一、引言

财政管理在近现代国家的建构和生存竞争中处于中心地位。政府债务，作为其重要组成部分，也是塑造国家与社会的一种重要财政工具。欧债危机以来，政府债务风险管理问题受到了广泛的关注。历史经验表明，政府债务风险失控会对本国经济、社会和政治造成显著负面冲击，并将通过国际金融市场传导至世界各国，引发市场动荡，加剧全球经济下行压力(Reinhart and Rogoff, 2009)。据财政部统计，截至2018年，我国地方政府债务余额18.39万亿元，地方政府债务率达到76.6%，加上中央政府债务余额14.96万亿元，政府负债率约为37% ^①，未超过欧盟《马约》所确定的60%债务红线。然而，从短期和中期看，我国地方债务和或有负债引致的财政风险仍然不容忽视(刘尚希，2003)。同时，我国以现金收付制为政府记账基础的预算会计系统影响了公共债务信息的可靠性和完整性，将会极大地低估政府的财政风险(孙琳、陈舒敏，2015)。更为重要的是，对财政风险的客观评价需要结合经济周期进行判断。随着我国进入增速放缓的“经济新常态”，财政体系将面临较大的债务压力。因此，如何根据中国的现实国情，把握适度的公共债务规模，建立合理的政府债务管理机制，防范和化解财政风险，是财政理论研究与财政管理工作的重点。

① 数据来源：新华社，《截至2018年末我国地方政府债务余额达183862亿元风险整体可控》，2019-01-23，http://www.gov.cn/xinwen/2019-01/23/content_5360689.htm。

本文将从财政周期视角来解析政府债务风险管理。从经济理论变迁来看，财政预算管理走过了从古典经济学的年度预算平衡到凯恩斯周期预算平衡的发展路径。当前，周期预算平衡已成为理论和政策共识被广泛接受，在这一理论体系中，政府应该根据经济增长趋势反向安排赤字与债务，并在整个经济周期内实现预算平衡。就其对财政风险的影响来看，周期预算平衡可以平抑经济波动幅度，在经济周期中跨期调配财政资源，约束危机时期的债务风险扩张。因此，公共债务实质是财政政策周期选择的结果。本文将在对相关理论变迁进行梳理的基础上，实证分析财政政策周期与政府债务风险的关系，为我国的财政政策周期选择和公共债务风险控制提供实证支持，探索逆周期财政调控机制的制度建设路径。

二、文献综述 (一) 古典经济学年度预算平衡理论及其实践研究

近代西方的古典经济学家亚当·斯密和大卫·李嘉图等人都曾在其著作中，花费了较大的篇幅来探讨国家财政与公共债务问题，认为政府应该严格控制财政收支的扩张，逐步减少甚至消除公共债务(亚当·斯密，1974)。让·拉本斯(1988)指出由于近代公共债务缺少必要的监督机制，且政府的违约成本有限，因此政府债务造成了资本的浪费。总的来看，古典经济学的财政预算管理原则可以被概括为年度平衡预算，要求财政当局严格控制财政开支，缩减公债规模(尹伯成，2014)。然而，对西方财政史的研究发现，近代世界各国普遍突破了年度预算平衡原则，发行了大量公共债务。这类文献多以较长的时间段为研究窗口，以实证研究、国际比较为主要方法，强调近代政府债务在增强财政资源获取能力中的作用。Hoffman and Norberg(1995)通过对英格兰、尼德兰、法国等欧洲国家、地区的近代财政危机及应对措施进行比较分析，发现维护良好的国家债务信用、增强财政能力对现代国家的形成、代议制的建立有重大意义。Bonney(1999)同样基于欧洲地区的国际比较分析，讨论先进的信贷体系、持续增长的财政与欧洲兴起间的相互作用。Reinhart and Rogoff(2011)以及Reinhart et al.(2012)通过建立800年国际政府债务数据库，探讨了近代以来政府债务危机的历史和作用机制。他们的系列研究考察了国家外债激增、银行危机与主权债务危机的相互关系，对历史数据的系统梳理表明，大部分国家都无法长时间保持年度平衡预算，财政赤字和政府债务在经济近现代化中发挥了不可替代的作用。

(二) 财政周期及其对债务风险的影响研究

预算平衡理论的一大重要变革始于凯恩斯革命。凯恩斯的理论和功能财政思想打破了政府必须维持年度预算平衡的传统财政纪律，要求财政政策承担宏观调控职能，采取反周期的收支策略安排财政预算(凯恩斯，2005；Lerner，1943)。然而，World Bank(2014)和Thornton(2008)等国际实证研究发现大多数发展中经济体的的财政纪律性和宏观调控能力较差，其财政政策均具有顺周期性，因而将恶化赤字与公共债务累积状况，不利于约束财政风险，且易放大经济波动。Frankel et al.(2011)认为大量发展中国家的财政政策均处于“顺周期陷阱”中，长期的顺周期倾向挤压了财政调整空间，不利于经济萧条时期的财政风险管理。国内对财政周期性的研究主要关注各历史阶段中央及地方的财政收支周期性及其对经济增长的影响。李永友(2006)研究发现，我国财政政策逆周期调控平抑经济波动的能力相对较弱，财政调控机制重构的重点在于提高各项财政政策工具的有效性及其协同效应，同时应对经济高速增长时期的财政行为进行有效约束。蒋伏心、林江(2010)的实证研究表明我国在1994年分税制改革前的地方财政政策具有明显的顺周期性质，而此后地方财政收支自主权逐步减少，地方财政开始向逆周期转型。贾俊雪等(2012)的研究显示我国省级地方政府执行的是顺周期的财政政策，且这一特征在欠发达省份更为显著，加剧了省内经济波动。同时支出分权可能恶化省级财政的顺周期性，收入分权的扭曲作用则相对较弱。付敏杰(2014)基于1953年以来的多种指标和分析方法对我国的财政周期进行了研究，发现我国财政政策正在逐步从严格的顺周期走向非周期，但还未建立成熟的逆周期调控机制。

值得注意的是，已有研究中大部分学者都注意到了财政政策周期性对经济增长、宏观经济波动的作用，对各国财政周期性进行了细致的分析，并对其宏观效果进行了动态的实证研究，但对于财政周期选择与债务风险、财政稳定性相互关系的研究主要以理论分析为主，针对国际经验数据的实证研究还较为有限。

三、西方预算平衡与政府债务理论的变迁 (一) 古典经济学年度预算平衡与债务理论

18世纪以来，在欧洲资本主义飞速发展的同时，产生了崇尚自由主义，代表新兴资产阶级利益的古典经济学，并对经济学的后续发展产生了不可磨灭的影响。古典学派认为良好的政府只应成为社会经济的“守夜人”，其职权范围必须加以限制。为了避免政府对市场竞争的扭曲，财政规模必须控制在较低水平。一国财政当局应该以年度平衡作为预算管理的目标，以固定的税收筹措财政资金，削减甚至消除政府公共债务。在大部分古典经济学家看来，政府债务的存在只能证明政府管理的失衡，发行公共债务会导致生产性资金投入非生产性消费，影响资本积累，制约经济的长期发展，政府的外债还会随利息的支付带来资本的外流。重商主义政策下，政府债务所支撑的海外战争收益大部分都由少数的垄断商人占有，而成本则由整个国家的普通民众来承担。当政府债务扩张到无力偿还时，政府只能宣布破产或制造通货膨胀，而以上两种选择最终都将导致整个宏观经济的崩溃(亚当·斯密，1974)。

虽然古典学派如实地反映了经济学家们对近代政府债务扩张的反思与担忧，占据了这一时代经济学理论体系的主流地位，但世界各国并未严格践行过古典经济学的财政预算理论。为了引进先进工艺与制度，在全球竞争中获取有利地位，近代国家普遍重整财政体系，以民主政治制度约束封建王权对财政资源的掠夺，充分发挥政府的各项职能。在预算管理上，各国均打破了年度预算平衡要求，以议会权威赢得了民众对财政体系的信任，以国家信用为担保发行公共债务，进而扩充财政资源。绝大部分国家的历史经验表明，严格的年度平衡预算和零负债的财政体制是不现实且不合理的。公共债务的扩张不断突破年度预算平衡的要求，高额的政府债务使得债务违约或推迟偿还频繁地出现，这在信用制度和财政体系相对先进的近代欧洲更为明显。近代欧洲各国在新兴的国际市场上展开了激烈的贸易竞争，大多采取与邻为壑的重商主义政策，贸易摩擦升级加剧了区域局势的紧张程度，欧洲强国开始以战争确立霸权争夺市场、航线和原材料产地。伴随着战争带来的大笔军费开支，近代欧洲国家大多出现高额的公共债务。而亚洲、非洲及拉丁美洲国家则在19世纪逐步实现民族独立后，才开始大规模利用公共债务筹措政府运营资金(Reinhart and Rogoff, 2011)。

(二) 凯恩斯革命的周期预算平衡与债务理论

在经济危机与世界大战的冲击下，发源于美国的凯恩斯财政革命，宣告着古典经济学自由放任时代的结束，并彻底地重构了财政政策的职能。20世纪，凯恩斯构建了一整套讨论财政与货币政策的语言系统，也开创了一系列为后世所追随的政策理念，被誉为“财政革命创造者”。凯恩斯理论认为，为了平抑经济波动，拉动经济萧条与危机时期的需求水平，政府干预是十分必要的，其中财政政策是不可或缺的(凯恩斯，2005)。在经济下行阶段，政府将主动扩大财政开支，通过高额赤字与公共债务拉动经济增长，同时刺激私人投资。

1.以支出政策为主的逆周期财政

20世纪30年代，收入维度的财政政策还未引起广泛注意。凯恩斯承认减税对经济增长的刺激作用，但他并未将税收视为与支出同等重要的政策工具，其关注重点始终聚焦于高支出上。美国在大萧条后所采取的应急措施基本上都是增加政府开支。胡佛政府在有限的预算规模上对支出政策做了初步探索，罗斯福政府则从1933年起开始扩大政府支出，兴建大量公共工程以解决失业问题。收入维度方面，1929年胡佛政府削减1%所得税是唯一的减税计划。相反地，在大萧条时期，美国政府曾多次增加税收，罗斯福政府曾在1935年和1936年通过了增税法案，主要改革措施包括提高个人所得税最高税率、大企业所得税税率，增设联邦遗产税(赫伯·特斯坦，2010)。经济学家和民众对减税的忽视有多重原因：首先，减税的有效性被广泛质疑。大部分民众认为富裕阶层将从政府的减税计划中获得更大好处，而富人只会把增加的收入放进银行，不会对消费有显著影响。减税还将削弱政府主导的收入再分配作用。更为重要的是，预算平衡思想仍然影响着当时的财政决策——高额的财政支出既然无法避免，那么财政收入也应该上升。20世纪前半叶的美国财政管理总体上是相对稳健的，预算平衡与债务风险控制始终影响着财政当局的决策。政府把高额赤字和债务视为潜在的政治风险，认为过高的财政风险将损害社会对经济复苏的信心。只要同时增加财政收支，就可以在基本保持预算平衡的前提下走向充分就业。此时，政府并不需要制造大额赤字和债务，仅通过扩大财政规模就可以促进经济增长。而保持预算平衡、控制公共债务将有助于维护经济稳定、国家信用和金融秩序的稳定。事实上，平衡预算仍然是政治家们的指导性原则，虽然公众已接受危机时期对该目标的稍许偏离，但当时美国的历届政府都将其作为长期的奋斗目标，因此增加税收成为了必然的选择。到1937年，美国经济的实际总产量已恢复至1929年危机前的水平，其中公共投资贡献了大部分的就业和产出。以扩张性支出为主的逆周期财政政策一度对解决失业问题、平抑经济波动起到了积极作用。

2.支出与收入并重的逆周期财政

直至第二次世界大战期间，凯恩斯主义才将更多的注意力放到财政收入维度，税收开始被作为稳定经济波动的工具。税收的内生稳定器功能被反复讨论，这一观点认为经济下行阶段，如果政府不调整税制，财政收入规模将自然萎缩，进而缓解危机与萧条的负面冲击。美国大萧条时期的加税措施，实际上破坏了财政收入下降带来的正向影响。因此，经济危机时期，即使面对较大的支出压力，政府应该维持税收制度的稳定，以发挥稳定器功能。此外，减税对消费的刺激也逐渐被重视。支出政策为主的财政调控掩盖了私人投资的重要性，财政开支支撑起来的经济复苏，造就的是新政体系，而非自由竞争为主的企业体系。为了纠正经济的结构性问题，美国在20世纪60年代以后逐步确立了收入与支出并重的财政调控机制。现代意义上的积极财政政策，既包括扩张性的财政开支，也包括大规模的减税措施。经过多年对抗经济危机的经验，民众和经济学者们都意识到：在经济萧条时期，实现经济复苏所需要的公共投资规模可能极其庞大而难以实现，支出的扩张大部分时候也伴随着资源浪费，还会导致大规模通货膨胀挤出私人投资；而减税计划引发通胀的可能性较小，且合理的税制设计还能够改善分配效果。理论发展也影响了现实中的政策选择——二战期间，美国的财政调控开始以税收政策为主。此时，美国政府开始转向“补偿性财政政策”。这一政策思想要求政府财政不仅要以拉动经济增长和就业为目标，也需要保持私人投资的活力。当就业与产出低于期望时，政府就应该通过收入维度的财政政策补偿私人经济活动。二战结束后，虽然支出政策仍然是财政调控的主要手段，但税收政策正逐渐发挥着日益重要的作用，这一特点在20世纪60年代的美国尤为明显。

确立了支出与收入并重的财政调控原则后，凯恩斯主义必然将抛弃预算平衡原则。美国经济学家Lerner(1943)提出了“功能性财政理论”，认为财政政策的目标并非追求预算平衡，而是实现充分就业与控制通货膨胀。财政赤字和公共债务也将随着经济周期出现波动，在经济高涨时期预算应该保持盈余以清偿公债，而经济萧条时期应主动创造赤字与债务。预算平衡的思想以另一种更为隐蔽的形式被保留了下来。美国战后财政政策税率设计原则是要保证税收收入在就业率较高时实现预算平衡，这一原则能够预防财政风险的过度扩张。第二次世界大战以后，大部分国家都进入了相对和平的历史时期，并开启了经济恢复与发展。凯恩斯革命对政府财政职能的影响是世界性的，周期预算平衡思想从美国迅速传播到了世界的其他角落。各国政府都逐渐认识到财政政策的目标应该是保持经济在较高的水平稳定发展，是一个主动的积极行为，而非对现实的被动接受，良好的财政策略应该是逆周期的。

在逆周期财政政策框架下，财政赤字和公共债务也将随着经济周期出现波动，在经济高涨时期预算应该保持盈余以清偿公债，而经济萧条时期应主动创造赤字与债务。从理论分析的视角看，财政周期的选择会对公共债务风险产生显著影响，逆周期的财政政策均能够保证政府在整个经济周期内合理分配财政资源，将高增长时期的财政盈余用于萧条阶段的经济刺激计划，进而将债务风险约束在可控范围。而以年度平衡为原则的财政管理将导致政府以收定支，采取一种顺周期的财政政策，这将挤压政府在低增长时期的财政空间，引致债务危机。据此，本文提出以下研究假设：

研究假设一：采取逆周期财政政策的经济体能够更为有效地控制政府债务风险。

研究假设二：逆周期财政政策对政府债务风险的抑制作用，在不同收入等级的发展中国家不存在显著差异。

目前，尚未出现系统的实证证据解析财政政策周期与公共债务风险间的相关性，下文将基于发展中国家的经验数据分析，实证分析财政周期选择对债务风险的作用机制。

四、财政政策周期与政府债务风险实证研究 (一) 方法与数据

本文的实证研究基于1990年~2012年53个发展中国家^①的数据，检验财政政策周期对债务负担的影响。按照世界银行的收入等级分类标准，样本选取的53个国家在考察期内均属于低收入国家、中低等收入国家或中高等收入国家^②。由于模型的被解释变量为名义变量，本文采用面板Probit模型、面板Logit模型、线性概率模型进行回归分析，回归方程如下：

① 53个发展中国家样本：阿尔及利亚、安哥拉、阿根廷、孟加拉、玻利维亚、博茨瓦纳、巴西、喀麦隆、中国、哥伦比亚、刚果(金)、刚果(布)、哥斯达黎加、科特迪瓦、多米尼加、厄瓜多尔、埃及、萨尔瓦多、加蓬、冈比亚、加纳、危地马拉、洪都拉斯、印度、印度尼西亚、牙买加、约旦、肯尼亚、马达加斯加、马来西亚、马里、墨西哥、摩洛哥、莫桑比克、尼加拉瓜、尼日尔、尼日利亚、巴基斯坦、巴拿马、秘鲁、菲律宾、塞内加尔、塞拉利昂、苏丹、坦桑尼亚、泰国、多哥、突尼斯、土耳其、乌干达、委内瑞拉、也门、赞比亚。

② 国家收入等级分组来源于世界银行：https://datahelpdesk.worldbank.org/knowledgebase/articles/906519。

$ Debt{{60}_{it}}=\alpha +{{\beta }_{1}}*Cy{{c}_{it}}+{{\beta }_{2}}*{{Z}_{it}}+{{\varepsilon }_{it}} $

(1)

方程(1)中，被解释变量Debt60_it为政府债务风险，在基础回归中以外债占GNI比值是否超过60%警戒线刻画，大于等于60%的观测值赋值1，其他赋值0。本文选用外债作为政府债务风险的计量指标，主要是由于发展中经济体的政府会计系统发展相对滞后，一般政府债务数据的统计口径差别较大，数据可比性较差。而外债规模统计相对健全，数据也较为完整。在稳健性检验中，本文还以80%、100%作为债务负担警戒线进行了进一步实证分析。Cyc_it为财政政策周期性，包括逆周期与顺周期两种情况，分别赋值1或0，数据来源于World Bank(2014)。这一研究根据财政支出与经济增长间的相关性，将世界90多个国家1960~2012年的财政政策周期划分为顺周期和逆周期两种情况。该研究的判定方法为在控制了各经济变量的时间趋势后，当财政支出与经济增长同趋势变动时，政府执行的是顺周期财政政策；反之，则为逆周期的财政政策。

Z_it代表影响债务风险的其他经济社会变量。本文借鉴相关研究，选择了如下控制变量：“人口年龄结构(15~64岁人口比重)”、“GDP增长率”、“城镇化水平”、“收入等级状况分组”、“经济开放程度”、“政府规模”、“通货膨胀”、“财政收入”、“经济危机”。方差膨胀因子检验显示各变量VIF值均小于10，模型不存在多重共线性问题。

“人口年龄结构”以15~64岁工作年龄人口占总人口比重计算。该比值越高，说明社会中儿童和老人较多，政府将承担较高的医疗卫生和教育开支压力，这将放大公共债务风险(Woo，2006)。“城镇化水平”体现了国民经济的发展程度和结构分布。一般情况下，城镇化水平越高，经济体系越现代化，即第二产业和第三产业越发达，金融市场也相对健全。因此政府将可以从国内金融信贷市场中获取资金，对外债产生过度依赖的可能性较小。其他控制变量对债务风险可能存在复合作用，在不同的样本国家和样本考察期内可能出现不同的影响效应。“经济开放程度”对债务负担水平有双向影响。大部分开放经济体的政府均可以通过国际金融市场取得债务融资。在经济全球化背景下，开放经济体往往可以从国际贸易中获取外汇，以提升其对外债的承担能力。然而，开放的资本市场也更容易受到国际市场波动的负面影响，在发生系统性的债务危机时，债务违约可能在世界各国迅速传递，因此经济开放程度对公共债务风险的影响可能是双向的。“政府规模”指标可以在一定程度上体系公共部门的职能范围。当政府只执行行政管理、制度设计职能时，不会进行大规模的宏观调控，也不会负担规模庞大的债务。政府职能范围扩张后，政府规模对财政决策的影响将存在复杂性，因为过大的政府规模可能意味着较低的行政效率(Gali，2006)。“财政收入”控制了政府的税收政策对债务风险的影响。此外，模型还控制了各国通货膨胀、经济增长速度、国家所处收入等级、经济危机的影响。所有变量的方法说明与来源如表 1所示。

(二) 全样本与分样本实证研究结果

1.全样本实证研究结果

表 2报告了以外债负担率超过60%作为债务风险警戒线的实证分析结果，(1)~(3)列分别为世界53个发展中国家样本面板Probit模型、面板Logit模型、线性概率模型的系数回归结果和边际效应^①。在三种回归方法中，本文核心变量的系数符号与理论分析结果均保持一致且统计显著。以下将主要根据面板Probit模型的回归结果进行说明。

① 为了控制固定效应，本文还采用了固定效应Logit模型对数据进行回归，“财政周期”项系数的显著性和符号方向与面板Probit模型结果一致。

在基准回归中，“财政周期”项系数均在1%的置信水平下显著为负，边际效应为-0.092，说明实施逆周期财政政策有助于约束债务风险的无序扩张，逆周期调控国家的外债规模普遍低于警戒线水平，本文的研究假设一成立。控制变量方面，“人口年龄结构”、“财政收入”、“经济增长”项系数均在1%的置信水平下显著为负，表明在样本考察期内工作年龄人口比重越低、财政收入能力不佳、增长较为缓慢的国家，其固定支出压力较大，产业结构现代化程度不高，经济发展状况不佳，政府将更依赖外债，可能负担过高的外债风险。“收入等级状况分组”系数的回归结果表明，在样本考察期内低收入国家的外债风险显著高于其他国家；而与其他发展中国家相比，中低等收入国家的外债风险则相对较低。

由于部分自变量与经济危机可能产生复合作用，因此本文还尝试在模型中加入交乘项，以控制这些因素对政府债务风险的影响。交乘项包括：“经济危机与财政周期交乘项”(Cri*Cyc)、“经济危机与通货膨胀交乘项”(Cri*Inf)、“经济危机与政府规模交乘项”(Cri*Gov)、“经济危机与经济增长交乘项”(Cri*Ecg)、“经济危机与经济开放交乘项”(Cri*Ope)、“经济危机与财政收入交乘项”(Cri*Rev)。表 3显示，在控制了以上复合作用后，实施逆周期财政政策仍有助于约束债务风险的无序扩张，逆周期调控国家的外债规模普遍低于警戒线水平。

2.分样本实证研究结果

在全样本分析的基础上，本文对各收入等级的国家进行了分样本回归分析。根据世界银行的分类标准，1990~2012年间，我国从中低等收入国家转变为中高等收入国家。为了探索我国财政体制改革的路径，有必要对同类国家财政周期与债务风险间的相关性作进一步分析，表 4(1)和(2)列分别报告了中高等收入国家样本和中等收入国家样本的面板Probit模型回归结果^①。结果显示，“财政周期”项系数在两个分样本中均显著为负，本文的研究假设二成立。值得注意的是，在中高等收入国家样本中财政周期对债务水平的影响更为明显。以上结果表明，我国应尽快建立成熟的逆周期财政政策机制，合理控制财政风险，保证宏观调控的效果。控制变量方面，回归结果与全样本结果基本一致。

① 样本分组以2012年国家所处收入等级状况确定。本文还对中低等收入国家、低收入国家进行了回归分析，“财政周期”项系数均显著为负，该实证结果在各分样本中均是稳健一致的。

(三) 稳健性检验

1.调整债务警戒标准

为了对模型进行稳健性检验，本文对外债负担率的警戒线值进行了调整，将外债负担率超过80%和100%的观测值设定为债务风险过高的国家，即使用Debt80_it和Debt100_it替换Debt60_it作为模型的被解释变量，对方程(2)和方程(3)进行全样本回归分析。

$ Debt{{80}_{it}}=\alpha +{{\beta }_{1}}*Cy{{c}_{it}}+{{\beta }_{2}}*{{Z}_{it}}+{{\varepsilon }_{it}} $

(2)

$ Debt{{100}_{it}}=\alpha +{{\beta }_{1}}*Cy{{c}_{it}}+{{\beta }_{2}}*{{Z}_{it}}+{{\varepsilon }_{it}} $

(3)

表 5、表 6分别报告了两种警戒线下财政政策周期与债务风险间的实证分析结果。两种警戒线标准下，“财政周期”项系数均显著为负，与60%警戒线回归结果一致，表明采取逆周期财政政策的国家能够更好地约束债务风险，研究结论保持稳健。

2.内生性问题

财政周期与政府债务风险可能存在互为因果关系：(1)财政周期选择与预算管理模式会对公共债务风险产生影响；(2)政府债务风险同样可能影响财政周期：当政府债务风险较为有限时，政府的财政状况较为良好，可能有利于公共部门进行跨期的资金借贷，进而顺利向逆周期财政政策转型。而债务风险较高时，政府的顺周期财政惯性可能更大。为了处理双向因果问题，本文采用“上一期财政周期”(Cyc_-1)作为“财政周期”(Cyc)的工具变量进行全样本工具变量Probit模型回归，以克服内生性问题。“上一期财政周期”与后续财政政策周期状况密切相关，且能够控制债务风险对于财政周期的逆向影响。工具变量Probit模型的回归结果见表 7。对该模型弱工具变量检验结果显示，AR检验和Wald检验均在5%的置信水平下拒绝了弱工具变量的假设，表明本文选取的工具变量不存在弱工具变量问题。在(1)~(2)列中，“财政周期”项系数均显著为负，边际效应分别为-0.113和-0.087，各主要变量系数符号与显著性无明显变化，证明原回归结果是稳健的。

3.延长样本时间窗口

本文采用的“财政周期”数据来源于World Bank(2014)。该报告提供了各国1960年~2012年的财政政策周期状况。因此在基准回归中，本文基于数据可得性将样本时间窗口设定为1990年~2012年。为了进一步延长时间窗口，本文对所有样本国家的财政支出与GDP总量进行一阶差分处理以控制时间趋势，当两者同向变动时，表明一国实施顺周期的财政政策；反向变动时，表明实施的是逆周期财政政策。通过以上的判定方法，本文延长了“财政周期”数据的时间窗口，为基准模型提供了稳健性检验。表 8报告了1990年~2016年财政周期与债务风险的实证研究结果。回归结果与上文保持一致，在三种回归方法中“财政周期”项系数均显著为负。

以上实证研究结果表明，选择逆周期财政政策的国家能够更好地控制财政风险。然而，World Bank(2014)、Frankel et al.(2011)、付敏杰(2014)等国内外实证研究发现，长期以来我国的财政收支与经济增长呈显著的正相关性，财政政策表现出一定的顺周期特征。这主要是由于我国曾长期执行以收定支的预算体系，因而难以控制高增长时期的过度扩张倾向。同时对宏观经济的预测能力相对较差，也制约了逆周期调控机制的完善。长期的财政政策顺周期性将助长公共债务风险的扩张，影响政府在萧条时期的资金筹措能力。我国曾在2008年金融危机后迅速实施了“四万亿”一揽子计划。在经济增速日益放缓的“经济新常态”下，逆周期财政政策带来的赤字与债务压力将持续加大。2015年我国的财政支出规模曾快速上升，一般公共预算支出同比增长13.2%。但我国长期执行的顺周期财政政策限制了财政资金的积累空间，逆向刺激政策难以持续。2015年之后，各级政府普遍将“盘活财政存量”作为重要的财政工具，地方债务风险问题也逐渐暴露。因此，为了控制财政风险，充分发挥宏观调控平抑经济波动的作用，走出“顺周期陷阱”，构建年度间预算平衡衔接机制势必成为我国未来的改革方向。

五、启示与政策建议

从近代世界的古典经济学到20世纪的凯恩斯革命，经济学家们对于财政预算管理和公共债务的认识发生了巨大的转变，也深刻影响着真实世界中的财政决策。在新兴资产阶级呼唤民主与自由的18世纪，古典经济学要求作为“守夜人”的政府全面限制财政规模，实行年度平衡预算，逐步削减甚至消除公共债务。然而事实上，近代国家普遍在代议制政府中凭借国家信用发行了大量的公共债务，并以此支撑了经济近代化和西方大规模的海外殖民贸易活动。自由放任的思潮在20世纪以后走向了终结，身处大萧条时代的经济学家和政治家们普遍将解决失业问题作为根本的政策目标。这种政策导向由于第二次世界大战得以巩固，美国新政和凯恩斯财政革命从财政政策实践与理论发展维度，都重新定义了政府职能，要求财政当局以周期性的赤字和债务作为政策工具，承担稳定增长的责任。凯恩斯主义主张突破古典经济学所创造的年度平衡预算限制，信奉通过灵活的财政预算管理来保证高就业水平，却从不怀疑公共部门是否能够承担如此复杂的宏观调控职能。这一理论体系要求，在高就业高增长的经济发展阶段，财政体系应保持足够高的税率和有限的支出水平以保证预算平衡，甚至累积尽可能多的盈余；而在经济陷入失业萧条的时期，政府应该主动创造大规模的财政支出和公共债务拉动公共投资，推动大规模减税计划以刺激消费和私人投资。凯恩斯理论所推崇的周期平衡预算，要求政府采取反周期的赤字与债务管理模式。但目前我国在内的大量发展中国家都处于顺周期财政陷阱中。实证经验表明顺周期的财政政策将扩大经济波动幅度，放大政府债务风险。通过硬化高增长时期的预算约束，为经济萧条阶段的扩张性政策保留财政空间，将是构建反周期财政政策的重点。基于以上对理论变迁的梳理和实证研究，本文对当前的财政体制改革提出以下政策建议：

(1) 推行中期支出框架改革构建反周期调控的债务风险管理机制。

中期支出框架是一种多年期预算编制与公共财政管理方法。传统的年度公共预算，通常是在上一财政年度预算基础上，开展增量修正编制而成。而中期支出框架则是在对宏观经济进行科学预测的基础上，一次确定未来2~5年的预算分配方案，并滚动编制年度预算(世界银行，2013)。这一预算编制方法，正契合了反周期财政调节所要求的跨年度预算平衡。中期支出框架通过设定多年期的财政收支资源上限，可以将反周期财政刺激引致的赤字与债务额度限制在一定范围内，并在跨年度的层面综合考虑预算平衡状况。现阶段，我国应该借鉴国际经验，积极推行中期预算改革，在中期财政框架下设置中期总量财政规则与债务警戒标准，保证跨年度预算平衡机制的实现，扭转财政政策的顺周期倾向；此外，我国还应进一步完善预算稳定调节基金管理制度，引入科学的宏观预测方法，以逆周期调控为原则合理确定稳定调节基金的调入及补充规模。

(2) 提升财政透明度完善预算监督机制以高增长阶段的控制过度扩张倾向。

随着2007年《新预算法》的执行和多项改革措施的推进，我国的财政体系透明度已有了较大提升。但与同期发达国家的制度建设水平相比，我国公民与政府间的信息不对称问题仍较为突出。2017年中国在“国际预算公开指数”调查中仅排名第92位^①。如何以财政透明，控制政府在高增长时期的过度开支倾向，仍是我国财政周期转型的重要挑战。目前，我国应从以下方面提升财政透明度，以强有力的预算监督机制，解决财政预算中的委托—代理问题。首先，我国应逐步推行政府权责发生制会计改革，为预算分配决策提供真实可靠的财政信息。在以现金收付制为记账基础的公共部门会计体系下，财政预算只记录现金流意义上的收支，但无法反映和核算各项资产的使用运营情况，不能准确地核算公共部门提供服务和公共品的实际成本。同时，缺少资产与负债的综合会计信息，不利于确立科学的债务总额控制标准。因此，我国应逐步引入权责发生制会计，为财政资金链的各个环节提供信息监督。其次，我国应拓宽预算编制与公开范围，将或有负债、地方投融资平台债务等纳入预算管理。在中长期财政可持续性目标的要求下，或有负债应该通过债务预算、决算和债务报表对外公开，对公共部门债务实施全方位、全过程、全口径的监督。最后，要培养公民意识，引导公众参与财政预算事务，完善财政民主制度建设。只有让公民全面参与公共部门财政活动的目标制定、预算执行监督，才能进一步提升政府的管理水平。

① 数据来源于International Budget Partnership“公开预算调查”(Open Budget Survey)。网址：http://survey.internationalbudget.org/#map。

(3) 探索绩效预算管理路径为财政风险管理提供科学的激励约束。

探索绩效预算管理能够在保证公共服务水平的基础上，避免财政资源浪费。目前我国应尽快确立合理的公共部门绩效评价体系，对各支出部门和公共投资项目设立可量化比较的年度和中长期绩效目标。绩效评价指标要综合经济、社会、生态、文化、财政可持续性、公共债务风险等多种因素，还需要按照各部门、项目的类型，根据定性评价与定量计量相结合的原则进行设计。同时，部门和公共投资项目需要编制年度战略目标和绩效计划。我国可以参考发达国家经验，与支出机构部门订立绩效目标合同，明确支出责任与效果目标。在预算执行完成后，支出部门需要编制经第三方审计的财务报告与绩效报告，对绩效目标的完成情况进行汇总，分析未达到绩效目标的原因并提出改进方案。在我国当前的财政体系下，将部门绩效考评结果与下一期的预算分配直接挂钩，可能不具有可操作性。但相关绩效考评工作将为改进公共部门管理，提升公共服务质量提供重要的启示。绩效信息的公开也将激励政府提高综合治理能力，有效抑制支出与债务规模的膨胀。