土地出让金是地方政府财政的重要来源，土地出让收入占财政预算收入之比呈现波动式上升(李尚蒲、罗必良，2016)。2009年，沈阳、成都、天津、济南、合肥、广州、大连、南京等城市的土地出让金收入都超过了地方财政收入的50%，其中沈阳甚至高达92.2%(卢新海、卢斌，2013)，土地出让金俨然成为地方政府的“第二财政”。土地出让金支出具备政府购买和转移支付的公共财政功能(Li Hui，2016)，但从支出的实践看，既缺乏土地出让金收入分配的理论支撑，也缺乏基于详备技术方案的制度设计(张钧嘉、丁静，2012)。地方政府主要领导为了晋升可能会采取激进的土地出让方式(王梅婷、张清勇，2017)，一方面，会竞相低价出让工业用地，牺牲土地价格，以吸引资本流入和投资(杨继东等，2016；张耀一，2017)；另一方面，通过“低成本、高收益”的饥渴性倒地模式，获得高额土地出让金，并将土地出让金的支出向可以产生各种“效益”的城市倾斜，支农项目得不到足够的资金保障(安体富、窦欣，2011)。土地出让金支出的“重城轻农”倾向极大地损害了农民权益，既未与土地出让金的来源相匹配，也不与“城市反哺农村”的政策取向相一致。尽管早在2007年国务院就决定将土地出让金收支纳入地方预算，实行“收支两条线”管理，并严格规定了土地出让金的五种支出方向。在国家对支出方向只有笼统的原则性规定、没有明确各支出方向的合理比例的前提下，土地出让金支出中的“重城轻农”现象的出现几乎是一种必然：各地必然根据自身实际需要，将地方政府的小金库——土地出让金随心所欲地用于各支出方向，各地千差万别的实际情况肯定导致千差万别的土地出让金实际支出比例。为规范土地出让金的支出使用方向，学者们也提出了各种措施：严格规范土地出让金支出顺序，前一顺序没有足够保障的情况下，不得进入下一顺序用途支出(戴双兴，2009)；建立国有土地收益基金，建立农民分享土地级差收益机制等(刘守英，2010)。但土地出让金支出的“重城轻农”倾向并未得到根本性矫正：2015年全国土地出让金非成本性支出中，仍有51.30%的土地出让金收益用于城市建设支出^①。陈多长、洪丹萍(2012)对上海、深圳和杭州三地的研究也证实：三地历年土地出让金支出结构不仅存在较大的地区差异，也均与现行政策“以支农支出为重点”的要求相去甚远。要规范土地出让金支出，建立学者们所建议的相关制度当然十分必要，但给出规范支出的参照系即土地出让金各支出方向的合理比例更显得必要。

① 根据中华人民共和国财政部综合司网站发布的《2015年全国土地出让收支情况》而得。

要建立土地出让金规范支出的参照系，利用各地实际支出数据进行统计研究的普遍性意义并不太大。其一，数据过于敏感，很难收集得到；其二，即使勉强能够收集到数据，数据的真实性也难以保障；其三，即使收集了真实数据，得出的结果也会呈现出较大的地区差异。基于土地出让金支出涉及的各利益主体的诉求而不是各地实际发生的土地出让金支出结构来确定土地出让金各支出方向的合理比例可能更为科学合理。为测算基于土地出让金支出涉及的各利益主体的诉求的土地出让金各支出方向的合理比例，本文将权重“偷换”成比例。权重、比例均为相对概念，权重是基于某一指标相对于其他指标的重要程度计算而得，是对这一指标在整个评价体系中重要程度的衡量；比例是指某一指标在数量上占评价总体的比重，也是对这一指标在整个评价体系中重要性的衡量，两者具有某种程度上的本质共通性。

本研究的边际贡献在于基于利益相关者的意愿测算出相对合理的土地出让金支出结构，为地方在土地出让金支出时提供参考。具体内容安排如下：第二部分印证国家规定的城市建设、支农、土地开发、征地拆迁补偿、其他等五个土地出让金支出方向的理论正确性，第三部分以广州市土地专家、土地管理部门、村干部和村民等各利益相关者对土地出让金各支出方向重要程度排序的495份调查问卷为基础，采用相对熵组合赋权方法尝试性测算土地出让金各支出方向的具体比例，最后是研究结论与政策内涵。

根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号)的规定，土地出让金支出的5个方向分别为征地与拆迁补偿、土地开发、支农、城市建设支出、其他支出等。国家所规定的土地出让金的五个支出方向决不仅仅是为矫正实际中的不合理支出而随意列示，具有情理正当性与理论正确性。

土地出让金源于土地出让，绝大部分出让土地实际上是被征收的集体土地，征地与拆迁补偿支出是获得出让土地的必要成本，国家将其列为土地出让金支出的第一顺序理所当然。征地与拆迁补偿支出^①包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费，是“购买”被征土地所有权价格及对因征地导致相关权益受损进行的补偿，是土地出让金支出中“出让地块”的显性成本。土地是农民最基本的生产资料，对农民具有多重效用，包括所有权的经济实现功效、征地后补偿效用等(王克强，2005)。要维持被征地农民生活水平不降低，必须对农民集体与农民因失地而引致的直接损失、间接损失进行足额补偿。为提高生产效率、经济效益，农民会对农地进行土壤改良、农田水利建设等投资，土地凝聚了农民的劳动成果。土地补偿费既包括被征收土地的所有权价格，也包括对农民在被征收土地上历年物化劳动的补偿。土地被征收，一方面导致被征地农民来自于土地的经济收益降低的显性损失，另一方面也会造成被征地农民隐性失业加剧的隐形损失，国家应给予农民一定的安置补助费。地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费则是因征地导致地上原有不动产受损而对其所有者进行的必要补偿。

① 参见《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知国办发〔2006〕100号》文件。

支农支出^②包括用于保持被征地农民原有生活水平补贴支出、补助被征地农民社会保障支出、农业土地开发支出以及农村基础设施建设支出。从农民个体的角度，既因为土地农业收入的持续性和稳定性，也因为土地在保障农民生活水平上发挥着第一效用(王克强，2005)，土地历来都是农民的“命根子”。土地被征收既严重影响农民当前生活，也使农民对未来自身的养老问题怀有深深的焦虑。从农村的角度，土地征收纯粹只是农村生产要素的单向流出，土地征收机制被学者们形象比喻为农村“抽血机”。中国工业化、城市化的资本积累得益于地价“剪刀差”，仅2002—2012年，政府通过“低买高卖”的地价“剪刀差”就从农村拿走2.85万亿(何安华、孔祥智，2015)。从某种意义上，农村十数年的凋敝与土地征收制度的运行不无关系。利用土地出让金的一部分支持农村、反哺农村是题中应有之义。一方面，按照政策给失地农民购买社会保障，直接对因土地被征收而使生活水平降低的农民进行生活水平补助；另一方面，利用出让土地收益投入农业土地开发及农村基础设施建设，间接让农村、农民分享土地增值收益，推进城乡协调发展。

② 参见《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知国办发〔2006〕100号》文件。

土地开发支出^①包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等，是政府为了使出让地块达到利用条件而进行的必要投资，与征地与拆迁补偿支出类似，土地开发支出也是获得出让土地的成本性支出。被征土地具备的开发条件不同，基础设施完备程度也不同，为了更好地“招商引资”，往往必须对地块在出让前进行必要的土地开发。根据土地区位的差异，使土地达到“三通一平”、“五通一平”甚至“七通一平”的要求，以满足拟用地者的使用需求。有时因地块区位偏远，地方政府不仅需要对地块内部进行投资，还需要建设地块周边的道路、供水、供电等基础设施。

① 参见《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知国办发〔2006〕100号》文件。

城市建设支出^②是指完善国有土地使用功能的配套设施建设支出以及城市基础设施建设支出，具体包括城市道路、桥涵、公共绿地、公共厕所、消防设施等基础设施建设支出。1994年分税制改革后，财权上收、事权下放，很多地方城市建设资金的主要来源就是土地出让收益。尽管从2007年1月1日起，国家就规定将土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。但地方基金预算管理的决定权仍然在地方，而利用土地出让金建设城市、彰显政绩是地方政府短期内难以改变的固有情结。将“取之于农”的土地出让金主要用于城市建设似乎并不合理，规定土地出让金可用于城市建设，也许是国家对绝大多数地方将大部分土地出让金都用于城市建设这一现实的无奈承认。当然，城市基础设施越完备，当期、未来的土地出让金就会越高，城市建设改善了城市人居环境，提升了城市对人口的吸引力，对提升土地出让金具有显著的效益(郑丹等，2017)。从这个意义上，将土地出让金用于城市建设也是构建了土地出让金自身的良好循环。

② 参见《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知国办发〔2006〕100号》文件。

其他支出^③包括土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、计提国有土地收益基金、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安置费支出等。土地出让业务费是指国土资源部门为了出让土地而发生的土地勘测、确权、测绘、评估、拍卖等费用，将其纳入土地出让金的支出范畴合情合理。新增建设用地有偿使用费是抑制建设用地扩张的有效政策工具，也是土地整治资金的重要来源，能有效因应因土地征收导致的耕地数量减少、质量下降。土地出让金是对未来几十年“土地收益”的透支，设立国有土地收益基金可平衡各届政府的利益，避免“寅吃卯粮”。城镇廉租住房保障支出和支付破产或改制国有企业职工安置费用是土地增值收益流向社会民生。获取土地出让金只是手段，改善民生、增进人民福祉才是终极目标。无论在理论还是情理上，将土地出让金用于民生都具有天然的正确性和正当性。

③ 参见《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知国办发〔2006〕100号》文件。

土地出让金支出方向涉及多个利益主体：政府、集体、村民等，仅仅调查涉及利益主体的意见可能会使研究结论呈现出意料之中的利益偏颇。为消除这一隐忧，本研究还将结合土地管理专家的意见，且将土地专家意见与涉及利益主体的意见平等对待，以保证研究结论的客观性。土地出让收入使用方向成为地方政府官员竞争攀比的工具，不能完全反映民意(刘立峰，2014)，因此本研究在抽样时，有意识抽取更多农民这一群体的样本，除此之外还基于以下考虑：①土地出让金向社会主义新农村建设倾斜，农民集体和农民是利益直接相关群体；②土地出让金实际支出中农民所获得的利益偏低。2014年全国土地出让金用于补助被征地农民的支出比例仅为8.57%^①，2011年广州市土地出让金支出中用于补助被征地农民社保等政策性支出的比例仅为6.34%(刘锋，2015)。之所以选取广州市为研究区域，既因为数据收集上的便利性，也因为广州市土地出让金支出结构不合理这一问题的普遍性。本次调查采用多段抽样和简单随机抽样相结合的抽样方法：(1)根据近3年广州市各区土地出让地块数量的不同，进行比例抽样，从中抽取3个区；从抽取的3个区中剔除近3年内没有土地出让的镇(街道)后，通过简单随机抽样，每区各抽取3个镇；同理，从抽取得到的9个镇中，剔除近3年内没有土地出让的村，通过简单随机抽样，每镇抽取3个村共27个村，原则上每个村随机选取15户农民和3名村干部进行问卷调查。(2)从广州市各区国土局中随机抽取50名土地管理部门人员，代表政府这一主体的样本。(3)从广州市各高校土地资源管理专业教师和广东省国土厅土地资源管理专家库中随机调查50名土地研究工作者，作为土地专家这一主体的样本。问卷发放与回收于2016年7月至9月间完成。共发放600份问卷，回收有效问卷共495份，其中土地专家44份，土地管理部门人员47份，村干部72份，农民332份，有效问卷率为82.5%。

① 根据中华人民共和国财政部综合司网站发布的《2014年全国土地出让收支情况》而得。

从表 1的统计描述看，调研样本中城市建设支出的均值为3.08，标准差为1.39；支农支出的均值为2.79，标准差为1.55；土地开发支出的均值为3.23，标准差为1.25；征地拆迁补偿费用支出的均值为3.18，标准差为1.33；其他支出的均值为2.72，标准差为1.46。

表 1

表 1 主要变量描述性统计分析 土地出让金使用方向 均值 标准差 均值的标准误 城市建设支出 3.08 1.39 .062 支农支出 2.79 1.55 .070 土地开发支出 3.23 1.25 .056 征地拆迁补偿支出 3.18 1.33 .060 其他支出 2.72 1.46 .066 注：数据来源于笔者调研。

表 1 主要变量描述性统计分析

结合495份调查数据，利用层次分析法和熵权法初步结果，采用根据相对熵组合赋权方法，测算土地出让金各支出方向的合理分配比例。

(1) 相对熵组合赋权方法

当前研究主观赋权多采用层次分析法，客观赋权多采用(改进)熵权法，主观赋权简洁实用，能把复杂问题中各种因素变得有条理，但极受人为因素影响；客观赋权可以有效地传递数据信息，但忽视了决策者的知识与偏好等因素，各指标的权重，极受样本数据变化的影响，过于依赖样本，单一使用主观或客观赋权方法均存在比较严重的信息损失，采用组合赋权方法，能最大限度减少信息的损失，使赋权的结果更加贴近实际。

式(1)中，w_j为组合权重，λ_k为组合权系数，x_kj表示第k种赋权方法中第j个指标的权重(李春燕、南灵，2015)。

组合赋权的方法有很多种，本文选择相对熵组合赋权方法。组合赋权的核心问题在于确定某单一赋权方法的权重分配，即确定组合权系数。任意两个权向量x_i，x_j(i、j=1, 2……)之间的相对熵为h[x_i, x_j]，用于衡量两种赋权方法对应指标权重的“距离”，为得到与各种赋权方法计算的指标权重最接近的指标权重r_j(李春燕、南灵，2015)，(即集结权重，记作R=(r₁, r₂, …, r_n))构造目标函数，根据线性规划模型可得：

其中某一赋权方法集合，记为X=(x₁, x₂, …, x_m)，x_ij表示第i种赋权方法中第j个指标的权重(i=1, 2, …，m; j=1, 2, …，n)式2的最优解为：

根据各种赋权结果与集结权重的贴近度计算各赋权结果的可信度。可信度越大，表示其在组合权重中的作用越大，而组合权系数的内涵是某单一赋权法的可信度，由此组合权系数可表示为：

(2) 层次分析法赋权和熵权法赋权

本文选取的主观和客观赋权法分别为层次分析法、熵权法。美国运筹学家T.L.Saaty最先提出层次分析法，本文中层次分析法赋权主要步骤是：以土地出让金的五个支出方向为土地出让金各利益主体的决策指标，为规避传统层次分析中少数专家打分的不准确性，本文直接采用各利益主体的每一受访者对各支出方向进行两两比较、判断和计算，确定层次中各支出方向的重要性，得到判别矩阵(周应恒、刘常瑜，2018)，进而通过计算判别矩阵的一致性检验和最大特征值等得到各指标的权重。

克劳德·艾尔伍德·香农借助热力学中熵的概念，将排除冗余后的平均信息量称之为“信息熵”(Shannon C E，2001)。基于信息论认为信息量与不确定性成反比的观点，熵权法用熵来度量不确定性的大小，是一种在综合考虑各因素提供信息量的基础上计算一个综合指标的数学方法(蓝庆新等，2017)。借鉴信息熵的性质，判断某个指标的离散程度。指标离散程度越大，则表明该指标对综合评价的影响越大，其相应权重越大。熵权法赋权主要步骤有：数据标准化处理、求指标值比重、求指标信息熵、求指标信息冗余度和求指标权重。

(1) 层次分析法赋权结果

首先，根据德尔菲法，统计不同主体对土地出让金各支出方向的重要性系数，构造判断矩阵(见表 2)。

表 2

表 2 各影响因子权重判断矩阵 项目 城市建设支出A1 支农支出A2 土地开发支出A3 征地拆迁补偿支出A4 其他支出A5 城市建设支出A1 1 0.88 1.05 1.03 0.91 支农支出A2 1/0.88 1 1.05/0.88 1.03/0.88 0.91/0.88 土地开发支出A3 1/1.05 0.88/1.05 1 1.03/1.05 0.91/1.05 征地拆迁补偿支出A4 1/1.03 0.88/1.03 1.05/1.03 1 0.91/1.03 其他支出A5 1/0.91 0.88/0.91 1.05/0.91 1.03/0.91 1 注：数据来源于笔者调研。

表 2 各影响因子权重判断矩阵

其次，采用几何平均法计算判断矩阵权重，其结果见表 3。层次分析法赋权的结果表明，城市建设、支农、土地开发、征地拆迁补偿和其他支出占土地出让金支出比例分别为19.41%、21.94%、18.48%、18.77%和21.40%。

表 3

表 3 判断矩阵权重计算过程 各支出方向 几何平均值 权重W A1 $ \sqrt[5]{1~*0.88~*1.05~*1.03~*0.91}=0.973 $ 0.973/5.012=0.1941 A2 $ \sqrt[5]{1/0.88~*1*1.05/0.88*1.03/0.88*0.91/0.88}=1.100 $ 1.100/5.012=0.2194 A3 $ \sqrt[5]{1/1.05*0.88/1.05*1*1.03/1.05*0.91/1.05}=0.926 $ 0.926/5.012=0.1848 A4 $ \sqrt[5]{1/1.03*0.88/1.03*1.05/1.03*1*0.91/1.03}=0.941 $ 0.941/5.012=0.1877 A5 $ \sqrt[5]{1/0.91*0.88/0.91*1.05/0.91*1.03/0.91*1}=1.073 $ 1.073/5.012=0.2140 ∑ 0.973+1.100+0.926+0.941+1.073=5.012 1

表 3 判断矩阵权重计算过程

最后，为确定判断矩阵的各支出方向数值的逻辑前后相同，需进行一致性检验。当随机一致性比率CR < 0.1时，判断矩阵符合一致性检验，计算而得的权重系数可用。

计算矩阵的最大特征值:

一致性判断：$ CI=\frac{{{\lambda }_{\text{max}}}-\text{n}}{\text{n}-1}$

经计算而得，λ_max=5.000，CI=0，当n=5时，查表可知RI=1.12

CR=CI/RI=0 < 0.1故通过一致性检验，表明判断矩阵的一致性非常好，以上权重系数可用。

(2) 熵权法赋权结果

根据熵权法原理，首先对原始数据进行标准化处理，根据信息熵的定义，计算可得土地出让金各支出方向的信息熵(见表 4)。

表 4

表 4 土地出让金各支出方向的信息熵 信息熵 城市建设支出 支农支出 土地开发支出 征地拆迁补偿支出 其他支出 ej 0.1961 0.2075 0.1928 0.1954 0.2082 注：数据来源于笔者调研。

表 4 土地出让金各支出方向的信息熵

其次，克劳德·艾尔伍德·香农认为，任何信息都存在冗余，当数据所承载的信息量少于数据本身，则表现出数据冗余(Shannon C E，2001)。结合信息熵冗余度d_j(d_j=1－e_j)的公式，可得土地出让金各支出方向的信息熵冗余度(见表 5)。

表 5

表 5 土地出让金各支出方向的信息熵冗余度 信息熵冗余度 城市建设支出 支农支出 土地开发支出 征地拆迁补偿支出 其他支出 dj 0.7571 0.8009 0.7442 0.7541 0.8037

表 5 土地出让金各支出方向的信息熵冗余度

最后，根据各指标信息冗余度占所有指标信息冗余度之和比重，可以得到土地出让金各支出方向的权重如表 6所示。熵权法赋权的结果表明，城市建设、支农、土地开发、征地拆迁补偿和其他支出占土地出让金支出比例分别为19.61%、20.75%、19.28%、19.54%和20.82%。

表 6

表 6 基于相对熵组合赋权法的土地出让金各支出方向的组合权重值 土地出让金支出方向 层次分析法权重(%) 熵权法权重(%) 组合赋权法权重(%) 城市建设支出 19.41 19.61 19.51 支农支出 21.94 20.75 21.35 土地开发支出 18.48 19.28 18.88 征地拆迁补偿支出 18.77 19.54 19.15 其他支出 21.40 20.82 21.11

表 6 基于相对熵组合赋权法的土地出让金各支出方向的组合权重值

(3) 相对熵组合赋权结果

第一步，根据上述层次分析法和熵权法赋权的结果，计算得到集结权重r_j为：(0.2111, 0.1888, 0.1951, 0.2134, 0.1915)。

第二步，根据集结权重和各单一赋权权重，计算得到各种赋权方法的可信度：

层次分析法赋权的可信度h[x₁, r]=(0.0029, 0.0040, 0.0011, 0.0060, 0.0038)

熵权法赋权的可信度h[x₂, r]:(0.0029, 0.0040, 0.0010, 0.0059, 0.0039)

由此可得，各种赋权方法的组合权系数为：层次分析法组合权系数为λ₁=0.5000；熵权法组合权系数为λ₂=0.5000。综上，计算得出土地出让金各支出方向的组合权重(见表 6)。

表 6显示，根据利益相关者问卷调查结果计算而得的土地出让金各支出方向合理比例，城市建设支出应为19.51%，支农支出应为21.35%，土地开发支出应为18.88%，征地拆迁补偿支出应为19.15%，其他支出(国有土地收益资金、保障房建设等)应为21.11%。以此观照，2007年杭州市本级土地出让金支出安排中没有涉及支农支出、国有土地收益基金等项目；2010年上海市本级土地出让金支出安排中，征地和拆迁补偿占土地出让金支出比例高达73.68%，城市建设支出比例为17.6%，而农业土地开发支出的比例仅为0.21%；同年深圳市本级土地出让金支出安排中，切块给市发改委安排的资金占土地出让金支出比例高达57.48%，其次为城市建设支出(10.77%)、征地拆迁补偿支出(8%)，并且该年无耕地开发专项支出(陈多长、洪丹萍，2012)。这三个城市的土地出让金实际支出均与现行政策的原则性规定相去甚远，侧面反映出本研究的现实意义。

(1) 本文所尝试的测算方法在很大程度上是民意的数字化体现。测算结果表明：土地出让金各支出方向中，城市建设、支农、土地开发、征地拆迁补偿、其他支出的合理比例应分别为19.51%、21.35%、18.88%、19.15%、21.11%。

(2) 土地出让金各支出方向中，比例最高为支农支出，并且征地拆迁补偿与支农支出比例合计达40.50%，这与国家规定的土地出让金收支管理中的“土地出让金的使用确保被征地农民的合法权益，重点向新农村建设倾斜”等原则性规定相契合。这既证明了中央政策的正确性，也反证了本研究结果的正确性。

(3)必须指出的是，本文尝试对土地出让金各支出方向的比例提供一种测算方法，测算结果是基于利益相关者视角的民意体现，更具体而言是495名受访者意愿的数字化表达。因受调查人员的区域不同，或受调查人员数量不同，或各类受调查人群的结构不同，测算结果都会有一定差异，这也是本研究方法的内在缺陷。当调研样本足够大，且固定各受调查人员群体及数量时，测算结果将相对稳定，可以作为地方在土地出让金支出时的重要参考。

(1) 以往土地出让金多是“取之于农，用之于城”，大量的资金支持了城市的发展，使农村日益凋敝，以致城乡发展不平衡成为当前社会发展过程中的主要矛盾。从土地出让金“取之于农”的来源，到中央“城市反哺农村、城乡统筹发展”的政策取向，再到各利益相关主体的意愿，所有一切都显示应将土地出让金优先用于农业、农村发展，缩小城乡差距，为实现乡村振兴提供资金保障。为确保土地收益用于农民、农业、农村，可参照目前土地复垦净收益分配方式，硬性规定土地被征收前土地所有权人与土地使用权人占土地出让净收益的一定比例。根据广东省的相关规定，土地所有权人与土地使用权人占土地复垦净收益的比例分别为15%、75%。

(2) 制定土地出让金各使用方向的合理区间，加强对土地出让金支出结构的监管。我国地域辽阔，各地在社会经济发展过程中面临的主要矛盾不尽相同，对土地出让金的支出安排可“因城施策”。在土地出让金重点向新农村建设倾斜的大前提下，也可将本研究未计算组合权重前，两种方法分别测算的权重作为某一支出方向的区间值，如本研究测算的支农支出的比例区间为20.75%到21.94%。区间取值法既可给地方政府预留一定的弹性操作空间，也可避免资金使用的随意性。

(3) 鉴于目前地方政府在土地出让金使用上普遍存在的短期行为有悖于上下届政府间的“代际公平”，应通过建立土地收益基金措施加强对土地出让金支出的长远规划，促进地区社会经济的可持续发展。