中国的快速城镇化进程推动了乡村发展转型与空间重构，表现在空间结构、经济和社会形态等多个方面^[1-4]。在这一进程中，乡村土地利用剧烈转型，引发了乡村地区生产和生活空间的巨大改变^[5]，也随之带来一系列社会、生态等方面的问题，譬如，大量农民被动地成为失地农民和城市边缘人群^[6]；乡村地区出现村庄空心化、人口老龄化、粗放式土地利用现象^[4]等。近年来，为了应对这些问题，中央政府一方面把“以人为本”作为城镇化的发展方向，提出不能以农村居民退出土地作为其进城落户的条件；一方面又多次强调保护农田的重要性，提出“保发展、保红线、保权益”的新土地政策。在新背景下，为了科学合理地配置土地资源，城乡建设用地增减挂钩成为一项重要的土地管理措施，而充分挖掘和利用现有农村建设用地（尤其是宅基地），有序引导农村居民退出宅基地成为当前的新工作。

在乡村空间剧烈变化时，乡村地区的经济和社会形态也发生着转型。譬如，在不同发展程度地区，农村居民的就业结构及农村土地的功能已存在差异。在一些经济较发达地区及大都市边缘地区，非农就业已成为农村居民就业的主流。对非农就业者而言，农村土地不仅是生产资料和居住保障，已演变为财产的一部分。而伴随着代际更替，新生代农村居民已不愿从事农业生产，而倾向于定居城镇^[7-9]。需要指出，在经济较发达地区以及大都市边缘地区，随着农业规模经营和土地流转的普遍推广，农村承包地的使用权对于大多数农村居民而言正在股份化和虚拟化。而宅基地（包括附着其上的房屋）则成为一种农民可见、可控的“财产”。对于农村居民而言，农村土地依然是附着于农村户籍的资源和权益，退出宅基地、离开乡村的生产和生活空间，与其未来定居存在着密切关联。大背景的变化会同时影响到他们关于农村土地和定居的决策。对于政府而言，农村居民对于宅基地退出以及与之相关的定居意向和行为应成为决策重点，只有了解和尊重农村居民的意愿，才能真正推动“以人为本”的城镇化进程。

伴随着城乡统筹的推进，乡村地区的建设和土地流转在各地展开，并成为学界关注热点。一些学者探索土地整理、新农村建设与乡村空间重构、乡村转型间的关系。如，龙花楼探讨了基于土地整治的乡村空间重构的机制、模式和途径^[5]；刘彦随提出新农村建设需要遵循乡村转型的规律^[10]。另一些学者则聚焦于土地流转模式，对其进行评价并提出政策建议。如，黄贤金认为需要构建城乡统筹发展的土地流转制度体系^[11]。刘卫柏、李中则对建国以来农村土地流转模式的运行效果进行评价^[12]等。

针对新背景下农户宅基地退出，学界已存在一些理论和实践层面的研究。前者如，欧阳安蛟、蔡峰铭和陈立定认为退出机制的缺失是导致目前宅基地利用问题的根本原因^[13]。程春丽从宅基地产权与市场、补偿与规划、地方政府角色和收益分配等方面对宅基地退出进行思考^[14]。而更多则是针对农户宅基地退出障碍、意愿、利益保障等方面的实证研究^[15-19]。这些研究普遍表明农户宅基地退出意愿与农户的城镇非农就业能力、家庭成员在城镇居住生活、足额补偿存在正相关。另外一些研究则从代际差异的角度研究宅基地退出意愿^{[20, 21]}。总体看，大部分研究并没有把农户宅基地退出和未来定居结合考虑；即使有文章^{[20, 22]}把乡城迁移、进城落户和宅基地退出相联系，落脚点仍在宅基地退出。而针对农村居民定居城镇的研究则主要探讨农村流动人口的社会经济属性和其在城镇的状况^{[23, 24]}，较少把定居城镇与农村土地相联系。有限的研究包括，蔡禾和王进发现拥有承包地制约了定居城镇意愿^[25]。朱宇把不放弃土地与农村流动人口在城镇的不稳定状态相联系^[26]。另一些学者则发现，不同发展程度地区土地的功能影响了农村流动人口的城镇定居意愿^{[27, 28]}。

因此，针对政策背景的变化以及乡村地区的转型，本文基于在经济发展水平较高的大都市边缘地区开展的农户调研，聚焦农村居民宅基地退出与定居的关系，从村庄情况、个体客观经济社会属性和主观意愿这三个角度共同探索农村居民在新背景下的抉择。这对于完善宅基地的改革方案，顺利推进“以人为本”的城镇化进程具有理论和实践的双重意义。

伴随着城市化进程，人口迁移一直以来都是学界关注的重要领域。该现象一般采用宏观和微观两个视角。在宏观层面，地区发展的差异是推动人口迁移的重要因素。而在微观层面，迁移人口则被新古典经济学看成是可权衡得失的理性人。如，托达罗（Todaro）强调了城乡间预期的收入差距对于城乡间人口迁移的作用^[29]。而新迁移经济学则把迁移看成整个家庭共同的决策，而非单纯的个体行为^[30]。在中国，由于特有的户籍和土地制度，城乡迁移和定居所涉及的元素比西方更多，不仅包括普适的社会经济特征，还包括户籍所附着的权益。因此，中国的“定居”涉及跟户籍相关的土地、公共服务等方面的内容，中国农村居民的定居决策与对农村土地的处理紧密联系。

目前，国内学术界主要采用理性经济人、引力机制和推拉理论来解释宅基地退出的现象。理性经济人理论认为农户的宅基地退出决策是为了追求个人利益的最大化^[13]，包括生存、经济和社会三个层面^[17]。引力机制通过福利政策安排及补偿引导农户退出宅基地^[13]。而推拉理论是基于博格（Bogue）的推拉理论建立的本土化分析框架，认为宅基地使用权退出是农民进行城乡迁移的推拉过程^[20]。此外，一些学者指出，农民群体的分化（职业为主的水平分化和经济收入为主的垂直分化）影响了农地流转意愿^{[17, 31]}，而宅基地所具有的保障功能或财产功能也会对农民的宅基地退出产生影响^[18]。

综上，城乡人口迁移、定居及宅基地退出都可从宏观和微观两个角度进行研究。前者包括地区发展水平、政策等，后者主要考虑到个人社会经济属性、土地功能等方面。

南京市江宁区紧邻南京市主城区，为大都市向外扩展的先导地区。2014年，江宁区常住人口约118.3万，其中包括乡村人口49.1万。尽管乡村人口仍占总人口近一半比重，但农业从业人口仅为6.1万（占乡村总人口的12.4%），表明江宁区乡村人口的非农就业已占绝对主体。此外，江宁区的乡村人口以本地就业为主，这与该区经济快速发展产生的大量就业岗位相关。

新背景下，江宁区新增城市建设用地受到“城乡建设用地增减挂钩”政策指引。2014年江宁区所涉乡村建设用地减少的补偿标准基本按照2011年颁布的《南京市江宁区征地拆迁补偿安置办法》。根据该办法，最重要的两条包括：所涉农业人口将纳入城镇企业职工基本养老保险、失业保险等社会保障体系；原房补偿可选择现金补偿和以优惠价格购买产权调换房。产权调换房每平米单价略高于原房每平米补偿价。可换取折价购房的原房面积上限为240平方米，高于240平米的部分按超出面积进行现金补偿。需要指出，这一补偿标准明显高于2003年江宁区的征地补偿水平。

本文的数据来源于2014年在南京市江宁区9个村庄展开的调研。根据城市规划、国土整治规划及村庄区位，这几个村庄均有较大可能被征收或成为城乡建设用地增减挂钩复垦项目。调研根据村庄人口规模，采取抽样方法确定问卷数量，再进行随机发放。最终有效问卷为404份。

问卷包括三个主要部分：村庄基本情况、个人客观社会经济属性和主观意愿。村庄基本情况包括该村庄是否为新农村建设村，以及村庄离镇区的距离。个人主观属性和客观的问卷结果见表 1。根据表 1，调查对象集中在35岁以上、具有初中以上文化水平的农村居民。男性受访者略多于女性。全职农民仅占总调查人数的11.1%，而兼业人口和非农就业人口分别占到总调查人数的16.6%和43.8%。根据调研，大部分村民把承包地通过流转方式租给外地人种植，土地流转费已成为其收入的组成部分。其中，退休农民（占28.5%）为达到领取农村养老金年龄，且自己不耕作土地的群体，主要生活来源为承包地流转费用和每月近300元的农村养老金。相比苏南，江宁区的土地资源相对丰富。受访者每户平均拥有4亩承包地和228平方米住房。

表 1(Tab. 1

表 1 江宁区农村居民调查基本情况 Tab.1 Profile of the Sample 变量 类别 比例（%） 个人客观社会、经济变量 年龄 16—34岁 15.8 35—55岁（女性）/35—60岁（男性） 53.5 >55岁（女性）/60岁（男性） 30.7 性别 男 55.7 女 44.3 教育水平 小学及以下 36.4 初中 45.5 高中及以上 18.1 就业情况 农民    全职农民 11.1    退休农民 28.5 兼业农民 16.6 非农就业人口 43.8 住房面积 ＜228平方米 61.6 ≥228平方米 38.4 均值＝228平方米 个人主观意愿变量 是否愿意退出宅基地获得补偿 是 55.7 否 44.3 失去土地后是否存在生活困难 是 70.0 否 30.0 更好的就业机会 更好的就业机会 14.6 更好的居住环境 67.1 更便捷的生活 71.3 更好地与亲友交往 22.0 更好的生活方式 43.1 更好的交通条件 70.1 乡村地区 41.8 定居意愿 城市地区    本地镇区 42.3    江宁城区 9.7    南京主城 3.2    其他城市 3.0

表 1 江宁区农村居民调查基本情况 Tab.1 Profile of the Sample

根据结果，有55.7%的被访者愿意退出宅基地以获取补偿，70.0%的被访者认为失去土地之后存在生活困难。尽管土地在大都市边缘区作为生产资料的功能已大为减弱，但农村土地仍起到相当的社会保障功能。大多数受访者认为若居住在集中住宅区，居住环境、生活便捷度和交通条件均会得到提高，但对于就业机会、亲友交往、生活方式的影响则较为有限。对于未来定居意愿，41.8%的受访者仍选择居住在乡村地区。而对于有意向定居城镇的人来说，大多数选择本地镇区。

问卷设置了涉及农村居民宅基地退出原因的多选题。根据表 2，最主要原因是改善居住条件，这一结果与城乡间公共设施配套、住房质量的差距有关。而不愿意退出宅基地的最主要原因是习惯乡村生活。其中，愿意退出宅基地的原因不存在明显代际差异，而不愿意的原因则代际差异显著：老人主要选择习惯乡村生活和对祖屋有深厚感情；而中、青年则会因为乡村地区土地和住房未来的升值潜力而不愿退出宅基地。

表 2(Tab. 2

表 2 宅基地退出意愿原因 Tab.2 Causes of Intention of Giving up Rural Housing Plot 具体原因 百分比% 愿意的原因 得到收入补偿或集中居住地住房 44.4 改善居住条件 73.8 转到城镇居住 31.1 其他 7.1 不愿意的原因 补偿标准低 35.8 习惯乡村生活 64.8 是祖屋，有深厚的感情 33.5 土地将来会增值，想留到未来获取更多补偿 24.0 其他 4.5

表 2 宅基地退出意愿原因 Tab.2 Causes of Intention of Giving up Rural Housing Plot

为进一步探索农村居民退出宅基地的影响因子，以及宅基地退出与未来定居的关系，本文以是否愿意退出宅基地获取补偿作为因变量y，以村庄基本情况、个人客观社会经济和主观意愿因子作为自变量x，建立二元Logistic回归模型，以分析自变量和因变量间的关系（见表 3）。若用P、1-P分别表示农村居民“愿意”或“不愿意”退出宅基地，P与X₁、X₂ …… X_n之间的Logistic回归模型可表示为：

表 3(Tab. 3

表 3 针对宅基地退出的二元回归模型 Tab.3 Estimates of Rural Inhabitants' Intention of Giving up Rural Housing Plot 自变量 B Odds Ratio 村庄情况变量 距离镇区距离 0.045* 1.046 属于新农村规划村（否=参考值） -0.579* 0.560 社会经济变量 性别（女性=参考值） -0.333 0.717 年龄 16—34岁（=参考值） 35—55岁（女性）/35—60岁（男性） 0.094 1.099 >55岁（女性）/>60岁（男性） 0.602 1.825 教育水平 小学及以下（=参考值） 初中 -0.417* 0.659 高中级以上 -1.112** 0.329 职业 农业 0.070 1.073 兼业 0.405 1.500 非农（=参考值） 住房面积 < 228平方米 0.384 1.468 ≥228平方米（=参考值） 主观意愿变量 失去土地后无困难（有困难=参考值） 1.014*** 2.757 在城镇集中居住区居住的好处 更好的就业机会（不是=参考值） 0.018 1.018 更好的居住环境（不是=参考值） 0.688* 1.989 更便捷的生活（不是=参考值） 0.589* 1.802 更好地与亲友交往（不是=参考值） -0.376 0.687 更好的生活方式（不是=参考值） 0.434 1.543 更好的交通条件（不是=参考值） -0.615 0.541 定居意愿 乡村地区（=参考值） 本地镇区 1.051*** 2.861 江宁城区 1.120** 3.065 南京主城 0.080 1.083 其他城市 0.936 2.550 Constant -0.817 0.442 Chi-Square 90.156*** -2Log Likelihood 464.658 Percent Correct 66.8 数量 404   注：*p < 0.05；**p < 0.01；***p < 0.001。

表 3 针对宅基地退出的二元回归模型 Tab.3 Estimates of Rural Inhabitants' Intention of Giving up Rural Housing Plot

其中，β₀为常数项，n为因子的编号，β_i(i = 1, 2, …, n) 为因子的回归系数，表示X_i改变一个单位时Logit(p) 的平均变化量，即x对于y的作用。

在表 3中，B的正负表示自变量对于因变量呈正向或负向影响，odds ratio表示具有该属性的农村居民退出宅基地的可能性是具有参考值属性的倍数。总模型通过显著性检验，最终模型预测总正确率为66.8%，模型结果较为满意。

距离镇区远近与农村居民退出宅基地意向呈显著正向影响，表示所在村庄离镇区越远，农村居民越愿意退出宅基地。村庄属于新农村建设村则与农村居民退出宅基地呈显著负向影响，表明宅基地退出决策与农村居民的现居住状况有关。临镇区的便利、村庄设施和环境的优化减少了城乡间居住水平的差异，进而减弱了农村居民退出宅基地、迁入集中居住区的意愿。

性别、年龄和就业状态均对宅基地退出无显著影响，这可能与不同类别农村居民虽具有差别化需求，但选择的结果相似有关。譬如，中青年农村居民不愿意退出宅基地是考虑到未来生活需要和养家的压力，补偿标准尚达不到理想目标。而老年人对生存的需求较低，不少受访者认为土地退出后的城镇养老金可以基本满足日常需求，不愿意退出宅基地的主要原因是对老宅和乡村生活方式的依恋。

教育水平明显影响了农村居民的宅基地退出决策，相对于参考值，教育水平越高的人群越不愿意退出宅基地，表明宅基地退出与农村居民的人力资本存在负相关。尽管更高的生存能力减少了农村居民对于土地的依赖，但由于定居城镇相对容易，使其不愿意放弃在农村的“财产”。这一结果也与本次调研地在乡村地区，而非针对农村流动人口有关，即居住在乡村地区教育水平较高的部分人可能倾向于邻近工作、居住在乡村的生活方式，而非想在大中城市工作、生活。

失去土地后无困难与宅基地退出呈显著正相关，反向表明农村土地仍在一些农村居民的物质和心理层面扮演着生活保障的角色。根据本次调研，被调查人群认为未来可能会遇到的主要困难包括就业、生活成本和医疗。就业的不稳定性、在城镇较高的生活成本，以及可能存在的医疗开销都使农村居民倾向保留农村土地以抵抗未来可能遇到的风险。

“住房面积”没有通过显著性检验，说明现行的补偿标准可能不能得到受访者的普遍认同。根据调研，73.2%的受访者认为该政策的现金补偿标准偏低（每平方米的现金补偿远低于镇区商品房的单价），2014年补偿的标准仍保持着2011年颁布政策时的水平，政策调整的时滞使得补偿标准满足不了当下需要。此外，除获得城镇社会保障和有资格购买产权调换房外，一些受访者表现出对其他补偿方式的需求。如25.5%和19.1%的受访者希望补偿的形式为获取经营型用房和乡镇企业分红。选择这两个选项的农村居民基本为中青年，相比老年人，他们更了解其他地区推行的政策和自身权益。

关于在城镇集中居住区居住对宅基地退出的影响，受访者看重与在乡村居住相比更好的居住环境和更便捷的生活条件。由调研所知，被访者最看重房屋质量、卫生条件和治安条件，反映出目前城乡居住状况存在的差距。而就业机会、亲友交往、生活方式和交通条件则无明显影响，这与本地区就业机会较多、近年来实施城乡统筹政策带来的基础设施差距缩小有关。

有意愿在本地镇区和江宁区城区定居的农村居民更倾向于放弃宅基地。尽管有不少被访者都对补偿标准存在不满，但对于未来愿意在城镇生活的农村居民，通过退出宅基地可得到城镇的产权调换房是一种定居城镇的途径。产权调换房一般位于本镇镇区，而江宁区城区的房价相比主城低。作为理性人，农村居民可能认为通过退出宅基地获取补偿，在本镇镇区和江宁区城区居住具有可行性。而在南京市主城的生活成本相对较高，一定程度抑制了被访者退出宅基地的意愿。

一些被调查者表现出对宅基地退出过程中公平和透明度的质疑，这与地方政府和村集体在征地拆迁过程中的寻租和黑箱操作所造成的负面影响有关，这也是政策导致的结果。譬如，在2011年版本的补偿政策中，相当部分的补偿款仍由村集体统筹发放而并非直接发给农村居民个人，存在违规操作的空间。此外，近十年来补偿标准明显提升，也使得部分被调查者对宅基地退出存观望态度，认为补偿费有继续提高的可能。

农村居民的宅基地退出与定居存在密切关联，为进一步探索影响农村居民未来定居意愿的因子，本文以“您愿意定居城镇还是乡村”作为因变量，建立二元回归模型（见表 4）。其中，农村居民定居意愿y为因变量（即P为未来在城镇定居，1-P为未来在乡村定居），因子x为自变量。总模型通过显著性检验，最终模型预测总正确率为70.1%，模型结果较为满意。

表 4(Tab. 4

表 4 针对未来定居意愿的二元回归模型 Tab.4 Estimates of Settlement Intention of Rural Inhabitants in Jiangning District 自变量 B Odds Ratio 村庄情况变量 距离镇区距离 -0.032 0.969 属于新农村规划村（否=参考值） -0.709** 0.492 个人社会经济变量 性别（女性=参考值） 0.288 1.334 年龄 16—34岁（=参考值） 35—55（女性）/35—60（男性） -0.866* 0.421 >55（女性）/>60（男性） -1.246** 0.288 教育水平 小学及以下 初中 0.038 1.039 高中及以上（=参考值） 0.620 1.859 职业 农业 -0.280* 0.756 兼业 -0.250 0.779 非农（=参考值） 住房面积 < 228平方米（=参考值） ≥228平方米 0.358 1.431 个人主观意愿变量 失去土地后无困难（有困难=参考值） 0.090 1.095 在城镇集中居住区居住的好处 更好的就业机会（不是=参考值） -0.838 0.432 更好的居住环境（不是=参考值） 0.015 1.015 更便捷的生活（不是=参考值） 1.033** 2.809 更好地与亲友交往（不是=参考值） 0.603* 1.828 更好的生活方式（不是=参考值） -0.271 0.763 更好的交通条件（不是=参考值） -0.271 0.762 Constant 1.002 2.723 Chi-Square 70.124*** -2Log Likelihood 484.223 Percent Correct 70.1 数量 404   注：*p < 0.05；**p < 0.01；***p < 0.001。

表 4 针对未来定居意愿的二元回归模型 Tab.4 Estimates of Settlement Intention of Rural Inhabitants in Jiangning District

所居住的村庄离镇区远近不是影响农村居民在城镇定居的决定性因素，而村庄属于新农村整治村则对城镇定居有显著负面影响，表明乡村居住条件的改善会降低农村居民在城镇定居的需求。

相比新生代农村居民（出生于1980年后），老生代不愿意定居城镇，且随年龄增加，odds ratio值减小。这可能与新生代较少的乡村依恋和土地依赖有关。相对老生代，新生代更容易受到城市文化的影响，表现出对城市生活的认同和向往^[8]。

教育水平对农村居民的定居意愿没有显著影响，这可能与本次调研的受访人群希望定居的目的地有关。根据调研，42.3%的被访者希望在本镇区定居，占希望定居城镇人群的绝大部分。相比江宁区城区和南京市主城区，镇区的就业岗位对学历的要求不高，一定程度减弱了教育水平对未来定居的影响。

农村住房面积和失去土地后是否有困难均对未来定居无明显影响。而城镇集中居住区居住的便捷生活条件和便于与亲友交往则显著正向影响了农村居民在城镇定居的意愿，这可能与相当部分被访者选择在本镇区定居有关。根据调研，若受访者选择在本镇区定居，他们看重生活条件是否便捷和是否便于与亲友交往；而对于选择在江宁城区与南京主城的人群，则看重就业机会和子女教育。

根据调研，选择在本镇区定居成为未来有意愿在城镇定居农村居民的一种偏向。发达地区的小城镇可提供较充裕的就业机会和质量较高的设施配套，这使大部分本地农村居民并不选择漂泊在定居门槛较高的大城市，而是选择社会资源较多、融入成本较低的临近小城镇。大城市更好的就业机会和更高质量的教育资源已不是一种生存需求，而成为一种个性化的要求。

中国的快速城镇化推动了乡村发展转型和空间重构，引发了国家政策的调整。面对城镇建设用地供给矛盾和乡村地区土地利用效益低下等问题，利用乡村地区闲置土地，尤其是引导农村居民退出宅基地，已成为城镇化进程中的重点。近年来，中央的以人为本的城镇化战略把农民权益放在重要位置，有别于只重视经济效益而忽视社会效益的初始阶段。与此同时，工业化和城镇化的发展使得乡村地区的经济和社会形态发生变化，一定程度造成农村居民对土地依赖减弱，增大了退出土地的可行性。发达地区、都市边缘区中的乡村地区是乡村转型的先导地区，这些趋势将会在未来随着经济、社会的发展推及更大范围。因此，在新背景下，本文意图探索发达地区大都市边缘区的农村居民对于宅基地退出和未来定居的思考。

（1）农村居民的宅基地退出决策受到推力、拉力的影响。推力主要包括城乡居住环境和生活便捷性；拉力包括人力资本、抗风险能力、定居城镇意愿与定居目的地选择等。农村居民作为理性个体，还会综合考虑补偿水平、退出土地的补偿选项以及政策实施的透明及公平性。整体看，城乡一体化进程逐步缩小城乡差距，宅基地的“财产”功能进一步彰显，并且由于其所附着的“家族根基”和“乡情”，使相当比重的农村居民倾向于不主动放弃宅基地。若有退出意图，则会对退出土地提出更高的补偿要求。这一变化还伴随着代际更替，即中青年的农村居民相对于生存权利，会更加重视未来的发展权和财产权。传统的补偿方式和与市场脱轨、存在时滞的补偿调整已不能满足农村居民退出土地的需求。而权益的觉醒则使他们对政策实施中的公正、透明提出了更高要求。

（2）快速工业化和城镇化极大推动了农村居民的乡城迁移，在这一进程中，农村居民也在不断寻求更适合自己的工作和生活方式，把农村土地和未来定居综合考虑。一方面，近年来发达地区中小城镇就业机会的增多和设施配套的改善使得本地农村居民的定居方向发生转变。临近的镇区和县城城区逐渐成为他们定居城镇的主要目标。相对于定居成本较高的大城市，就近定居既改善了居住环境又不脱离原有的社会资源，是一种离开乡村空间后较为理性的决定。另一方面，由于受城市文化的影响，年轻农村居民更认同城镇的生活方式，倾向于在城镇定居。但随着城乡差距的减少，一部分农村居民也会因为喜欢乡村生活而保留宅基地、在乡村定居。随着乡村地区整治带来的设施、房屋质量等方面的提升，以及人们对休闲、生态保护的重视，乡村地区（尤其是自然环境好、位于都市边缘地区的乡村）将逐渐成为一种具有吸引力的居住选择，而不再是落后的生活空间。

（3）实际宅基地退出的操作中容易演变为统筹乡村资源支持城市发展的新剪刀差^[32]，出现违背农村居民意愿和损害其利益的行为^[4]，应该进一步改革。一方面，宅基地对于农村居民而言具有保障和财产的双重功能。但根据现行法律，宅基地使用权只是占用权和使用权，而没有收益权。其土地市场价值往往被低估，一定程度减少了补偿水平和补偿选择的多样性。因此，政府在完善城乡统筹视角下保障机制的同时，可监督并逐步开放宅基地流转市场，让作为理性人的农村居民进行自主选择，而非单向、被动接受。另一方面，由于相当比重的农村居民倾向不主动放弃宅基地，但现行制度仍限制了用益物权，使宅基地建房成为死产。在宅基地所担负的生存权越发弱化时，土地和居民的发展权并不能得到发挥，增加了农宅闲置率，减少了乡村活力。因此，可考虑建立宅基地有偿使用制度，对一户多宅、新增宅基地的情况进行管理和控制，并尝试在一定区域放开宅基地使用权流通市场，把宅基地和住房分别进行赋权，逐步与承包地类似，吸引外来投资，提高农村建设用地使用效率和价值，增加乡村活力。

（4）近年来，中央加大了对农村居民、农业转移人口权益的保护，一系列关于户籍和土地制度的改革正在试点和实施中。可预见，未来农村居民的土地退出和定居将越来越少地受到二元制度的限制，逐步成为一种个人和家庭综合性、理性的决策。随着土地确权和农村居民就业结构、教育水平等方面的变化，农村土地将进一步“财产化”。但农村居民所面临的不平等仍然存在，主要的不平等或许将从本地城乡居民发展的不平等，转变为由于区位（如，不同发展水平地区，近郊/远郊）造成的土地和住房价值差异，以及农村居民收入、职业分层所导致的群体分化上。这一现象应引起政府的新一轮重视。