交通拥堵是当代城市普遍面临的城市病，给城市发展带来经济损失、能源损耗、温室气体排放和空气污染等众多不良影响，产生了昂贵的城市负外部性^[1]，严重制约城市的可持续发展。我国快速的城市化进程导致城市土地利用格局不合理及公共交通供给不足等问题，这些问题与不断增加的机动车和停车位需求共同加剧了城市交通拥堵^[2]。据高德地图公司估算，2018年我国超过61%的城市在通勤高峰处于缓行状态，13%的城市处于拥堵状态^[3]。并且城市拥堵已经由城市中心向郊区蔓延^[4]。

2019年9月，国务院发布的《交通强国建设纲要》首次将“城市交通拥堵基本缓解”纳入了“交通强国”建设的发展目标中，着力解决迫在眉睫的城市交通拥堵问题。通过制定适宜的城市治堵政策，可显著促进城市交通系统的高效运作，辅助城市土地和经济等子系统的有效运行，减少拥堵导致的社会经济损失，促进城市化的有效、健康和可持续发展。因此，明晰交通拥堵的成因、机理以及各类治堵政策的可行性是当前城市交通、城市地理与城市规划领域的热点话题。

交通拥堵的产生原因可分为结构性和非结构性两大类^[5]。结构性因素包括人口规模快速增长、交通基础设施建设滞后、城市空间布局不合理、汽车出行成本过低、公共服务资源短缺与可达性低、土地利用配置不合理等。非结构性原因则指因交通事故、道路维修等特殊性、偶然性因素。本研究主要关注结构性因素，侧重分析空间与基础设施等治堵政策。

现有的相关综述研究主要侧重拥堵成因、城市个体的拥堵治理政策^[6]、已有拥堵缓解政策^[7]以及各拥堵治理政策的缓解作用^{[8, 9]}等角度，较少从出行行为视角出发，针对不同空间政策与基础设施供给政策进行综述研究。鉴于此，本文聚焦影响出行行为的空间政策（如城市空间结构和土地利用政策）与基础设施政策（如道路投资和公共交通供给政策），探讨其在交通拥堵治理研究上的理论基础、学术争论焦点、实证研究、研究不足和未来研究方向。

交通拥堵的经济学分析认为，当小汽车出行产生的边际社会成本大于边际私人成本时，实际出行总量会超过社会期望的最优出行需求，导致过度出行和拥堵，产生市场失灵。该类市场失灵可通过定价政策来调整。理论上，解决交通拥堵的最优定价策略（first-best pricing policy）是向每位驾驶者的每次出行征收相应的庇古税（Pigouvian tax，即出行产生的边际社会成本和边际私人成本间的差额费用），使道路上汽车的均衡数量低于未考虑拥堵外部性时的均衡数量，增加小汽车使用者的实际成本，减少汽车使用与出行，从而缓解拥堵。大量理论与模拟研究均认为最优定价策略（即最优拥堵税）是缓解城市拥堵、纠正拥堵负外部性的有效措施^{[10, 11]}。然而最优拥堵税存在较大的时空差异，可行性与可操作性也存在争议^{[12, 13]}，实施成本过高^[14]，因此在实践中难以直接应用。实践中还没有最优拥堵税的案例，更多城市采取次优的定价策略（second-best pricing policy），如新加坡的警戒线收费（cordon charges）政策、伦敦的中心区区域拥堵收费（area-wide pricing）和美国的多乘员专用收费车道（high-occupancy vehicle lane）等。

相较于定价策略，调整城市空间结构和土地利用布局等空间政策（place-based policies）得到了更广泛的讨论。理论探讨主要围绕两种观点展开。第一种观点认为空间政策是纠正市场失灵的替代政策^{[15, 16]}。研究发现无论单中心城市结构还是多中心结构，空间政策可达到与最优定价政策同样的社会福祉效果^[17]，两种策略的经济效率是等价的。但是，类似于最优定价策略，最优空间政策（如最优人口密度）在理论上会随着不同的区位（如到市中心的距离）而有所差别，在现实中很难实施^{[11, 17]}。因此，研究更多讨论次优的空间策略，主要包括在城市或社区尺度上的紧凑土地利用模式（如人口密度调整、土地混合利用、高可达性开发、城市增长边界等）与城市尺度上的空间结构优化（如职住平衡，单中心或多中心城市形态等）^{[18, 19]}。并且不少城市经济学者认为如果空间政策只是替代方案，在定价策略可实施的前提下，空间政策可能是多余的^{[20, 21]}。但是就执行层面而言，如果最优定价策略在现实中难以执行，则空间政策作为“次优”策略也具有治堵价值。

第二种观点认为空间政策是纠正引致交通拥堵的规划失灵（planning failure）的必要手段。规划失灵是指规划干预限制了市场期望的土地开发模式，导致汽车过度依赖和拥堵^[22]。西方背景下，公共交通导向开发（transit-oriented development，TOD）和新城市主义社区的市场供应过低，实际市场需求受到低密度的分区管治（zoning）的限制而无法满足，进而导致过度的汽车导向发展模式^[22]。另外，规划失灵还可能加剧居民居住地选择与实际偏好不匹配问题，进而加剧交通拥堵^{[23, 24]}。研究者和政策制定者通常采用两种手段来纠正规划失灵，缓解拥堵。一是调整土地利用的规划管制，二是通过土地利用规划改革来更好地支持市场所期望的发展模式，比如混合土地开发和TOD的发展模式等。另外，定价策略往往无法直接调节规划失灵，因此如果规划失灵现象较严重，空间政策就不仅仅是定价策略的替代方案（以缓解市场失灵），还是治理规划失灵的必然手段^[25]。

实证研究中，空间政策的治堵效果未有定论，多数研究通过分析社区或城市尺度的土地利用政策以及城市空间结构对小汽车出行里程数^{[26, 27]}和出行方式等变量的影响，进而推断其对交通拥堵的影响^[28]。但是出行里程数增加并不是交通拥堵的充要条件，出行方式变化也不能直接说明拥堵的变化。因此，下文围绕直接测度交通拥堵水平的实证文章，总结归纳城市土地利用和空间结构两方面的政策讨论。测度指标包括延误的通勤时间^[29]、出行速度^[30]、拥堵延误指数^[31]、人均延误平均小时数等^{[29, 32]}。

紧凑型的土地利用模式是指在城市或社区尺度上通过提升居住密度、增加土地开发强度、提倡混合土地利用的开发模式，或通过设立城市增长边界等手段来抑制城市蔓延式的低效发展^[33]。在理论研究中，Ewing等^[32]提出紧凑度对交通拥堵影响的理论框架，认为交通拥堵与小汽车出行里程数（vehicle miles traveled，VMT）和起终点出行对（origin-destination pairs，OD对）的集中度呈正相关关系。实证分析多聚焦在城市或社区尺度，亦有从道路等微观尺度进行研究^[34]。在社区尺度上，学者多采用“3D”与“5D”指标来衡量土地利用紧凑度，主要包括土地利用密度、混合度、街道设计、公交可达性、目的地可达性等^{[27, 35]}。在城市尺度上，学者多采用城市形态、人口居住和就业分布特征（包括土地利用密度、职住平衡等）、单中心（多中心）的城市空间结构、城市增长边界等衡量土地利用紧凑度^{[29, 36]}。

紧凑型的土地利用模式对交通拥堵的缓解作用可分为两方面，一方面，紧凑的土地利用模式可以减轻小汽车依赖而缓解拥堵。相对而言，在更加密集、土地利用具有更多样性以及良好设计的城市中，居民日常需求在近距离可以得到满足，进而降低VMT，缓解交通拥堵^{[37, 38]}。Lee等研究美国城市在1990—2000年的通勤时间变化，发现控制人口、公共交通占比等变量后，高人口密度可以显著降低通勤时间^[39]。Kuzmyak通过研究美国亚利桑那州菲尼克斯的四个居住区，发现高密度居住区的交通饱和度（道路实际交通流量/道路容量，volume/capacity，V/C）低于低密度居住区，因此紧凑发展可以缓解拥堵^[40]。

另一方面，紧凑城市发展也可能缓解不了拥堵甚至加剧交通拥堵。Gordon和Richardson^[41]认为城市扩张是“交通的安全阀”，是成功解决拥堵的主要方法。城市蔓延会将道路需求转移到交通拥挤程度较低、远离城市主要中心的路段，从而减少OD对的集中，缓解拥堵^[32]。Ewing等以美国157个城市化区域为研究对象，采用居住密度、土地混合度、商业等中心的强度、路网可达性四者的汇总指标衡量城市紧凑度，结果发现其对交通拥堵的影响并不显著^[32]。Sarzynski等以50个美国大型城市化区域为研究对象，研究发现居住与就业人口密度、土地开发程度和住宅向心度的增加反而带来更多的拥堵^[29]。Li等以中国城市为例，采用主要城市中心的人口比重衡量城市紧凑度，发现紧凑用地模式显著加剧拥堵，而土地利用混合度的影响并不显著^[31]。孙斌栋等控制个体通勤方式、社会经济属性和街道尺度建成环境变量后，发现上海市的高人口密度会加剧城市交通拥堵，但是会受到通勤方式、路网密度、职住平衡及地铁可达性的影响^[42]。高密度的商业功能区更容引发交通拥堵^[43]。

此外，最优的空间策略在理论上会产生城市边界收缩、面积变小、密度提升等紧凑发展特征^[11]，所以不少研究探究城市增长边界政策是否能缓解交通拥堵带来的负外部性及社会福祉下降等问题。但是模拟和实证结果存在较大争议。一方面，该政策限制土地利用、增加城市密度、减少出行距离，使得城市更加紧凑，进而缓解交通拥堵带来的负外部性^{[44, 45]}。另一方面，学者发现其并不是一个有效的治堵政策^[46]。例如，Anas和Rhee^[47]通过数值模拟发现该政策并不能显著减少郊区到城市的通勤，反而使得人们迁移到更拥挤的地区。同时，虽然城市增长边界政策使得城市更加紧凑，但是其抑制了拥堵带来的城市扩张需求，并不是纠正市场失灵的有效政策^[11]。而且，该政策需要对土地市场进行大规模的调整或限定，忽视了背后的边际成本，通过显著控制郊区的土地来减少日均出行量，有可能产生更多经济损失。

多中心（单中心）的城市空间结构是土地利用模式在城市尺度上的一个空间反映，其对拥堵的缓解作用也是当前学术界争论的焦点。一方面，研究发现多中心的城市空间结构可以缓解交通拥堵。根据“co-location”假说，即人们会改变其居住地或工作地，进而适应恶化的交通拥堵^[48]。多个就业中心让居民更有可能居住在离工作地较近的地区，达到更优职住平衡，减少车辆行驶里程，缓解交通拥堵^[49]。另外，单中心城市的出行流通常集中在通往城市中心的放射性道路上，而多中心城市的出行流分布在城市次级中心内部或者次级中心之间，因此多中心结构可以分散出行流，缓解拥堵^[50]。国内直接分析拥堵与城市空间结构联系的研究还很少，冯筱等^[51]研究发现上海市的多中心结构能缓解交通拥堵问题。

另一方面，不少研究认为多中心结构不一定能缓解拥挤。在“co-location”假说中，并不能保证出行者在同一区域生活和工作、生活在次级中心的出行者去城市主要中心消费^[31]。消费城市的兴起导致人们越来越关注便利设施和生活质量^[52]，而城市各中心的基础设施，尤其是高质量活动设施的分布并不均衡，主要集中在城市主要中心^[53]，因此将产生更多的长距离出行，加剧城市拥堵。另一个解释是，多中心城市空间结构对拥堵的缓解作用受各城市中心职住平衡程度的影响^{[53, 54]}，但是职住平衡的拥堵缓解作用也存在争议，以Robert Cervero为代表的支持学派、以Geneweve Giuliano为代表的怀疑学派以及以Bruce Hamilton为代表的过量通勤学派对其展开了丰富的讨论^[55]，孟晓晨等^[55]和何舟等^[43] 都对这些讨论进行了非常详尽的综述。我国学者对中国城市研究发现，职住平衡有利于减少通勤时间，缓解交通拥堵^[56]。但职住平衡的拥堵缓解效应亦受其定义和测度的影响^[57]。

此外，城市可能存在最优的城市中心数量。城市中心数量较少可能会导致大量人口、就业以及商业活动在城市中心过度聚集，导致拥堵产生的负外部性大于企业集聚产生的正外部性，导致集聚不经济现象^{[11, 58]}。而数量过多则有可能导致城市的工商业等产业布局分散，进而无法达到集聚经济效应，而且城市各中心间的通勤增加会加剧交通拥堵。Li等^[31]以城市中心个数、城市子中心与CBD的平均距离测度多中心的城市空间结构，分析发现两者皆能显著缓解拥堵，当城市中心数量超过4个时，城市中心数量增加反会加剧拥堵。

类似于空间政策，基础设施策略是一种引导可持续出行行为的供应侧政策，通过增加交通基础设施的供给来满足增多的出行需求，缓解交通拥堵。根据供需理论，在空间允许的条件下修建新的道路或者增加现有道路的容量是缓解交通拥堵的有效方法^{[59, 60]}，但是在不少实证研究中发现争议性结论。该争议与诱导出行（induced travel）密切相关^[61-63]，即道路容量增加会导致小汽车出行量的增加^[63]，因为有一些潜在的出行需求过去受限于道路拥堵的影响而没有得到满足，道路拓宽后，拥堵下降会导致潜在的出行需求兑现，反而加剧总体拥堵水平。

短期来看，道路扩张后，汽车出行在高低峰时段上重新布局，为了躲避高峰期拥堵而选择低峰期出行的出行者会重新选择在高峰期出行；采用公共交通等其他非小汽车出行方式的人会转变出行模式，选择小汽车出行；道路选择发生变化，从原来拥堵的路段转到新建路段上等^[61]。这些由道路投资而产生的小汽车出行行为变化均与诱导出行密切相关。长期来看，道路扩张会引起住房和企业在空间上的重新布局，例如离城市中心更远，最终可能产生更长距离的出行^[61-63]。诱导出行的存在会降低道路投资对于交通拥堵的缓解作用，甚至出现道路建设越多，拥堵越严重的现象，即所谓的“道路拥堵基本定律”（the fundamental law of highway congestion）^[61]。

为了探究道路基础设施供给对交通拥堵的缓解效应，许多实证研究围绕“基本定律”的存在性展开，通常采用测度城市小汽车出行量对道路容量的弹性系数来评估。当弹性系数大于1时，即1%的道路容量增加产生的诱导出行大于1%时，道路扩建会加剧拥堵。而当弹性系数小于1时，道路扩建会缓解交通拥堵。然而，实证结果仍不清晰。例如，一些美国和日本的城市案例研究发现弹性系数接近或者大于1^{[62, 63]}，说明道路投资并不能缓解拥堵，甚至加剧拥堵。而有些美国和中国城市的研究发现弹性系数小于1，说明其可以有效缓解拥堵^{[64, 65]}。

同时，道路投资的拥堵缓解效应也可能因道路类型与城市区位而异。Zhao等^[66]以中国城市为研究单位，指出除了西北地区，其他地区的小汽车出行量对于道路容量的弹性系数范围为0.27—0.51。Bian等^[65]以北京、上海、广州等23个国内城市为研究对象，发现城市道路供给增加可以减少出行需求，缓解道路拥堵情况，并且对工作日的缓解作用要大于周末。而且在城市主要区域增加道路供给比限制小汽车出行更能显著缓解交通拥堵。但是，大城市密集的道路网络和稀缺的土地资源可能使得道路建设难以实现。此外，Zhang和Wang^[67]指出并不能简单定论说增加道路容量就能缓解或加剧交通拥堵。他们通过空间一般均衡模型模拟发现，在社会福祉最大化的假设下，城市存在最优的道路容量，并且随区位而有所不同。如果理论上最优的道路空间存在，简单说增加或减少道路容量带来社会福祉的提升均是有问题的。

公共交通投资是当前许多大城市采用的治堵政策^{[9, 68, 69]}。但是在理论探讨中，其治堵效果和可行性仍备受争议。一方面，许多研究支持公共交通的拥堵缓解效应，认为公交或者地铁等会替代小汽车出行。高质量的、舒适的、可负担的、等级分离的、能够服务于城市中大部分交通走廊和目的地的公共交通系统能更好地成为小汽车的替代品^{[8, 70]}。此外，新的移动导航和支付系统可以使公共交通更加方便^[71]；地铁等重轨比小汽车更具有速度优势^[72]；TOD发展模式可以减少在公共交通站点周边居民的汽车出行；这些作用均可以增加公共交通的使用率，缓解交通拥堵。另一方面，根据交通拥堵的高峰期定律^[63]，小汽车数量在拥堵高峰期阶段会远超过道路最大容量，因此公共交通可能并不能缓解高峰期的交通拥堵^{[9, 63]}。而且，公共交通可能仅在短期内有效缓解拥堵^{[9, 72]}，因为根据“道路拥堵基本定律”，长期来看会诱发人们的潜在出行需求。

实证研究中，基于公共交通工作人员罢工期间、公共交通处于瘫痪状态的自然实验分析发现公共交通系统对拥堵的缓解异常重要^{[9, 73, 74]}。同时，不同类型公共交通对于拥堵的缓解作用与其本身的技术和布局方式是密切相关的，比如轨道交通布局在较大和人流比较密集的区域，其缓解拥堵作用显得较为显著^[9]。因此，地铁系统可以有效缓解道路交通拥堵，提高城市内部的机动性^{[75, 76]}，但公交系统对于拥堵的缓解作用则可能有限^{[63, 75]}。Gu等^[30]研究发现中国城市地铁线路的拥堵缓解效果呈驼峰状，拥堵高峰期运行速度在线路开通后的最初几周内增加，然后稳定保持在增加5%，最终在12个月后保持稳定。缓解效果主要集中在地铁站点周边的线路，随距离站点的距离增加而递减。Yang等^[76]研究发现北京每条地铁线路的开通都能在短期内减少约15% 的延误时间，早高峰的缓解效果最为显著。

本文综述了当前交通拥堵治理的空间政策与基础设施供应侧政策，发现相关分析多集中在欧美、日本等发达国家，国内研究较为缺乏。另外，学者对各种空间与基础设施政策的交通拥堵缓解作用仍存在较大分歧，相关研究结果因时空而异，因案例而异，且缺乏不同政策的效果比较研究。

第一，空间政策的现有研究主要围绕紧凑型的土地利用模式（城市密度、土地利用混合度、城市增长边界等）和多中心的城市空间结构（就业中心数目与分布、职住平衡等）对交通拥堵的影响。多数研究对职住平衡等城市空间结构的关注度较高，对于土地利用模式关注较少。此外，空间政策具有多尺度性，如社区尺度与城市尺度^[34]，而现有研究尚缺乏整合多尺度的分析框架和研究范式。已有研究多围绕已实行的政策展开，对尚未实施政策的预期评估较少。

第二，道路基础设施政策的研究争论点聚焦在诱导出行分析，欧美和日本学者进行了大量的实证探讨，然而国内相关的实证分析较为缺乏。另外，现有研究大多采用道路长度（路网密度）指标测度道路基础设施投资水平，而道路规模受道路长度（路网密度）和道路等级的共同影响，单一指标带来分析误差。

第三，公共交通基础设施建设的治堵效应研究侧重分析了公共交通整体及各子系统对道路交通拥堵的缓解作用是否显著。有限的实证研究多发现地铁系统可以有效缓解交通拥堵，而公交系统则因案例而异。而在公共交通建设的不同阶段，公交系统的拥堵缓解作用有所不同。

第四，多数研究尚未考虑城市土地、交通和经济等子系统相互作用的过程与机理，对各类政策的研究比较独立于各自子系统，且对时空分异与时空过程的探讨不足^[77]。

虽然国内许多城市已经实施空间政策和基础设施政策来缓解交通拥堵问题，未来研究仍需加强实证分析，以评估各类型政策的治堵效应。例如，北京、上海、广州、天津、重庆等特大城市在近期的城市总体规划中均提出多中心的城市发展战略，通过不断培育次中心，优化各区域内的土地利用和基础设施配套，促进区域内职住平衡发展，减轻城市交通拥堵^[54]。另外，北京、深圳等拥堵较为严重的超大城市都在加强交通基础设施建设，优化城市路网空间结构和等级结构，提高道路通行能力；同时注重城市公共交通与轨道交通一体化建设，优化城市公交网络布局，缓解城市路面压力^{[78, 79]}。然而，关于这些治堵政策的评估仍缺乏足够的实证研究支撑。鉴于此，未来研究还需要加强立足于国内城市交通拥堵缓解政策的理论探讨，细化各种治堵政策在不同空间尺度上的比较，特别是探讨适用于各级国土空间规划的治堵政策，以评估治堵政策的有效性。

此外，本文发现交通拥堵缓解政策的效果因城市而异，未来研究应多注重交通拥堵产生的时空过程，考虑不同政策的动态性及其在道路、区域、城市等不同空间尺度上的治堵效应。在实证研究中，需更多比较分析各种空间政策和基础设施投资政策等单一政策和组合政策的拥堵缓解效果。并且，各类型政策因城市发展周期而异，成熟的大城市因其空间和土地利用模式已相对成熟，空间调整与道路建设成本较大，应多注重公共交通尤其是轨道交通的优化和建设。而中小城市在快速发展的建设过程中应考虑中远期规划，在规划初期优先考虑城市空间结构和道路布局的优化，避免城市过度拥堵的产生或加剧。

最后，本文侧重于影响出行行为的空间政策和交通基础设施等供应侧政策在城市交通拥堵治理上的理论与实证分析综述，未来可以与定价政策（拥堵税、停车费政策、公交票价补助政策等）、出行需求管理政策（限行限号、错峰上下班政策等）、基础设施管理政策（智能交通技术、公交服务灵活票价等）和交通系统调整等政策比较研究^[80]。