本国的行政区划体系。国家调整行政区划能够调整该区域的政策性地位，以此改变地方政府的权责，这种变化便会影响地方政府对其管辖区域施政，从而影响地方的发展。与国土开发战略类似，建国以来行政区划便在不断调整，以此实现领土的高效利用，其背后逻辑便是领土治理形式的调整。如1958年，为了促进城市的发展，北京、上海、广州等大城市与周边的县在行政上进行合并，扩大了城市的管辖范围。又如近年来，撤县设区等行政区划调整也实现了城市空间的重组^[72]。综上，本文在此也只是抛砖引玉，希望可以为中国领土研究提供新启示，为国土开发的研究提供借鉴。