一、引言

自改革开放以来，我国逐渐打破城乡二元经济社会体制，大量农村人、地、钱等要素涌入城市，为我国国民经济发展提供源源不断动力，取得了举世瞩目的发展成就。当前，我们正处于百年未有之大变局之中，经济发展战略环境面临复杂变化，为此中央不断强调转变外向型经济发展方式，坚持扩大内需，加快形成以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局。畅通国内大循环需要依托强大的国内市场，诚然，我国具有超大市场的发展优势(国务院发展研究中心课题组，2020)，但是也面临着市场体系不健全、市场发育不充分、要素流动不畅的问题^①。而正如城乡发展不平衡是最大的发展不平衡、农村发展不充分是最大的发展不充分一样，农村市场体系不健全、城乡要素流动不畅的问题也是整体市场体系建设中的重点和难点，因此2021年中央“一号文件”提出“构建新发展格局，潜力后劲在‘三农’”和“应对国内外各种风险挑战，基础支撑在‘三农’”两个论断，所以畅通城乡经济循环正是畅通国内大循环的重要基础和保证，其重要性不言而喻、其收益亦不可限量。

① 参见中国政府网，《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，2020年5月18日，http://www.gov.cn/zhengce/2020-05/18/content_5512696.htm。

农村市场体系不健全、城乡要素流动不畅的突出特征是农村要素市场化配置呈现水平低、效率低、范围小，且要素流动趋势上总体呈现从农村至城市单向聚集。固然这背后是受农村劳动力、土地要素相较于城市而言价格较低、城市工业和服务业部门相较于乡村产业而言生产率较高从而要素潜在报酬较高，以及乡村在地理区位、生活方式、文化习俗都具有相对的封闭性等特点支配，因此在世界范围内，都具有相似性，但是这一问题也与我国特殊的发展经历密切相关。已有研究过多关注农村要素如何融入城市的问题，比如呼吁农村承包地流转、宅基地置换抵押以推动劳动力外迁(厉以宁，2008)；开展户籍制度改革实现农民工市民化(蔡昉，2013)；建立统一规范的就业市场和城乡劳动力平等就业制度(国务院发展研究中心农村部课题组，2014)；推进新型城镇化包容性发展，增进农民工身份认同(陈云松、张翼，2015)；开展农村宅基地和户籍制度联合松绑发展城市化(周文等，2017)。但总体来看，关注城市要素如何融入乡村的研究寥若晨星。本文秉持城乡融合背景下要素流动应是城乡双向互动的基本特点，采取乡村向城市开放的视角，在梳理新中国成立以来我国城乡关系演化的基础上，从理论和实践案例两个角度探讨乡村对城市要素的开放必要性以及如何开放、开放所面临的困难，旨在丰富学界讨论，填补已有研究领域空白点和薄弱点。

二、从城乡分割到城乡融合

城乡要素流动问题内嵌于我国城乡发展问题之中，这既有受经济发展规律支配的共性，也有特殊发展经历的个性，尤其是与新中国成立初期重工业优先发展战略有着密切关系，许多学者的研究都关注到了这一点(蔡昉、杨涛，2000；陈斌开、林毅夫，2013)。随着国家在历史进程中发展战略导向变化，我们在站起来、富起来、强起来三个历史阶段中，城乡经济社会发展呈现从形成分割、打破分割、开始融合的演进脉络。

1. 站起来：独立自主开展工业化建设，形成城乡分割

新中国成立初期，为了国防需要和国家政治安全，我们采取了重工业优先发展的倾斜战略，但是彼时作为落后的农业国，我国要素禀赋呈现劳动力充裕而资本稀缺的现实局面，难以满足重工业发展的资本需求，为此市场机制难以支撑重工业产业发展，政府干预势在必行。我们通过在农村实施了三项制度——统购统销制度、集体所有制度和户籍管理制度，构建了分割的城乡二元经济社会结构来确保重工业优先发展战略得以贯彻。

第一，面对薄弱的工业经济发展基础，庞大的资金要素需求只能从农业农村中满足，加之农产品供给较为紧缺，由此实施农产品统购统销制度，即由国家以较低的价格计划征购粮棉油等绝大多数的农产品，并实行定额配给，收购指标之外的农副产品也不能在市场上自由销售。与之同时，我们通过工农产品价格剪刀差的形式，即在产品交换中，抬高工业品价格、压低农产品价格，二者价格反向偏离其价值，从而以较为隐蔽的方式将农业生产创造的收入用于城市重工业建设，这一方面相较于高额的税费负担更容易让农民接受，另一方面也能够凭借行政力量强行将农产品价格压低，抑制其对生活物价水平的影响，为重工业发展提供较为有利的外部环境(孔祥智、刘同山，2013)。据严瑞珍教授等学者(1990)的研究，自1952年开始至1978年，我国通过工农产品交换“剪刀差”的形式为工业化建设提供的农村资金超过3900亿元，其中1978年农业创造收入的1/4都以该形式流入城市工业建设。

第二，虽然是农民在工业化建设中作出了巨大贡献，但是在另一方面来说，也是城市工业对农村创造财富的一种变相掠夺。固然这是在一穷二白的落后农业国基础上开展工业化建设的不得已而为之，两害相权取其轻，但是无论如何，强行低价征购农产品，损害了农民福利，降低了农民生活水平，以至于农村社会稳定受到严重挑战。与之同时，统购统销政策的成功施行的关键和核心就是计算产品征购量，若保持农户作为生产经营的基本单位，势必为统购统销工作开展带来难以支付的高昂代价，通过实施人民公社制度，政府征购交易的对象从数以亿计的农户变成以乡为单位的人民公社，1956年国务院发布《关于农业生产合作社粮食统购统销的规定》，要求：“国家对农业社的粮食统购、统销数量，不论高级社或初级社，一般以社为单位。”随后在实践探索中，我们逐步构建了“三级所有、队为基础”的集体所有制框架，通过生产队这一基本核算单位直接组织生产，国家掌控了农业生产的全过程。

第三，由于城市重工业的对劳动力要素的吸纳作用较为有限，为了维护城市社会稳定以及保障农业生产以满足生存需求、提供资本积累，我们采取严格城乡分割户籍管理制度控制和限制农村劳动力流入城市。1954年《宪法》明确规定“公民享有迁徙和居住的自由”，一年后国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，开始进行城乡统一的户口登记工作，至1957年中共中央、国务院联合发布《关于制止农村人口盲目外流的指示》，明确要求采取教育、劝阻、动员返回、禁止招工、遣返等多种方法限制人口流动，1958年国家开始区分城市户口和农村户口两大类，并严格控制二者之间迁徙。通过户籍管理制度，我们人为地割裂了农村和城市，市场无法自由配置劳动力这一最能动的要素，因此城市化水平较工业发展而言长期处于滞后状态，以至于从1952年开始工业化建设到1978年基本建立了独立的和比较完整的工业体系和国民经济体系之时，我国工业占国民经济比重从17.6%增长到了44.4%，与之同时，城镇化率却只是从12.5%提高到了17.9% ^①。

① 数据来源：国家统计局，《中国统计年鉴》，https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。

与之同时，优先发展重工业的倾斜战略也在城市中产生了大量劳动力失业问题，我们又推动城市青年上山下乡。1957年4月8日，《人民日报》发表社论《关于中小学毕业生参加农业生产问题》，号召青年学生毕业后投入农村生产，自上世纪50年代开始，并在文革期间达到高潮的知识青年上山下乡运动转移了约2千万城市青年劳动力至农村^②，农村真正变成劳动力的“蓄水池”。但相较于大量闲置劳动力，土地的边际报酬呈现递减规律，土地的边际产出水平较低，加之在此时期，我国农村人口大幅增长以及涌入城市大量人口因素，以及集体经营活动对生产激励机制的扭曲，土地平均产出水平也同样较低，农村经济发展可以说陷入了“马尔萨斯陷阱”。

② 数据来源：载于陈斌开、林毅夫, 2013, “发展战略、城市化与中国城乡收入差距”，《中国社会科学》，第4期，第84页。

2. 富起来：农村要素涌入城市，打破城乡分割

改革开放以后，原先计划经济时期重工业优先发展战略衍生出的偏向城市发展的经济制度和社会政策，对国民经济健康发展产生较为严重的影响。至20世纪70年代末，我国仅有3个省能够调出粮食，50%的糖、25%的棉依赖进口，我们实现了从粮食出口国到粮食进口国的转变，落后的农业生产难以提供轻工业的原料、落后的城市化水平难以提供重工业的产品市场(严瑞珍等，1990)，城乡二元经济结构亟待改变。

为此，国家开始调整城乡关系，提高粮食收购价格并降低农用生产工业品如化肥、机械价格，与之同时，随着以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制逐渐确立，政策上不断赋予农民对所承包土地上生产经营活动的自主权，随着农民生产的积极性不断被调动起来，供给上升迅猛。由此，农产品供过于求的局面倒逼产后运销环节改革，加之统购统销政策为工业化建设提供资本原始积累的历史使命已经实质上完成，农产品价格市场化改革开始，市场机制还催动了农业生产结构调整。对于劳动力要素而言，政策上也开始逐步放开流动限制，1980年代国务院颁布了一系列文件提出要保障进城务工农户的权益^①，随着1992年党的14大提出建立社会主义市场经济体制的目标，次年中央十四届三中全会提出允许农民进入小城镇务工经商，1995年中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布《关于加强流动人口管理工作的意见》，进一步允许农民在小城镇落户。

① 如《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》(国发〔1984〕141号)、《国务院关于发布改革劳动制度四个规定的通知》(国发〔1986〕77号)。

固然城乡分割状态被打破，但是长期以来计划经济体制下倾斜发展战略的衍生政策如分割的城乡劳动力市场、农村不合理的税费负担、城市偏向型的社会保障体系建设由于路径依赖的关系，依旧影响国民经济健康发展，城乡关系在21世纪之前未能获得实质改善(Yang，1999；孔祥智，2019)。这带来了许多不良结果，首先是城乡收入差距继续扩大，自1984年中央发布《关于经济体制改革的决定》提出加快城市经济体制改革开始，1985年城乡居民人均可支配收入比值为2.1，这一数字到了1999年增至2.65，2003年进一步扩大到了3.23 ^②，以至于有学者研究发现我国世界上城乡收入差距最大的国家之一(李实，2003)。其次是农民负担继续加重，之前农民的负担主要通过农业税等(明税)以及工农产品价格“剪刀差”(暗税)两个途径，此时期以“三提五统^③”为代表的负担不断加码。据统计，1986-1990年，农民提交“三提五统”金额总量达到881亿元，这一数字较1981-1985年多出410亿元，年均增长超过20%，远远高于同时期农村居民收入实际增速(宋洪远等，2000)。面对上述问题，政策上高度重视，中央于2000年开始进行农村税费改革试点，2002年党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”，2006年全面取消农业税，一并取消“三提五统”及其它各项规费和杂费，全部免征牧业税。

② 数据来源：国家统计局，《中国统计年鉴》，https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。

③ 即三项村级提留，包括公积金、公益金、管理费；五项交付乡镇的统筹费用，包括教育费附加、计划生育费、民兵训练费、乡村道路建设费和优抚费。

本阶段城乡要素流动特点是农村要素开始凭借市场机制涌入城市，但是要素流动方向较为单一，尚未形成互动。资金要素方面，据周振等学者(2014)的测算，1978-2012年农村向城市地区净流出资金大约为26.66万亿元(以2012年价格计算)，流出渠道主要为税费上缴以及金融吸储，金融机构市场化改革的方向更是加速了农村资金的净流出(Huang et al., 2006)。劳动力要素方面，1983年外出务工农民数量约为200万人^④，至2012年全国农民工数量达到2.6亿人^⑤，大量劳动力向城市产业有序转移。土地要素方面，我们以较低的耕地征地补偿标准为城镇化建设积累了大量资金，据陈锡文(2004)的统计，截至2001年这一数字就超过2万亿元。城镇化严重滞后的局面也被打破，城镇化水平上升到2012年的52.6% ^①，较1978年上升了34.7个百分点，年均上升1.0个百分点。总体来看，尽管农村要素单一涌入城市，但是农村也实现了从站起来到富起来转变，首先是农民收入不断增加，2012年农村居民人均纯收入达到7917元，较1978年增长58倍，扣除价格因素年均增长7.5%；其次是农民生活水平不断提高，农村居民人均消费支出2012年达到5908元，较1978年增长49.9倍，年均名义增长12.3%；最后是农民消费结构明显优化，2012年农村居民恩格尔系数为39.3%，较1978年下降28.4个百分点^②。

④ 数据来源：陈锡文，“农民工流动为社会发展带来机遇与挑战”，《农民日报》，2008-9-15，第3版。

⑤ 数据来源：国家统计局，《2012年全国农民工监测调查报告》，http://www.gov.cn/gzdt/2013-05/27/content_2411923.htm。

① 数据来源：国家统计局，《中华人民共和国2012年国民经济和社会发展统计公报》，http://www.gov.cn/gzdt/2013-02/22/content_2338098.htm。

② 数据来源：国家统计局，《1978年以来我国经济社会发展的巨大变化》，http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/06/content_2522445.htm。

3. 强起来：生产要素双向互动，逐步城乡融合

随着中华民族迎来了强起来的新时代，我国城乡经济社会发展也逐步开始融合，在政策上面的重要体现是2012年党的十八大提出“推动城乡发展一体化”，2017年党的十九大进一步提出“城乡融合”。就本阶段较之前的变化而言，一方面，国家明确提出走以人为核心的新型城镇化道路，强调让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，推动推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，不断推动城市向乡村开放水平的提高。另一方面，相较于前期要素单一从乡村流入城市，自本阶段开始，大量城市要素涌入乡村，要素开始双向互动。

第一是互联网、大数据等技术要素不断投入到乡村。农产品销售领域电子商务蓬勃兴起，2019年全国农村网络零售额从2014年的1800亿元人民币增加到1.7万亿元，规模扩大8.4倍。其中，农产品网络零售额高达3975亿元，同比增长27% ^③。仅在疫情期间，2020年一季度全国农产品网络零售额达936.8亿元, 增长31.0%，电商直播超过400万场^④。农业生产领域技术支撑能力显著增强，科技进步贡献率从2012年的53.5%提升到2020年超过60% ^⑤。

③ 数据来源: http://www.xinhuanet.com/fortune/2018-07/03/c_1123069827.htm。

④ 数据来源: https://tech.sina.com.cn/roll/2020-05-12/doc-iirczymk1238159.shtml。

⑤ 数据来源：中国政府网，《农业科技进步贡献率超60%——农业农村现代化迈上新台阶》，2021年1月7日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-01/07/content_5577626.htm。

第二是在劳动力要素方面，一方面我们加快转移人口市民化。截至2019年1亿人落户任务提前完成，农业转移人口自愿有序实现了市民化，各省(区、市)全部出台居住证实施办法，全国已发放居住证超过1亿张，以居住证为载体的城镇基本公共服务提供机制基本建立^⑥。另一方面，人才要素不断投入农业农村发展，仅以脱贫攻坚为例，2013年以来，全国累计选派300多万名第一书记和驻村干部开展精准帮扶，截至2020年底，全国累计选派25.5万个驻村工作队，近200万名乡镇干部和数百万村干部一道奋战在扶贫一线^⑦。

⑥ 资料来源：新华网，《城镇化率44.38%：我国提前完成1亿人口落户目标》，2020年10月7日，http://www.xinhuanet.com/2020-10/07/c_1126580082.html。

⑦ 资料来源：中国政府网，《人类减贫的中国实践》(白皮书)，2021年4月6日，http://www.gov.cn/zhengce/2021-04/06/content_5597952.htm。

第三在资金要素方面，中央明确提出加大财政“三农”投入力度，拓宽实施乡村振兴战略资金来源，进一步提高土地出让收入用于农业农村比例调整土地出让收益城乡分配格局。仅2019年全国一般公共预算拟安排农林水支出约2.2万亿元，同比增长7% ^①，2020年这一数字超过2.39万亿^②。截至2019年末，我国涉农贷款余额35.19万亿元，“十三五”期间这一数字年均增长率超过6% ^③，而2020年我国涉农贷款余额同比增长更是达到10.7% ^④。

① 数据来源：财政部，《财政部就“财税改革和财政工作”相关问题答记者问》，2019年3月7日，http://www.ce.cn/ztpd/xwzt/xzbzt/myjj_333250/index.shtml。

② 数据来源：中国政府网，《财政部新闻发布会介绍2020年财政收支情况》，2021年1月28日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-01/28/content_5583244.htm。

③ 数据来源：《中国人民银行.2019年金融机构贷款投向统计报告》，2020年1月23日http://finance.sina.com.cn/money/bank/bank_yhfg/2020-01-23/doc-iihnzahk5981417.shtml

④ 数据来源：中国政府网，《2020年我国涉农贷款余额同比增长10.7%》，2021年2月17日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-02/17/content_5587373.htm。

随着城乡要素双向互动，城乡融合成效显著。就城乡收入差距而言，2012-2020年城乡居民人均可支配收入比从3.3下降至2.56，此外，2013-2020年脱贫地区农村居民人均可支配收入从6079元增至12588元，实现年均增长11.6%。就城镇化水平而言，根据“七普”数据显示，2020年我国常住人口城镇化率提高到63.89%，十年间这一数字上涨14.21%，与之同时2020年户籍人口城镇化率提高到45.4%。

三、村庄开放的必然性及其现实挑战 1. 开放村庄的必要性

考虑到在工业文明时代，城镇是国民经济体系运行的重要支撑，人口在城市聚集一方面产生了公共服务基础设施匹配需求，促进投资拉动经济增长(李兰冰等，2020)，另一方面更凭借人力资本积累、知识溢出效应提升生产效率，为国民经济发展提供产业支撑(Glaeser and Mare, 2001)，此外还有城市服务业部门发展带动就业等因素，因而已有研究过多关注于城市对农村的开放。但是农村对城市的开放同样不可忽视，随着城乡融合发展趋势日益强化，研究城市要素融入乡村既较为迫切又意义非凡(张露、罗必良，2021)。

首先是畅通城乡要素双向流动的需要。城镇化本质来说是人口向城市空间集聚，我国的城镇化主要驱动力是农村剩余劳动力转移城镇非农产业，这背后既离不开农村生产条件改善，农业生产劳动率提高所带来的“推力”，也离不开城市工业部门扩张所提供就业机会以及更高报酬的“拉力”(Lewis，1954；Fei and Ranis, 1964)。城乡要素双向流动本质旨在发挥市场在资源配置中的决定性作用，而市场机制发挥作用更离不开统一开放、竞争有序的市场环境(洪银兴，2014)。统一的市场打破城乡分割，为要素流动提供了平台，提高要素配置效率，城乡间资源再配置效应的释放为提升我国全要素生产率做出重要贡献(叶兴庆，2018)。大量农村要素投入城镇，享受集聚所带来的规模效应、学习效应，降低要素交易搜寻成本，提高匹配效率(陆铭等，2011)。但与之同时，集聚的成本也在相应提高，要素交易竞争加剧，伴随着我国经济进入新常态，以往高速增长模式难以持续，城市要素回报率也在下降，一个突出表现就是工业化对转移劳动力的需求不再旺盛(向晶、钟甫宁，2018)，农村劳动力向城市非农产业转移是速度趋势放缓，许多学者认为“刘易斯拐点”已经到来(蔡昉，2010；Zhang et al., 2011)，依靠劳动力廉价供给的高速城镇化发展模式难以为继。此外，农村更是凭借现代信息技术发展以及长期基础设施建设，为承接专业化分工的城市产业提供了外部条件，为城市要素向乡村扩散躲避竞争、寻求利润提供了空间。畅通城乡要素双向流动，有助于推动城乡产业发展优势互补、互为支撑。

其次是乡村振兴战略全面实施的现实需要。尽管在当下，农村发展面貌有所改观，农业转型升级有所成就，但是城乡差距依旧明显，乡村发展底子薄，劳动力要素受教育水平明显低于城市，乡村人力资本积累不足。土地要素方面，城乡土地未能实现同地同权，大量低效利用的集体建设用地难以进入市场，更遑论显现市场价值。资本要素方面，农村集体经济发展总体较为薄弱的现实局面仍未改变，新型农业经营主体生产经营融资难、融资贵的问题普遍存在，加之大量农村居民在城市购买房产，为城镇化建设进一步贡献资金，以我们对全国东中西部调研数据为例，购置城镇房产的农村家庭占比大约为20%。为此，乡村振兴战略必须置于城乡融合的架构中推进(黄祖辉，2018)，仅依靠农村留守的劳动力和资金，难以支撑乡村经济发展，城市优质要素的注入应当是乡村振兴发展的重要动力，打破妨碍城乡要素自由流动、平等交换的制度壁垒，通过投入现代要素进行改造农业发展产业，使之在农村集聚发展，解决农村发展资源匮乏的问题，对保障乡村振兴全面推进意义重大，推动城乡要素双向流动是实施乡村振兴战略的根本路径(罗必良，2017)。

最后是重视乡村的多元价值特点，满足城市居民多样化需求。农业具有多功能性，除了经济功能之外，还有重要的社会、文化、生态、安全等功能已为大家广泛熟知。但其实农业多功能性作用的发挥离不开乡村，在发展农村一二三产业融合的过程中，随着农产品精深加工、乡村旅游、休闲康养、电子商务等新产业新业态在农村不断发展，农业的多功能性不断向农村生产生活生态拓展。换言之，农业多功能性不断挖掘的过程就是乡村多元价值不断显现的过程，以产业发展为载体，不断满足城市居民的创新创业、居住生活、休闲康养、观光旅游、劳动采摘等需求，开拓农村消费场域。加之我们必须重视新一轮数字信息技术对产业发展布局的冲击，随着远程办公技术普及、交通基础设施改善、城市群布局优化、农村人居环境改善、生态环境保护加强，城市居民对乡村的休闲、居住、生活需求愈演愈烈，亟待满足。

2. 开放村庄的现实挑战

首先，要素向农村扩散难以形成规模优势。诚如前文所述，城市中要素竞争环境激烈，回报率下降，为了躲避竞争产业要素扩散至乡村，传统劳动、土地密集型农业生产方式被技术、资本密集型现代农业生产方式逐渐取代。但是挑战在于由工农业不同的生产率决定了要素报酬，要素扩散至农村后难以形成集聚效应，乡村固有的经营碎片化、农业经营碎片化、居住格局分散化，易造成分工滞后和产业集群受限(罗必良，2017)，规模优势难以发挥，影响参与市场竞争。

其次，服务产业发展与公共服务供给呈现“质量双低”的特点，影响对外来要素的吸纳能力。一是乡村人口居住较为分散，传统农业生产由于面临监督和激励的问题，产业分工程度较低，随着农村人口老龄化趋势不断加强以及生活水平的提升，对生活服务业的需求缺口很大，但由于居住分散、人口密度较低，服务业发展也难以发挥规模经济优势，无法回避成本高昂的问题。二是在政府提供的公共服务上面，我们的政策着力点是补齐乡村公共服务的短板，总体来看公共服务的供给较为不足。毋庸讳言，城乡之间公共服务供给存在不公平现象，大量在城市由政府承担的服务在乡村由集体经济供给，尤其是在经济发展水平较落后地区，政府的财政收入较少，乡村公共服务的供给呈现严重短缺的状况。

最后，农村集体产权制度开放性不够，封闭性较强。党的十八届三中全会提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”以及“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，但是在多年来改革实践中却较为保守。主要表现在住房财产权、宅基地使用权以及集体经济组织相应股份权能的流转限制在集体经济组织内部，农村集体经济内部广大资源难以在更广泛的范围内得到配置，2019年中共中央、国务院颁布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，提出“允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市”，但是同时又严格限定于有偿收回的宅基地和废弃的集体经营性建设用地，宅基地退出的机制尚未建立，实践探索难以展开(孔祥智、周振，2020)。

四、如何推动村庄开放

村庄开放的关键应是让城乡资源、要素能够自由流动、平等交换，由于产权是要素流转交易的基础，更是资源得以优化配置的逻辑起点(曲福田、田光明，2011)。市场交易本质上是产权的交换，因此村庄开放、城乡融合的实质应是建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。为此，我们的着力点应当是提升农村集体产权结构的开放性程度，以保障外来人口居住需求为目标，坚持以土地为媒介实现人才、资金等要素聚集，从而顺应城乡人口互动的发展趋势。

当下农村各类土地制度中，承包地“三权分置”改革早已如火如荼开展并取得相应成效，而宅基地制度改革市场化机制迟迟未能建立健全，我们注意到学界对推动宅基地制度市场化机制改革的批评主要在于认为宅基地是具有集体成员无偿获得、福利性以及具有生存保障功能，不适合推动其产权流转。其实，宅基地之所以具有社会保障职能是因为在农业集体化改造过程中，由于耕地作为生产资料进行集体化，但是无法解决从公有制耕地转变为私有制宅基地的矛盾，而不得不将宅基地所有权集体化，并由集体解决新增宅基地使用权分配(田传浩，2020)。当前的问题是现有大量宅基地闲置、利用率低下，限制农民财产权利的提升以及无法满足城市人口下乡居住需求，农村宅基地和住宅作为农民的基本生活资料和重要财产，更是农村发展的重要资源。为此，应积极引入宅基地使用权的市场交易机制，土地应当由市场决定资源配置，政府的各类管制应仅围绕更好发挥政府作用，保障公共利益，绝非从根本上取代市场(李江涛等，2020)。

宅基地使用权的放活和流转放在城乡融合的视角中，其重要意义在于空间上进行重新整合和配置，这既能按照集聚的方式进行配置，纠正以往分散布局所带来的不良影响，如分散的布局提高了基本公共服务供给的成本；另一方面有助于将宅基地资源配置到使用效率更高的行为主体手中，因此，若局限在农村集体经济组织内部流转势必效果大打折扣，以宅基地改革为核心的村庄开放模式值得探索。但是必须说明的是，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不是鼓励城市居民在农村兴建楼堂馆所，而是真正吸引资金、技术、人才等要素流向农村，为此应严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，宅基地使用权的流转开放应与村庄规划相衔接，与乡村产业发展规划相匹配，真正实现一方面拓宽村集体作为土地所有者所分享土地增值收益的渠道，另一方面为村庄的振兴贡献来自城市的要素力量。

四川郫都的实践探索值得参考，作为成都市周边近郊区的郫都具有较为丰富的农村改革经验，多年来不断探索城乡融合发展，2007年启动统筹城乡综合配套改革，2015年以来郫都区开展集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，2015年10月率先启动了农村集体资产股份合作制改革试点，2019年12月包括郫都区在内的成都西部片区入选国家城乡融合发展试验区，已有的工作经验为宅基地改革推动村庄开放奠定了良好基础。在之前，在耕地占补平衡的原则下，成都市将农村宅基地整理复垦以“城乡建设用地增减挂钩”的工作机制实现了宅基地的空间转移，通过土地区位不同、级差地租的方式带来了巨大的增值收益。由此，政府通过土地整治将原来宅基地整理复垦为耕地，对这部分置换出来的宅基地进行补偿，资金划拨支付复垦费用、补偿农民、开展新居基础设施建设三部分，农民获得补偿资金在政府统一规划下自主修建新房，而置换获得的建设用地指标重新配置。在新一轮宅基地改革中，则突出了以土地为媒介实现人才、资金等要素聚集，推动村庄开放。

具体在实践探索中，第一，政府内部明确改革队伍。在区级层面由农业农村、自然资源、产权交易等相关部门和机构人员构成专门的指导小组，为宅基地使用权流转在政策上、程序上全程给项目提供指导。与之同时，选择农村集体经济组织健全、农村宅基地管理规范、乡村产业发展有基础、农民群众积极性较高的乡村进行农村闲置宅基地盘活利用试点，街道成立专门工作小组，抽调相关科室精干力量协助村干部在资金使用、项目招引、科学规划、矛盾调解等方面的工作，保证村庄合规合法的进行宅基地改革。而在村级层面也由村干部和村民小组长、村民议事代表(老党员、老干部、老军人等代表)组建专门力量，成立“拆院并院、集中建房”专项议事小组，具体负责宅基地改革工作，在广泛发动议事代表征求村民意愿基础上，统一协商赔偿标准，并向村民发放过渡费和一定奖励。三级工作队伍保障了宅基地改革工作的组织开展。

第二，查清家底，做好空间规划布局。郫都结合城乡建设规划修编和村(社区)体制机制改革，对片区资源进行调查摸底，登记造册98个院落、1243户房屋、1093亩集体建设用地等资产，加大不动产登记研究探索，完善各类土地的权属基础，为农村土地盘活提供物权基础。与之同时，积极利用农户确权颁证数据，委托相关规划设计院，按照片区开发理念，在全区率先完成村级2020—2025年国土空间规划编制，规划可整理利用集体建设用地652亩(宅地基和其他建设用地560亩)，做到家底清楚、基数明确、权属准确。

第三，统筹推进宅基地三权分置改革。郫都对于宅基地腾退整理出的建设用地指标不论是用于产业发展还是居民安置小区修建，均坚持社集体所有权不变，并以农村集体经济组织成员身份为基础，引导村、组集体经济组织讨论形成宅基地资格权认定办法，完善宅基地资格权认定条件、认定程序、监管规则等制度。与之同时，培育宅基地盘活利用主体，由当地村集体以集体资产出资入股兴办的村集体资产管理公司作为主体入市交易，仅转让40年使用权给新村民或企业发展产业，充分保障集体经济组织成员宅基地资格权，放活宅基地使用权。

第四，招募进村人才，推动融入乡村。在宅基地改革的基础上，郫都积极推动乡村开放，实施新村民融村计划。具体来说，以法律、政策赋予村集体的法定权利为基础，以村内民主自治程序通过为前提，向社会公开招募热爱并愿意传承乡村文化、有社会公共服务能力并愿意给予乡村驻村服务的各类人才(称之为新村民)，在集体土地有偿使用、提供驻村服务的基础上，赋予其新村民资格。新村民的权利主要是可有偿获得一定年限的宅基地使用权，满足乡村居住生活需求，也可租赁集体经济组织的产业用房发展经营、租赁农用地体验农业生产劳作。但是同时对新村民的申请条件也做出了相应规定，比如遵纪守法、愿为乡村提供服务并有一定的专业技能或资深经验，有国家认可的基础学历、国家认可的职业技能等级、特殊荣誉或称号。在此基础上，融村驻村服务需根据当地实际需求情况与新村民自身实际能力提供，服务内容可根据自身实际单选或多选择，服务方式可有偿但是须体现出针对本村优惠。满足上述条件、自愿申请加入的人员成为新村民之后，还需面对该乡村对其资格考评，考评期原则设定3年，考评期满不合格的经新村民专委会同意可延长考评期，考评期满不合格的经专委会一致同意，可终止新村民入村资格，在这所有工作流程之中，新村民都需要遵守村民自治章程，执行村民会议、村民代表会议和村民委员会的决议决定。

郫都通过上述具体实践，通过宅基地有偿腾退、三权分置等政策，盘活利用宅基地，满足乡村振兴产业用地需求和人才进村需求，提升了乡村发展的内生动力。当地Q村利用腾退的宅基地作为重要资源，瞄准城市中高收入家庭及“候鸟”群体为目标，打造土地权利共享，吸引城市居民下乡，以新村民新农人的身份与原住民共享产权、产品、生活、生态。改革之前，当地户均宅基地占用土地面积较多(通常3口之家占据300平方米)，按照人均35平方米设计搬迁至集中安置点(户均腾退大约200平方米宅基地指标)，与之同时坚持对外在集体土地有偿使用、提供驻村服务的基础上，引进批新村民，如全国名老中医，文化培训师、园艺大师，有偿给予上述新村民每人300平方米宅基地(其中200平作为工作室)40年使用权，新村民担负提供公共服务的责任，如在村中定期开设义诊、免费兴办书画幼儿培训等活动，促进乡村服务质量提升。

郫都通过宅基地改革搭建了人才下乡机制，引进乡村产业创意策划、旅游管理等紧缺人才成为新村民。与之同时，改革有助于提升农村居民财产性收益水平，宅基地使用权转让价格由村集体确定并报政府备案，以Q村为例，每亩宅基地使用权转让价格为每亩68万元(约1000元一平方米)，村集体对转让收益按照5∶2∶2∶1进行分配，村集体经济组织保留50%作为继续发展资金，20%作为本村村民分红，20%作为村集体管理费用，余下10%作为村公益金。总体来看，郫都通过提高宅基地产权结构开放性来推动乡村开放，构建起兼顾村集体与个人发展，并在城乡间重新对人口要素、土地要素和资本要素进行合理配置的体制机制。

郫都以宅基地改革为抓手探索推动开放村庄、促进城乡要素互动的实践有如下启示。首先，坚持农民的主体地位，宅基地有偿腾退工作必须广泛征求村民意见，充分听取村民诉求，获取村民支持，村庄空间布局规划务必符合村民意愿，宅基地改革收益务必惠及村民。其次，提升农村宅基地产权结构开放性必须立足村庄发展实际，通过激活农村宅基地使用权交易市场，满足本村庄紧缺的外来人口居住需求实现以土地为媒介集聚其他技术、资金要素提升乡村发展内生动力，一方面用城市要素下乡助力本村产业发展，另一方面提升乡村公共服务质量，不断提高村民的获得感和满足感。最后，坚持宅基地集体所有制不动摇，尽管宅基地使用权流转范围扩大到了集体经济组织成员之外，但是对新村民更要构建考核约束机制，规避城里人下乡投机建设别墅大院、楼堂馆所需求，以国土开发高效、空间格局优化助力城乡要素互动。

五、结论与讨论

畅通城乡经济循环，推动城乡融合发展，其重点是推动要素在城乡间合理配置，平等交换。自新中国成立以来的重工业倾斜发展战略影响了我国城乡经济社会发展，随着国家在历史进程中发展战略导向变化，我们在站起来、富起来、强起来三个历史阶段中，城乡经济社会发展呈现从形成分割、打破分割、开始融合的演进脉络，城乡经济社会融合发展的趋势日益明显，乡村向城市开放的迫切性也在与日俱增。推动乡村开放，这既是畅通城乡经济循环、推动乡村振兴战略全面实施的现实需要，又是挖掘乡村多元价值、满足城乡居民多样需求的必由之路；但是也面临着城市要素向农村扩散难以发挥规模优势、乡村服务业发展水平与公共服务质量低下、集体产权制度封闭性较强的现实挑战。推动村庄开放应提高农村宅基地集体产权结构的开放性水平，打通城市居民下乡通道，满足下乡群体的居住需求，以土地要素为媒介集聚其他要素助力乡村发展。

为此，我们需要顺应城乡人口互动发展趋势，深入探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革，放活宅基地和农民房屋使用权，鼓励农村集体经济组织盘活利用闲置宅基地，在符合规划、用途管制和尊重农民意愿前提下，由政府引导优化村庄用地布局，积极引入宅基地使用权的市场交易机制，促进下乡市民与农村土地有机结合，实现优化乡村人口结构、引进乡村产业发展和服务供给紧缺人才、提升农村居民财产性收益水平的多重目标。与之同时，也应坚持土地集体所有制红线，推动构建乡村向城市有选择性开放机制，强化考核监督，规避市民投机兴建楼堂馆所、侵蚀农民集体合法权益的行为。